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Séance du 2 novembre 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Michel Bécot. (Applaudissements sur les travées de lUMP. –M. Nicolas About applaudit également.)

M. Michel Bécot. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous allons voter un texte dont nous n’avons rien à craindre, mais dont, au contraire, nous avons tout à gagner.

Dans le droit fil du Grenelle de l’environnement, il organise une concurrence régulée dans le but de développer les transports ferroviaires : il développe les transports en commun et renforce la puissance du transport maritime.

Issu de la transposition d’une directive européenne visant à réguler la concurrence, ce texte est devenu, grâce, notamment, aux travaux du Sénat, un texte fondateur en matière de transports.

Ce projet de loi comprend des dispositions ayant trait aux transports ferroviaires et guidés, aux transports routiers, aux transports aériens et aux transports maritimes. Il s’inscrit dans une période de mutations importantes des transports en France comme en Europe.

Je veux souligner, à cet égard, que ce texte intervient dans un contexte particulièrement favorable au fret ferroviaire, puisque le Président de la République a souhaité engager un programme sans précédent de 7 milliards d’euros en vue de la création d’un réseau d’autoroutes ferroviaires et d’un réseau de fret à grande vitesse.

Le fil conducteur de la future loi est clair : l’ouverture à la concurrence du secteur des transports et sa nécessaire régulation.

Aux termes des paquets ferroviaires européens successifs, les infrastructures ferrées sont entrées dans le champ concurrentiel en 2001. Le transport ferroviaire de fret est ouvert à la concurrence depuis le 1er avril 2006 et les services de transport international de voyageurs doivent l’être au plus tard le 1er janvier 2010.

À ce stade, monsieur le secrétaire d'État, nous devons insister sur un point qui me paraît absolument majeur : il ne faut pas se dissimuler derrière l’Union européenne au motif que celle-ci nous impose une concurrence que nous serions contraints de subir.

La concurrence n’est pas une chose nocive ou honteuse venue de Bruxelles pour dégrader nos modes de transport ; elle présente des avantages indéniables pour le développement des transports au profit de ses clients et de tous les voyageurs.

Cela est vrai pour le transport aérien, mais également pour le transport ferroviaire de fret. Songeons aux perspectives que le fret ferroviaire ouvre à notre pays !

Il n’y a aucune raison de douter que l’ouverture à la concurrence permettra de développer le transport international de voyageurs en suscitant la création de nouveaux services, de nouvelles activités et de nouveaux emplois.

De la même façon, nous sommes favorables à l’ouverture à la concurrence des transports ferroviaires régionaux de voyageurs, qui a très bien fonctionné en Allemagne.

Les modalités doivent évidemment en être précisées. Nous attendons donc avec beaucoup d’intérêt le rapport de notre collègue Francis Grignon sur ce sujet, rapport qui devrait permettre de proposer des solutions aux vrais problèmes : je pense notamment au devenir des personnels ou à la propriété des matériels roulants.

La France entend respecter ses engagements et obligations communautaires, et ce projet de loi vise à transposer l’ensemble des textes applicables au secteur ferroviaire. Ce mouvement de libéralisation constitue une chance à l’échelle européenne tant pour la SNCF que pour les entreprises françaises.

En ce qui concerne l’ouverture à la concurrence dans les transports guidés, nous soutenons les adaptations nécessaires pour mettre l’organisation des transports franciliens en conformité avec le règlement européen relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, notamment la redéfinition des relations entre le Syndicat des transports d’Île-de-France, ou STIF, et la RATP.

Si nous ne rejetons pas l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire, nous souhaitons en revanche qu’elle s’effectue dans des conditions équilibrées et parfaitement transparentes.

L’ouverture impose l’institution d’un dispositif de régulation efficace, à même de garantir l’accès libre et non discriminatoire au réseau ferré national de tous les opérateurs, qu’il s’agisse d’entreprises ferroviaires historiques ou des PME ferroviaires que sont les opérateurs ferroviaires de proximité.

Le texte crée donc une autorité administrative indépendante, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires, l’ARAF, véritable clé de voûte d’une nouvelle gouvernance de ce secteur.

