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Séance du 1er avril 2009 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Bernard Frimat

vice-président

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Ne confondons pas les débats. Nous aborderons tout à l’heure le problème du zonage, qui, je le répète, ne concerne pas les résidences pour personnes âgées dont nous venons de parler.

Peu importent les zones - oubliez les A, B, C -, et peu importe que l’on soit situé en milieu rural ou en milieu urbain très tendu : le dispositif Scellier s’applique à toutes les résidences de cette nature.

En ce qui concerne les services à la personne, l’article L. 7231–1 du code du travail dispose que ceux-ci portent notamment sur la garde d’enfants et l’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou d’une aide à la mobilité dans l’environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile.

L’« assistance aux personnes âgées » vise bien les personnes habitant une résidence de services qui ne sont pas forcément dépendantes et l’amendement n° 9 rectifié de Michel Mercier concerne aussi des personnes âgées non dépendantes. Pour cette raison, votre amendement est satisfait, monsieur César. Il faut simplement que la qualité du service soit attestée par un agrément délivré par le préfet, sur instruction des services locaux.

Je le répète : les populations et les territoires que vous visez, monsieur César, sont éligibles au dispositif.

M. le président. Monsieur César, l’amendement n° 28 rectifié est-il maintenu ?

M. Gérard César. Toutes ces précisions sont utiles, monsieur le président, et permettent de recadrer le débat.

Néanmoins, je souhaiterais poser une ultime question : quand des aides ménagères viennent dans une maison de retraite ou des infirmières au titre des soins à domicile, l’établissement est-il éligible au dispositif ?

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je prends l’engagement auprès de Gérard César de m’assurer, d’ici à la réunion de la commission mixte paritaire, que l’amendement n° 9 rectifié de Michel Mercier satisfait bien la préoccupation qu’il a exprimée. Si tel n’était pas le cas, je présenterai un amendement en commission mixte paritaire, en quelque sorte un « amendement César »porté par le rapporteur général. (Sourires.)

Sans doute notre collègue pourrait-il retirer son amendement.

M. le président. Monsieur César, qu’en est-il finalement de votre amendement ?

M. Gérard César. Fort des engagements pris par M. le ministre et par M. le rapporteur général, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 28 rectifié est retiré.

L'amendement n° 80 rectifié bis, présenté par MM. Carle, Longuet, Alduy, B. Fournier et de Legge, est ainsi libellé :

Après l'article 8 B, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le X de l'article 199 septvicies du code général des impôts est complété par les mots : «, à l'exception de ceux de ces logements dont la déclaration d'ouverture de chantier a été déposée avant le 1er janvier 2009 ».

II. - La perte de recettes pour l'État résultant du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Gérard Longuet.

M. Gérard Longuet. J’observe que M. Retailleau a très bien défendu, en plaidant pour M. César, l’amendement que je vous présente (Sourires.), initialement déposé par notre collègue Jean-Claude Carle, mais que j’ai cru devoir cosigner, tant il me paraît nécessaire.

Certains investisseurs ont fait le choix de lancer des programmes situés dans des zones rurales ou dans de petites villes, lesquelles, quoique n’étant pas soumises, en apparence, à de fortes tensions démographiques, ont pourtant des besoins bien identifiés.

En effet, le monde rural bouge. En particulier, les communes rurales périurbaines situées, si l’on raisonne par isochronisme, à 45 minutes d’une grande ville, sont susceptibles de se développer et doivent donc, pour offrir aux populations nouvelles des logements locatifs, attirer les investisseurs.

Les auteurs de cet amendement expriment la crainte que ces investisseurs, en dépit de besoins locaux bien réels, se détournent de projets qui ne seraient pas situés dans des zones éligibles au dispositif Scellier. La bonne monnaie fiscale chassant la mauvaise, Scellier chassera Robien-Borloo et, par conséquent, certains programmes ne pourront pas être commercialisés ou ne pourront plus être développés.

