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Séance du 10 décembre 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis. C’est vrai !

Mme Odette Terrade. Ce seuil est passé de 300 à 1 000 mètres carrés mètres carrés.

Mme Odette Terrade. Voilà de quoi accroître le nombre de cubes de béton ou de plaques de tôle ondulées dressés à l’entrée de nos villes !

Jean-Pierre Sueur a raison de souligner dans l’exposé des motifs que la ville du futur devrait être celle de la mixité sociale et fonctionnelle. Nous partageons son avis.

M. Dominique Braye, rapporteur. Nous aussi : sur ce point, nous sommes d’accord !

Mme Odette Terrade. Hélas ! les politiques mises en œuvre, qu’il s’agisse de la loi Boutin et du surloyer qui accentue un peu plus les ségrégations sociales ou du recul des dépenses en faveur du transport collectif, sont aux antipodes du « vivre ensemble » !

M. Dominique Braye, rapporteur. Voilà, ça redémarre !

Mme Annie David. Eh oui ! C’est la vérité !

Mme Odette Terrade. Quand on fait travailler les gens le dimanche, on privilégie une société avec des parkings et des cubes de béton à l’entrée de ses villes et non des parcs verdoyants !

M. Dominique Braye, rapporteur. Et les 35 heures ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Des millions de Français travaillent déjà le dimanche !

Mme Odette Terrade. Les images d’Épinal qui, sous la plume de certains de nos collègues, décrivent le « parcours qui menait de la campagne au cœur de la cité, [qui] se voulait initiatique et représentatif des "splendeurs" de la ville » sont séduisantes, mais elles resteront sans réalité aucune si l’on ne rompt pas complètement avec la politique de la ville menée actuellement. (Marques d’ironie sur le banc des commissions.)

Mme Annie David. Bien sûr !

Mme Odette Terrade. On ne peut pas dans le même temps légiférer sur les entrées de ville et autoriser l’extension des supermarchés en favorisant une société complètement éclatée ! En déconnectant l’urbanisme des inégalités sociales, on confère une fois de plus un caractère strictement incantatoire au principe de mixité sociale.

Pour toutes ces raisons, les sénateurs du groupe CRC-SPG s’abstiendront sur cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Claude Biwer.

M. Claude Biwer. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, l’urbanisation des territoires a provoqué ce que le précurseur de l’écologie politique, Bernard Charbonneau, a appelé « la fin du paysage ». Gardons-nous de tout fatalisme, même si nous constatons que la prolifération des enseignes publicitaires et préenseignes, la multiplication désordonnée des grands magasins unifonctionnels menacent la qualité de nos « entrées de villes ».

Je ne dresserai pas ici un inventaire à la Prévert des enseignes qui ont quitté nos centres-villes ou de celles qui s’y sont installées et dont les affichages publicitaires et les préenseignes bordent nos rocades. Force est de constater toutefois, avec l’architecte et journaliste Francis Rambert, qu’ils constituent une « horreur absolue » pour la qualité paysagère de nos agglomérations. Je crois que nous sommes tous de cet avis.

Pour ma part, je pense que la verdure ou les allées piétonnes pourraient avoir leur place aux côtés des bâtiments que Jean-Pierre Sueur a évoqués dans son intervention.

D’ailleurs, la prise de conscience n’est pas nouvelle. En 1994 déjà, Ambroise Dupont peignait un tableau sombre de nos entrées de villes, en soulignant leur piètre qualité paysagère, cette qualité étant sacrifiée au profit de considérations financières, la spécialisation à outrance de ces zones, la violation impunie de la réglementation, notamment en matière d’affichage.

On peut arguer que ce dernier grief résulte de la difficulté d’application de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes. Entrée en vigueur avant les lois de décentralisation, cette loi demeure largement sous la responsabilité des services de l’État. Je note, pour le déplorer, que plusieurs recours en carence contre des préfets ont donné raison aux associations militantes : c’est bien la preuve que l’application de la réglementation concernant l’affichage est lacunaire !

De leur côté, les collectivités locales sont confrontées à un choix cornélien : elles sont en charge des règlements locaux d’urbanisme et de la politique de la ville. Par ailleurs, elles sont bénéficiaires de la taxe unique sur les emplacements fixes, dont l’assiette a été élargie depuis 2008 aux préenseignes. Elles sont donc loin d’être incitées à limiter l’affichage publicitaire !