Je souhaite là encore insister sur le fait que cette Autorité, qui jouera un rôle de première importance dans le fonctionnement de notre système ferroviaire, n’exonère en rien l’État de ses responsabilités. Je pense à celle, fondamentale, qui consiste à veiller à ce que l’organisation du système ferroviaire favorise une concurrence sans discrimination. À cet égard, la gestion des sillons, d’une part, et des gares, d’autre part, sont deux éléments clés en la matière, éléments sur lesquels un équilibre satisfaisant a été trouvé, ce dont nous nous félicitons.

Ainsi, la réforme participera à la nécessaire restructuration de l’activité de fret de la SNCF, réforme primordiale tant pour l’entreprise que pour la tenue des engagements du Grenelle de l’environnement. L’une des priorités du Grenelle est en effet le report vers des modes de transport peu polluants et plus respectueux de l’environnement.

L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire est aujourd’hui une réalité. Le paysage ferroviaire est en train de se modifier en profondeur. Son développement doit répondre à de nouveaux enjeux : il s’ouvre à la concurrence et à l’arrivée de nouveaux entrants ; il nous incite à faire évoluer l’organisation de notre système de transports.

Ce projet de loi répond à ces défis tout en s’inscrivant concrètement dans les objectifs du Grenelle de l’environnement. Ce texte permettra de développer les activités ferroviaires, sur les plans national et international. Notre expérience en matière ferroviaire se verra confortée et bénéficiera au secteur tout entier.

J’ai surtout évoqué les dispositions relatives au transport ferroviaire. Cependant, d’autres mesures sont tout aussi attendues par les professionnels. Ainsi, plusieurs articles insérés par le Sénat traitent du transport routier de marchandises, de la marine marchande ou du transport aérien.

Ce projet de loi est donc complet. Il permet à notre pays de respecter les normes européennes. Il organise et régule le transport ferroviaire de manière pragmatique et apporte des garanties supplémentaires aux voyageurs. Il inscrit résolument nos transports dans le xxie siècle.

Avant de terminer mon propos, je tiens à remercier M. Emorine, président de la commission de l’économie, de l’aménagement du territoire et du développement durable, ainsi que M. Francis Grignon, rapporteur, qui a porté avec compétence ce projet très technique et a accompli un excellent travail. Je remercie également M. le secrétaire d’État chargé des transports pour sa grande écoute.

Le groupe UMP soutiendra donc ce texte avec enthousiasme et clairvoyance. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. –Mme Anne-Marie Escoffier applaudit également.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement ; en outre, le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue par un seul vote sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

TITRE IER

DE L’ORGANISATION DES TRANSPORTS FERROVIAIRES ET GUIDÉS

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports
Article 1er bis

Article 1er

I. – La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs est ainsi modifiée :

1° Le huitième alinéa de l’article 5 est complété par trois phrases ainsi rédigées :

« Pour l’exercice de ces missions, l’État et les autres personnes publiques précédemment mentionnées ont accès aux informations relatives au trafic ferroviaire et aux données économiques nécessaires à la conduite d’études et de recherches de nature à faciliter la réalisation des objectifs assignés au système de transports. Lorsque la divulgation de ces informations est susceptible de porter atteinte au secret des affaires, leur détenteur peut demander que leur diffusion à ces personnes publiques soit assurée par le ministre chargé des transports. Dans ce cas, celui-ci désigne les services habilités à procéder à cette diffusion, en précise les conditions et modalités garantissant le respect de ce secret et arrête la nature des informations pouvant être rendues publiques. » ;

2° L’article 13-1 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Le présent alinéa ne concerne pas la construction ou la modification substantielle des véhicules de transport public guidé ou ferroviaire. » ;

b) Au début de la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « Leur mise en exploitation commerciale » sont remplacés par les mots : « La mise en exploitation commerciale de ces systèmes » ;

c) Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« L’autorisation de mise en exploitation commerciale d’un véhicule de transport ferroviaire ou guidé délivrée par l’autorité compétente d’un autre État membre de l’Union européenne ou celle d’un État appliquant, en vertu d’accords auxquels la France ou l’Union européenne sont parties, des règles techniques et de sécurité équivalentes à celles de l’Union européenne, emporte autorisation de son exploitation commerciale dès lors qu’elle a été délivrée en application de règles communautaires ou de règles reconnues par l’autorité compétente comme étant de nature à garantir la sécurité. » ;

d) Le quatrième alinéa est complété par les mots : « ainsi que les modalités de reconnaissance des règles mentionnées au troisième alinéa. » ;