C’est pourquoi, à travers cet amendement, nous proposons que les logements dont la déclaration d’ouverture de chantier a été déposée avant le 1er janvier 2009 puissent être éligibles au dispositif Scellier. Mais peut-être allez-vous nous dire, monsieur le ministre, que le prochain arrêté de zonage tiendra compte dans le détail de la sensibilité des territoires, ce qui devrait rassurer les investisseurs désireux d’opérer en milieu rural.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Avec cet amendement, nous abordons maintenant la question du zonage. Aussi, je me tourne vers M. le ministre pour lui demander ce qu’il en est de l’arrêté de reclassement qui doit être pris, selon les informations qui m’ont été communiquées, vers le 15 avril et qui aurait pour effet de réintroduire des communes actuellement situées en zone C dans la zone B2, et donc de les rendre éligibles au dispositif Scellier.

Franchement, mes chers collègues, il serait préférable que le Gouvernement revoie ces classifications pour tenir compte des conditions objectives du marché. Bruno Retailleau a rappelé ce qu’il en est de certains secteurs ruraux dynamiques. Des données existent qui reflètent ce dynamisme dans l’offre et la demande de logements : elles doivent permettre objectivement un reclassement. En revanche, si l’on procédait de manière beaucoup plus générale en étendant le dispositif Scellier à l’ensemble de la zone C, alors véritablement celui-ci sortirait de son objet initial.

Enfin, je rappelle que les opérations dont il est question dans cet amendement ont été montées, si je ne m’abuse, sous l’empire des dispositifs Robien et Borloo, certes moins avantageux que le dispositif Scellier, mais avantageux tout de même.

À la fin de l’année dernière, nous avons mis en place un mécanisme de transition afin que ces opérations conservent le bénéfice du dispositif grâce auquel elles ont été conçues. Le dispositif Scellier, plus puissant et sensiblement plus attractif que les deux autres, entraîne une dépense fiscale plus importante. C’est pourquoi, comme le disait Bruno Retailleau, il doit rester concentré sur les zones « tendues », car c’est là que les besoins sont les plus massifs et qu’il faut tâcher de les satisfaire au mieux.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Je comprends bien la logique de M. Longuet, mais le Gouvernement n’est pas favorable à cet amendement. S’il était adopté, il créerait probablement une grande confusion dans la définition des futures zones, que nous évoquerons sans doute lors de l’examen des amendements suivants.

Cet amendement vise en réalité les stocks de logements en cours de réalisation et situés en zone C, bénéficiant à ce titre des dispositifs Borloo et Robien, qui sont soumis a priori à la concurrence d’autres zones éligibles à des dispositifs fiscaux plus intéressants.

M. Gérard Longuet. C’est exactement cela !

M. Éric Woerth, ministre. L’adoption de cet amendement risquerait de fragiliser quelque peu le nouveau classement en cours, que je détaillerai tout à l’heure.

En réalité, le promoteur qui a lancé un programme en zone C s’est nécessairement demandé si celle-ci était « tendue » ou non, c'est-à-dire si elle présentait ou non un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, d’autant plus que l’offre est portée, selon les cas de figure, par les dispositifs Robien ou Borloo, qui ont longtemps été considérés comme incitatifs. Encore faut-il que les investisseurs fondent leurs décisions non pas sur les seuls dispositifs de défiscalisation, mais aussi sur les besoins du marché local. Procéder autrement serait quelque peu curieux.

Au fond, le promoteur qui a décidé de construire dans une zone plutôt « détendue » doit en tenir compte dans la fixation de ses prix. Or il ne faudrait pas que le bénéfice d’un dispositif fiscal plus puissant soit une incitation à maintenir des prix plus élevés qu’ils ne devraient l’être.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Exactement !

M. Éric Woerth, ministre. Au contraire, il convient de « détendre » les prix du marché, surtout en cette période de crise. Or, en appliquant le dispositif Scellier y compris aux stocks, nous prendrions le risque que l’ajustement ne se fasse pas sur le prix du bien, et que le promoteur bénéficie simplement d’une incitation fiscale supplémentaire qui n’existait pas à l’époque où il a lancé son programme.

Monsieur le sénateur, même si je comprends la logique qui vous anime, le Gouvernement, je le répète, émet un avis défavorable sur votre amendement.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Le sujet est extrêmement délicat.

Le dispositif Scellier est puissant, puisqu’il procure un avantage fiscal égal à 25 % du montant de l’investissement. Autrement dit, l’État prend en charge un quart du coût de l’investissement, et le plafond est tout à fait substantiel.