Il faut par ailleurs souligner la carence législative en la matière. Ainsi, sur les vingt mesures recommandées par Ambroise Dupont dans son rapport en 1994, une seule a trouvé sa traduction dans le code l’urbanisme, celle qui interdit toute construction à moins de cent mètres des autoroutes et à moins de soixante-quinze mètres des voies à grande circulation, sauf à les intégrer dans un schéma d’ordonnancement global et raisonné. Il s’agissait en fait d’une « obligation à réfléchir », mais la réflexion se limitait parfois à la chaîne d’arpenteur et, à vingt centimètres près, on n’avait pas le droit de construire. Je peux en témoigner, car j’ai failli le vivre dans ma propre commune.

Aujourd'hui, il ne s’agit ni de distribuer les mauvais points ni d’attribuer à l’un ou à l’autre la responsabilité de la dégradation des entrées de ville. Il s’agit plutôt de regarder le présent, avant de se tourner vers l’avenir.

Le Grenelle de l’environnement, que nous avons voté récemment, constitue une avancée majeure en la matière : limitation de l’étalement urbain, trame verte et écologique, réglementation de l’affichage avec l’interdiction de l’affichage publicitaire hors agglomération, strict encadrement des dispositifs publicitaires lumineux, etc.

De même, en votant aujourd’hui la suppression de la taxe professionnelle, on contourne l’attrait de la manne fiscale qui avait pu guider, pendant de nombreuses années, la prolifération, sur des zones délimitées, d’enseignes fortement pourvoyeuses de taxe professionnelle. La nouvelle donne fiscale amène à bâtir un nouvel équilibre.

Dans ces conditions, comment cadrer le débat pour l’avenir ?

Certes, le problème des entrées de villes concerne d’abord la ville, mais il concerne en fait surtout l’agglomération.

M. Jean-Pierre Sueur. C’est vrai !

M. Claude Biwer. En effet, les villes délocalisent volontiers les commerces fortement consommateurs d’espace aux portes de la ville, mais les zones concernées restent dans le giron de l’agglomération.

La solution ne passera que par une responsabilité accrue des agglomérations sur ce sujet – elles seules pourront à l’avenir freiner la prolifération de l’affichage – et par des efforts particuliers pour améliorer l’existant, même si le mal est déjà partiellement fait.

Si cette responsabilité peut être encadrée par des prescriptions légales, pour que la qualité urbanistique des entrées de ville soit au moins égale à celle des centres-villes, nous soutenons l’initiative de cette proposition de loi.

Il existe certainement une voie médiane qui permette aux élus locaux de prendre leurs responsabilités en tenant compte des contingences locales,...

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Très bien !

M. Claude Biwer. ... tout en assurant un encadrement légal ou un contrôle efficace de la part du préfet, afin d’améliorer l’aménagement des entrées de ville.

Les élus des communautés urbaines, des communautés d’agglomération ou des communautés de communes doivent être impliqués, interrogés et écoutés. On a trop tendance à considérer que c’est aux villes-centres d’exercer cette responsabilité, et elles le font d’ailleurs souvent. Pourtant, les collectivités périphériques des villes sont également très concernées et, à ce titre, elles doivent pouvoir contribuer, par leur expérience, par l’exercice de leurs responsabilités, par le fruit de leur réflexion, à une opération d’intérêt collectif, qui intéresse l’intercommunalité tout entière.

Tels sont, madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, les points que je tenais à développer, en espérant que la volonté qui se manifeste sur toutes les travées se traduira par l’efficacité redoublée que nous appelons tous de nos vœux. (Applaudissements sur les travées de lUnion centriste, de lUMP.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

M. Jean-Jacques Mirassou. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, permettez-moi tout d’abord de remercier notre collègue Jean-Pierre Sueur, qui est à l’origine de cette proposition de loi fort intéressante, mais dont l’examen, ce soir, est apparemment réservé à quelques initiés. (Sourires.)

Cette proposition de loi a pour objet promouvoir une démarche d’aménagement replaçant dans une perspective beaucoup plus positive les dimensions économique, sociale, environnementale et culturelle des territoires constituant ce qu’il est convenu d’appeler les « entrées de villes ».

Pour de multiples raisons, ces dernières sont coupées du reste du territoire urbain et tournent résolument le dos à la mixité fonctionnelle, principe qui devrait pourtant s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la cité.

Ces surfaces généralement dédiées aux activités commerciales font passer en quelques minutes l’individu du statut de citadin à celui de simple consommateur. Il en résulte que les entrées de ville s’apparentent trop souvent à des espaces sans identité, saturés de messages publicitaires et caractérisés par des bâtiments commerciaux à l’aspect architectural terriblement standardisé, et c’est un euphémisme !