3° À la première phrase du premier alinéa des articles 13-1 et 13-2, les mots : « un expert ou » sont supprimés ;

4° À la seconde phrase du premier alinéa de l’article 13-1, le mot : « ouvrages » est remplacé par le mot : « systèmes » et à la fin de la deuxième phrase du deuxième alinéa du même article, les mots : « de l’ouvrage » sont remplacés par les mots : « du système » ;

 À la seconde phrase du premier alinéa de l’article 13-2, le mot : « ouvrages » est remplacé par le mot : « systèmes » ;

6° La section 1 du chapitre Ier du titre II est ainsi modifiée :

a) L’intitulé est ainsi rédigé : « De l’organisation du transport ferroviaire et du service public ferroviaire » ;

b) Avant l’article 18, sont insérés trois articles 17-1, 17-2 et 17-3 ainsi rédigés :

« Art. 17-1. – I. – Au sens du présent article, le réseau ferroviaire est composé du réseau ferré national et des lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, y compris les lignes d’accès aux ports et aux terminaux desservant ou pouvant desservir plus d’un utilisateur final.

« Au sens du présent article, on entend par “capacités de l’infrastructure” la possibilité de programmer des sillons sollicités pour un segment de l’infrastructure pendant une certaine période et on entend par “sillon” la capacité d’infrastructure requise pour faire circuler un train donné d’un point à un autre à un moment donné.

« II. – La gestion de l’infrastructure ferroviaire est comptablement séparée de l’exploitation des services de transport des entreprises ferroviaires. Aucune aide publique versée à une de ces activités ne peut être affectée à l’autre.

« À compter du 1er janvier 2011, la gestion des gares, lorsqu’elle est effectuée par la Société nationale des chemins de fer français, fait l’objet d’une comptabilité séparée de celle de l’exploitation des services de transport. Aucune aide publique versée à l’une de ces activités ne peut être affectée à l’autre. 

« III. – En ce qui concerne les entreprises ferroviaires, des comptes de profits et pertes et, soit des bilans, soit des bilans financiers annuels décrivant l’actif et le passif, sont tenus et publiés pour les activités relatives à la fourniture des services de transport ferroviaire de fret. Lorsqu’un groupe d’entreprises publiant une comptabilité consolidée ou une entreprise exploite plusieurs services de transport ferroviaire de fret, la gestion de ces services fait l’objet d’une comptabilité séparée, le cas échéant consolidée au niveau du groupe.

« Les concours publics reçus par les entreprises ferroviaires au titre des missions de service public de voyageurs qui leur sont confiées ne peuvent être affectés à d’autres activités et doivent figurer dans les comptes correspondants.

« IV. – Les entreprises ferroviaires autorisées à exploiter des services de transport ont, dans des conditions équitables et sans discrimination, un droit d’accès à l’ensemble du réseau ferroviaire, y compris pour l’accès par le réseau aux infrastructures de services, ainsi que, lorsqu’il n’existe pas d’autre possibilité d’accès dans des conditions économiques raisonnables, aux services que ces infrastructures permettent de leur fournir.

« L’utilisation par une entreprise ferroviaire des gares et de toutes autres infrastructures de service donne lieu à la passation d’un contrat.

« Un décret en Conseil d’État précise pour les gares et toutes autres infrastructures de services la nature des prestations minimales ou complémentaires dont toute entreprise ferroviaire autorisée à réaliser des services de transport peut demander la fourniture et, en tant que de besoin, les principes de tarification applicables à ces prestations.

« L’utilisation de l’infrastructure donne lieu à la passation d’un contrat entre le bénéficiaire d’un sillon et le gestionnaire d’infrastructure et à la perception d’une redevance par ce dernier. Les capacités de l’infrastructure disponible ne peuvent, une fois affectées à un candidat, être transférées par le bénéficiaire à une autre entreprise ou un autre service. Tout transfert de capacités d’infrastructure à titre onéreux ou gratuit est interdit et entraîne l’exclusion de l’attribution ultérieure de capacités.