Or, force est de constater que ce dispositif est en train de « cannibaliser » tous les autres.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Tous les promoteurs l’ont adopté !

Par ailleurs, bien souvent, la présence de stocks est due au fait que des promoteurs quelque peu aventureux et mal avisés ont construit des logements qui ne répondent pas au marché. Cela ne signifie pas pour autant que les besoins n’existent pas.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Comme ce ne sont pas des promoteurs locaux, ils ne connaissent pas le marché !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. L’existence de stocks ne doit pas conduire à ignorer les besoins de telle ou telle zone. Je le répète, bien souvent ces stocks traduisent non pas l’absence de besoins, mais des besoins insatisfaits. Le futur arrêté de zonage devra prendre ce fait en considération.

Aussi, monsieur le ministre, même si je vous fais toute confiance, je vous invite néanmoins à faire preuve de discernement dans la rédaction du futur arrêté.

Mes chers collègues, il ne faudrait pas oublier la nécessité de l’aménagement du territoire, et la discrimination que je viens d’évoquer en est en quelque sorte la négation.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Mme Nicole Bricq. Mes chers collègues, puisque la discussion se prolonge, permettez-moi de vous montrer cette publicité que j’ai trouvée sur Internet. (Mme Nicole Bricq brandit le document.) J’aurais pu vous apporter dix publicités de ce type ! Voyez ce qui y est écrit : « Zéro euro d’impôt en 2009 grâce à l’amendement Scellier ! ».

Je ne reviendrai pas sur le débat qu’avait suscité cet outil d’optimisation fiscale. Un laborieux compromis avait été trouvé en commission mixte paritaire sur la question du zonage. Certes, les effets négatifs de ce dispositif, auquel nous nous étions opposés, sont moindres que ceux qu’a entraînés le dispositif Robien, lequel s’est révélé dramatique en favorisant la constitution de stocks de logements là où la demande n’existait pas. Aussi, que le nouvel arrêté de zonage ne reproduise pas les erreurs du passé !

M. le ministre et M. le rapporteur général, pour une fois, ont raison : restons-en là ! Sinon, et en dépit des efforts qui ont été faits pour que l’offre de logements corresponde à la demande, lorsque sonnera l’heure du bilan, vous verrez, mes chers collègues, que très logiquement les mêmes causes auront produit les mêmes effets.

M. Michel Mercier. Cela fera du logement social !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 80 rectifié bis.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Articles additionnels après l'article 8 B
Dossier législatif : projet de loi de finances rectificative pour 2009
Articles additionnels après l'article 8 C (début)

Article 8 C

I. - Le X de l'article 199 septvicies du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, cette réduction d'impôt est également acquise au titre des logements situés dans les communes mentionnées au premier alinéa lorsqu'ils ont fait l'objet d'un agrément délivré par le préfet du département, après avis du maire de la commune d'implantation ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale territorialement compétent en matière d'urbanisme. La décision du préfet de délivrer ou non l'agrément doit tenir compte des besoins en logements adaptés à la population. »

II. - Le I s'applique à compter de l'imposition des revenus de 2009.

III. - La perte de recettes pour l'État est compensée à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. le président. L'amendement no 1, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Le long débat que nous venons d’avoir sur le zonage rend ma tâche plus facile.

Il n’est pas raisonnable de charger les préfets de prendre des mesures dérogatoires département par département. Ce serait les soumettre à une très forte pression. Compte tenu de leurs habitudes de raisonnement, de leur mode de fonctionnement, …

M. Michel Mercier. Et de promotion ! (Sourires.)

M. Philippe Marini, rapporteur général… on sait qu’ils demanderont au ministre ce qu’il convient de faire. Dans ces conditions, mieux vaut s’adresser directement au ministre !

Monsieur le ministre, pourriez-vous expliciter la manière dont sera défini le zonage ? Le passage par la case « préfet » ne nous paraît en effet pas opportun.

Mme Nathalie Goulet. C’est sûr !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Je suis favorable à cet amendement de suppression de l’article 8 C.

À l’Assemblée nationale, je me suis opposé à un amendement qui visait à confier au préfet des responsabilités en matière de définition des zonages, mais je n’ai pas été entendu.