Si les entrées de villes sont devenues des lieux de consommation accessibles et pratiques, dans le même temps, elles ont perdu leur fonction de « carte de visite », en banalisant l’identité des villes dont elles signalent l’approche, alors qu’elles devraient concourir à mettre en avant leurs particularités, voire leur histoire. Aujourd'hui, ces paramètres sont exclusivement dévolus aux centres historiques de nos cités, et ce n’est pas une bonne chose !

Dans le Sud-Ouest, par exemple, une région que je connais plus particulièrement – mais il en va de même dans d’autres –, à s’en tenir aux entrées de villes, il devient de plus en plus difficile de savoir si l’on est à Agen, à Albi, à Tarbes, à Pau, à Mont-de-Marsan ou ailleurs.

Alors que chaque collectivité se doit de faire valoir ses atouts auprès des habitants de la cité et des visiteurs, mais aussi des acteurs économiques, socioculturels ou sportifs, cette situation nous semble parfaitement contre-productive et singulièrement éloignée de la valorisation de l’identité d’un territoire, qui constitue pourtant un enjeu majeur.

Cette proposition de loi met l’accent sur cet aspect de la problématique urbaine et permet surtout de définir un projet impliquant tous les acteurs locaux.

Chacun peut le constater, l’aménagement du territoire a évolué ces dernières années vers une approche globale du territoire et des usages qui se développent. Plus rien ne justifie donc le statut quasiment d’exception dont pâtissent aujourd’hui les entrées de villes, frappées par une sorte de fatalité qui les entraîne dans une dérive urbanistique, plus ou moins bien acceptée, du reste, par la population qui les traverse, y consomme ou y travaille.

La loi de modernisation de l’économie a tenté de bousculer les règles d’implantation des grandes surfaces au sein et à proximité de nos communautés urbaines. Mais il reste extrêmement difficile de définir les critères applicables aux dossiers déposés par des promoteurs en vue de nouvelles ouvertures. L’imprécision règne, alors que l’impact de ces entreprises est déterminant sur la physionomie des entrées de villes et sur la qualité de vie des personnes amenées à y résider, à y travailler et, tout simplement, à y vivre.

Dans le cadre du Grenelle II, nous avons été un certain nombre à essayer de mettre en forme les principes évoqués à l’occasion de l’examen du Grenelle I. Ainsi, un certain nombre de dispositions ont été adoptées qui devraient, dans le meilleur des cas, inciter les acteurs politiques locaux et nationaux à repenser ces espaces urbains.

Je mentionnerai, par exemple, la réforme du régime de la publicité extérieure, qui prend en compte, entre autres, les sources de pollution visuelle, notamment de pollution lumineuse, dont ces espaces sont abondamment pourvus faute d’instruments législatifs et réglementaires adaptés pour y faire face, ce qui est regrettable.

Je pense également à la disposition adoptée sur l’initiative de notre collègue Ambroise Dupont et qui vise à étendre les dispositions du code de l’urbanisme relatives aux entrées de villes à d’autres routes que celles qui sont actuellement concernées. Dans le cadre des SCOT, une telle mesure constituerait une avancée permettant d’engager une mutation intéressante.

Pour autant, si l’on juxtapose l’apport des SCOT, des PLU, des cartes communales, des compétences des uns et des autres, force est de constater que la multiplicité des intervenants est susceptible de nuire à l’efficacité du dispositif.

Il est donc important, c’est le sens de cette proposition de loi, de capitaliser les impulsions du Grenelle et d’aller au-delà en les confortant par un texte spécifiquement dédié à la problématique des entrées de villes. Ce texte devrait constituer une référence et un outil pertinent permettant une évolution positive, même si certains d’entre vous ont regretté a priori qu’il soit trop directif.

Puisque les textes de loi en vigueur de portée générale applicables à la ville ne permettent pas de limiter les dégâts s’agissant des entrées de villes,…

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

M. Jean-Jacques Mirassou. … il semble de bon sens de mettre en place une législation qui prenne vraiment en compte la spécificité de ces dernières.

Son objet serait de permettre des améliorations progressives – un étalement sur une, voire deux décennies a été proposé –, mais significatives et spécifiques à ces périphéries urbaines qui ont, reconnaissons-le, un statut bâtard.

Nous bénéficions aujourd’hui d’une « fenêtre de tir » pour mettre en place une telle législation, du fait de la suppression de la taxe sur les surfaces commerciales et de la taxe professionnelle. On le sait, cette dernière a justifié pendant des décennies des tentations inflationnistes quant au nombre de surfaces commerciales.