« Toutefois, d’autres personnes que les entreprises ferroviaires peuvent être autorisées à demander l’attribution de sillons en vue de les mettre à la disposition d’une entreprise ferroviaire. Une telle mise à disposition des sillons qui leur sont attribués à une entreprise ferroviaire ne constitue pas un transfert prohibé au sens du précédent alinéa.

« Les redevances pour les prestations complémentaires ou connexes offertes par un seul fournisseur sont liées au coût de la prestation calculé d’après le degré d’utilisation réelle.

« V. – Le gestionnaire d’infrastructure publie chaque année un document de référence du réseau qui décrit les caractéristiques de l’infrastructure mise à disposition des entreprises ferroviaires, les tarifs des prestations offertes, les règles de répartition des capacités, ainsi que les informations nécessaires à l’exercice des droits d’accès au réseau.

« Le gestionnaire d’infrastructure d’un réseau sur lequel une seule entreprise circule et n’effectue que des services de marchandises est dispensé d’établir le document de référence du réseau tant qu’il n’existe pas d’autre demandeur de capacité dudit réseau que cette entreprise.

« VI. – Tout demandeur de sillons peut conclure avec le gestionnaire d’infrastructure un accord-cadre précisant les caractéristiques des capacités d’infrastructure ferroviaire qui lui sont offertes pour une durée déterminée tenant compte, le cas échéant, de l’existence de contrats commerciaux, d’investissements particuliers ou de risques.

« VII. – Les entreprises ferroviaires qui exploitent des services avant le 1er janvier 2010 peuvent conclure avec le gestionnaire d’infrastructure des accords-cadres pour une durée de cinq ans, renouvelables une fois, sur la base des caractéristiques des capacités utilisées à condition que ces entreprises justifient d’investissements spéciaux ou de contrats commerciaux avant cette date.

« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article.

« Art. 17-2. – À compter du 13 décembre 2009, les entreprises ferroviaires exploitant des services de transport international de voyageurs peuvent, à cette occasion, assurer des dessertes intérieures à condition que l’objet principal du service exploité par l’entreprise ferroviaire soit le transport de voyageurs entre des gares situées dans des États membres de l’Union européenne différents.

« L’autorité administrative compétente peut limiter ces dessertes intérieures, sous réserve que l’Autorité de régulation des activités ferroviaires ait, par un avis motivé, estimé que la condition précitée n’était pas remplie. 

« Toute autorité organisatrice de transport ferroviaire compétente peut également limiter ou, le cas échéant, interdire ces dessertes intérieures, sous réserve que l’Autorité de régulation des activités ferroviaires ait, par un avis motivé, estimé que ces dessertes compromettent l’équilibre économique d’un contrat de service public.

« Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article.

« Art. 17-3. – La consistance et les caractéristiques principales du réseau ferré national sont fixées par un décret pris en application des principes énoncés par l’article 14 de la présente loi.

« La gestion du réseau ferré national est confiée à Réseau ferré de France qui en assure la responsabilité dans les conditions prévues par la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public “Réseau ferré de France” en vue du renouveau du transport ferroviaire.

« Réseau ferré de France et les titulaires des contrats de partenariat ou de délégations de service public mentionnés aux articles 1er-1 et 1er-2 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 précitée ont la qualité de gestionnaire d’infrastructure. » ;

c) Le troisième alinéa de l’article 18 est complété par les mots : «, sous réserve des dispositions du premier alinéa de l’article 17-2 » ;

c bis) (nouveau) Après le quatrième alinéa de l’article 18, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« – de gérer, de façon transparente et non discriminatoire, les gares de voyageurs qui lui sont confiées par l’État ou d’autres personnes publiques et de percevoir à ce titre auprès des entreprises ferroviaires toute redevance ; »

c ter) (nouveau) Le dernier alinéa du II de l’article 24 est supprimé ; 

d) L’article 24 est complété par un III et un IV ainsi rédigés :

« III. – Au sein de la Société nationale des chemins de fer français, un service spécialisé exerce, à compter du 1er janvier 2010, pour le compte et selon les objectifs et principes de gestion définis par Réseau ferré de France, les missions de gestion du trafic et des circulations sur le réseau ferré national mentionnées à l’article 1er de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public “Réseau ferré de France” en vue du renouveau du transport ferroviaire, dans des conditions assurant l’indépendance des fonctions essentielles ainsi exercées garantissant une concurrence libre et loyale et l’absence de toute discrimination.