Il me paraît pour le moins curieux de demander au préfet de déterminer quelles sont les zones de son département dans lesquelles le marché de l’immobilier est tendu. Une telle méthode n’est pas sans poser problème.

Tout d’abord, cela revient à confier au préfet la possibilité d’accorder un avantage fiscal. C’est d’autant plus curieux que ledit avantage est important. Une telle responsabilité ne relève pas de sa compétence.

Ensuite, une zone sous tension, c’est-à-dire éligible au dispositif Scellier, peut s’étendre sur deux ou trois départements.

Enfin, comme l’a rappelé M. le rapporteur général, le préfet est soumis à l’autorité du Gouvernement, dont il est le représentant dans le département. Il sera donc tenté de solliciter l’avis du Gouvernement. Nous revenons à la case départ, la transparence en moins, alors que le Gouvernement peut prendre un arrêté dans des conditions satisfaisantes pour tout le monde.

Telles sont les raisons pour lesquelles je me suis opposé à ce dispositif à l’Assemblée nationale, d’autant que certains souhaitaient que les décisions soient prises opération par opération et non pas pour un territoire donné. Il en serait résulté un mode de fonctionnement très contestable, source de nombreux contentieux, ce qui peut se comprendre, car les sommes en jeu sont considérables et les retombées très importantes pour l’économie locale et pour les communes concernées.

Mme Christine Boutin travaille à l’élaboration de l’arrêté interministériel de classement des communes, qui est en cours de concertation.

M. Daniel Raoul. Nous sommes rassurés !

M. Éric Woerth, ministre. Je vous remercie de le dire !

Le classement des territoires a été effectué en fonction de deux indicateurs.

En premier lieu, un indicateur synthétique de tension prend notamment en compte le taux de mobilité dans le parc d’HLM, la part des ménages bénéficiaires des aides au logement dont le taux d’effort est supérieur à 39 % et le niveau des prix des logements et des loyers.

En second lieu, un indicateur conjoncturel tient compte de l’analyse du marché par les professionnels de l’immobilier.

Au terme de ce travail technique, 1 224 communes changent de zone : 782 communes sont reclassées, dont 774 de la zone C en zone B2 ou en zone B1, et 442 communes passent de la zone B2 en zone C.

Toutefois, pour accompagner le plan de relance, le Gouvernement a décidé de différer le déclassement des 442 communes qui, selon les critères qui ont été retenus, doivent descendre de la zone B en zone C. Autrement dit, ces communes ne seront pas déclassées pendant la période de relance.

La situation est donc la suivante : 782 communes anciennement classées en zone C, qui ne pouvaient donc pas bénéficier du dispositif, sont reclassées en zone B et y deviennent à ce titre éligibles.

Par ailleurs, les communes que l’évolution des critères excluait du dispositif ne seront pas concernées puisque l’on gèle le reclassement en raison des difficultés économiques conjoncturelles.

M. le président. La parole est à M. Yann Gaillard, pour explication de vote.

M. Yann Gaillard. Monsieur le ministre, des problèmes se posent un peu partout, y compris dans mon département. Pourriez-vous nous indiquer quand nous connaîtrons les noms des communes qui ne seront pas déclassées en zone C ?

M. le président. Je remercie M. Gaillard de cette explication de vote en forme d’interrogation. (Sourires.)

La parole est à M. Bruno Retailleau, pour explication de vote.

M. Bruno Retailleau. Il est extrêmement difficile d’apprécier de manière concrète l’incidence des données chiffrées que vous venez de citer, monsieur le ministre.

Je considère que le zonage est pervers, car il catégorise de grands espaces en procédant par généralisation, par amalgame, alors que ces espaces peuvent recouvrir des réalités fort différentes. Le marché de l’immobilier peut être normal dans des zones urbaines et tendu en milieu rural. Il est donc préférable de raisonner sur la base de critères objectifs plutôt que sur un zonage, je vous en donne acte.

La difficulté tient au fait que nous n’avons pas les éléments qui nous permettent d’apprécier le dynamisme d’une zone. La ruralité du xxie siècle ne ressemble pas à celle du xxe siècle. Nous connaissons tous des communes de 2 500 ou 3 000 habitants dans lesquelles le marché de l’immobilier est tendu et les demandes de logements très nombreuses.

Je ne suis pas persuadé que ce qui nous est proposé nous permette de remédier à cette situation et de rentrer dans le champ du dispositif.

Les députés ont prévu que le préfet consulte le maire de la commune d’implantation. Peut-être est-ce critiquable, mais c’est un élément de souplesse.

M. le président de la commission des finances évoquait tout à l’heure la discrimination territoriale. Il s’agit bien ici de cela, et il me paraît assez paradoxal que le Sénat, assemblée de l’aménagement du territoire, assemblée à l’écoute des élus locaux, donc des maires, ô combien proches du terrain, s’apprête à supprimer un dispositif qui prévoit la consultation pour avis des élus locaux, maires ou présidents de communautés de communes lorsqu’elles sont compétentes en matière d’urbanisme, et qui donne la possibilité au préfet de faire le lien.

Même si, d’un point de vue juridique, ce n’est pas le « top du top », les députés avaient su créer un espace de souplesse. Or cet espace va disparaître, et ce au profit d’un raisonnement sur critères.

Monsieur le ministre, il est certes préférable de raisonner sur des critères plutôt que sur un zonage, mais je crains que l’on ne perde au change.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. J’ai beaucoup apprécié les propos de Bruno Retailleau, mais je ne souscris pas à sa conclusion.

Le préfet est très proche du terrain. Sauf en Vendée, où tous les élus sont d’une objectivité irréprochable (Sourires.), il est aisé de comprendre que, du fait des relations que le préfet entretient avec les élus, il ne lui sera pas facile de déterminer à quelle zone allouer un avantage fiscal qui est, je le rappelle, de 25 %. Ce pourcentage, certes acceptable en période de relance, risque ensuite de devenir rapidement source de difficultés.

J’en appelle donc à Bruno Retailleau et je lui demande de renoncer à chercher à confier au préfet cette responsabilité qu’il lui sera impossible d’assumer.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Je partage sans réserve l’avis de M. le président de la commission des finances.

Le préfet est probablement le plus mal placé pour prendre des décisions de cette nature. Lui confier de telles responsabilités serait contraire à une logique d’aménagement du territoire. Cela relèverait plutôt d’un « micro-aménagement du territoire ».

Nous savons tous comment cela se passerait. Le préfet serait soumis à des pressions de la part des élus. Or, aménager le territoire, c’est décider, avec sérénité, d’implanter ici telle grande infrastructure, d’appliquer là telle procédure particulière fondée sur l’incitation. L’aménagement du territoire, c’est l’incitation, c’est la discrimination, mais en fonction des réalités locales.

Les dispositifs de défiscalisation concernant la construction de logements sont tellement puissants qu’ils doivent être discriminants. Ils doivent constituer une solution dans les zones qui connaissent des difficultés, mais ne doivent pas être utilisés dans les zones où le marché joue son rôle.

D’ailleurs, le dispositif peut être limité dans le temps. Lorsque la situation évolue, il ne faut surtout pas hésiter à en changer.

Dans ce projet d’arrêté figure la liste que j’ai indiquée. Y sont mentionnées les communes qui seront accessibles aux avantages du dispositif Scellier, et celles qui seront désormais classées dans une zone non éligible, ce second mouvement de déclassement étant gelé pendant la période de relance.

Donc, il n’y a que des bonnes nouvelles pour les communes, mesdames, messieurs les sénateurs !

Cet arrêté sera publié aux alentours du 15 avril, donc dans peu de temps, et il est actuellement soumis – je parle sous le contrôle des représentants de Christine Boutin – à la concertation avec les quatre ou cinq associations de maires auxquelles ma collègue a écrit – l’Association des maires de France, mais aussi l’Association des grandes villes de France, la Fédération des maires des villes moyennes, notamment – pour soumettre à la fois l’arrêté et le zonage dessiné selon les indicateurs que j’ai évoqués tout à l’heure.

La concertation a bien lieu en ce moment. Nous avons décidé d’agir avec rapidité, afin de ne pas laisser les questions en suspens et la situation incertaine. Ainsi, le 15 avril, les consultations auront été organisées et l’arrêté sera pris !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'article 8 C est supprimé.