« Le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations ne reçoit aucune instruction qui soit de nature à remettre en cause ou à fausser cette indépendance et veille au caractère non discriminatoire des décisions prises pour l’exécution de ses missions. Il est nommé, pour cinq ans, par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé des transports et après avis de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires. Il ne peut être mis fin de manière anticipée à ses fonctions, le cas échéant à la demande du président de la Société nationale des chemins de fer français, que dans l’intérêt du service, par décret du Premier ministre et après avis conforme de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires.

« Le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations ne peut être membre du conseil d’administration de la Société nationale des chemins de fer français. Les personnels employés par le service ne peuvent recevoir d’instruction que du directeur ou d’un agent placé sous son autorité.

« Les dispositions de l’article 226-13 du code pénal s’appliquent à la divulgation, à toute personne étrangère au service gestionnaire des trafics et des circulations, d’informations d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication serait de nature à porter atteinte aux règles d’une concurrence libre et loyale et de non-discrimination imposées par la loi. La liste des informations concernées est déterminée par décret en Conseil d’État. Ces dispositions ne s’appliquent pas à la communication des informations nécessaires à l’accomplissement de leurs missions par Réseau ferré de France et par les services gestionnaires des trafics et des circulations sur d’autres réseaux ferroviaires français ou étrangers. Elles ne s’appliquent pas non plus à la communication des informations aux fonctionnaires et agents chargés de la tutelle de la Société nationale des chemins de fer français et de Réseau ferré de France.

« Le service gestionnaire des trafics et des circulations dispose d’un budget propre, dont le financement est assuré par Réseau ferré de France dans le cadre d’une convention passée avec la Société nationale des chemins de fer français, cosignée par le directeur du service gestionnaire. Cette convention fixe, conformément à l’article 1er de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 précitée, les conditions d’exécution et de rémunération des missions exercées par le service, notamment pour ce qui concerne les études techniques d’exécution nécessaires à l’instruction des demandes de sillons et la gestion opérationnelle des circulations.

« Le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations est seul responsable de la gestion administrative et budgétaire du service. Il dispose, à ce titre, du pouvoir d’engager les dépenses liées à son fonctionnement et à l’accomplissement de ses missions.

« Aucune décision intéressant, directement ou indirectement, la carrière d’un agent affecté au service gestionnaire des trafics et des circulations ne peut être prise sans l’avis du directeur du service, préalablement consulté. Cet avis est communiqué, à sa demande, à l’agent intéressé.

« Un décret précise, en tant que de besoin, les exigences matérielles d’indépendance auxquelles doit satisfaire le service gestionnaire, notamment en matière de sécurité d’accès aux locaux et aux systèmes d’information.

« Un décret en Conseil d’État précise, en tant que de besoin, les modalités d’application du présent III, en particulier les règles de fonctionnement du service gestionnaire des trafics et des circulations.

« IV (nouveau). – Il est institué une commission qui est obligatoirement consultée lorsqu’un agent du service gestionnaire des trafics et des circulations ayant eu à connaître, dans l’exercice de ses fonctions, des informations dont la divulgation est visée au III, souhaite exercer des activités dans le secteur ferroviaire en dehors de ce service.

« Cette commission rend un avis. Le cas échéant, elle peut fixer un délai avant l’expiration duquel l’agent ne peut exercer de nouvelles fonctions incompatibles avec ses fonctions précédentes. Pendant ce délai, l’agent est reclassé dans un poste de même niveau qui ne comporte pas d’incompatibilités au regard de ses fonctions précédentes ni de ses fonctions futures.

« Cette commission est présidée par un magistrat de l’ordre judiciaire et comprend, en outre, un membre de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires, le président de Réseau ferré de France ou son représentant, le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations ou son représentant et un représentant des agents du service gestionnaire des trafics et des circulations. Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent IV. » ;

 L’article 30-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Il peut comprendre des syndicats mixtes définis à l’article L. 5711-1 ou à l’article L. 5721-2 du même code et compétents en matière d’organisation des transports. »

II. – (Non modifié)