On peut et l’on doit maintenant changer de braquet, en quelque sorte, et amorcer l’aménagement d’entrées de villes favorisant ce qu’on a appelé tout à l’heure le « vivre ensemble ».

La proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur relative à l’amélioration des qualités urbaines, architecturales et paysagères des entrées de villes va dans ce sens.

L’article 1er vise à modifier le code de l’urbanisme afin que les documents d’urbanisme relatifs aux entrées de villes soient conçus en fonction de critères plus exigeants en matière, notamment, de qualité architecturale et paysagère.

Les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales seraient ainsi enrichis de manière à réserver une partie des surfaces constructibles à des bâtiments à vocation culturelle, universitaire, sportive ou associative, et la liste n’est pas limitative.

De plus, en cohérence avec les préoccupations environnementales affichées, maintenant plus que jamais, un pourcentage significatif du périmètre des entrées de villes serait dévolu à des espaces verts, essentiels pour le maintien d’une certaine qualité de vie dont les citadins sont extrêmement demandeurs.

Enfin, la création d’un concours d’architecture est destinée à mettre fin à la standardisation des bâtiments à destination commerciale, qui uniformise les territoires urbains. La conception des centres commerciaux constitue jusqu’à présent, par elle-même, une forme de publicité pour chaque enseigne, du fait de son caractère éminemment reconnaissable.

La physionomie des paysages urbains est trop souvent façonnée en fonction de l’individu consommateur et fait passer au second plan le statut d’espace public destiné aux multiples facettes de la vie citadine.

Il est temps d’afficher de l’ambition dans ce domaine.

Dans un autre registre, la proposition de loi tend à favoriser opportunément la promotion des modes de transport alternatifs doux, pour éviter le spectacle affligeant qu’offrent, notamment en fin de semaine, à proximité des surfaces commerciales, des files ininterrompues de voitures attendant de s’agglutiner sur d’immenses surfaces de stationnement. De ce point de vue, une meilleure insertion des voies de circulation dans le paysage urbain ainsi qu’une modification du code de la voirie routière seraient les bienvenues.

Cette modification viserait à assurer le changement de statut des routes nationales traversant les entrées de villes, de façon qu’elles deviennent des voies urbaines, dans tous les sens du terme, sur lesquelles les collectivités territoriales concernées auraient compétence. Je suis prudent, car nous ne savons pas grand-chose au sujet des voies départementales, qui sont liées au devenir des conseils généraux !

Ces activités pourraient définir leur politique d’aménagement dans un sens plus respectueux des exigences environnementales de nos concitoyens. Il leur serait possible de s’attaquer résolument à la problématique des encombrements aux entrées de villes, qui empoisonnent le quotidien de nombre de nos concitoyens.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi relative à l’amélioration des qualités urbaines, architecturales et paysagères des entrées de villes répond, nous le savons tous, à de fortes attentes au sein de la population, en même temps qu’elle offre l’opportunité à la majorité et au Gouvernement de faire la preuve de son attachement à l’esprit du Grenelle de l’environnement.

C’est pour toutes ces raisons que je plaide en faveur de son adoption. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Marc Laménie.

M. Marc Laménie. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, les entrées de villes sont l’image de la cité, de l’accueil qu’elle réserve aux arrivants.

C’est un sujet particulièrement sensible qui mérite toute notre attention.

Notre collègue Jean-Pierre Sueur, dans l’exposé des motifs de cette proposition de loi, fait le constat d’un véritable désastre urbanistique, constat que nous partageons naturellement tous.

En une quarantaine d’années, des constructions que je qualifierais de « spartiates » si je ne craignais d’insulter la mémoire des antiques Lacédémoniens ont envahi peu à peu les terrains aux abords des villes, et ce sans aucun égard pour l’environnement.

Comme l’a excellemment remarqué notre rapporteur, Dominique Braye, ces espaces convoités, car traversés par d’importants flux de circulation, ont subi une logique d’occupation qui s’est malheureusement imposée au détriment d’une logique d’aménagement.

Les premiers supermarchés ont jailli de terre, au milieu des champs, participant ainsi de l’extension physique de la ville et lui donnant une morphologie tentaculaire. Les surfaces marchandes des entrées de villes sont devenues l’affirmation d’un commerce conquérant. Et cette éclosion de nouvelles surfaces marchandes a complètement modifié nos pratiques culturelles de consommation.

La concurrence accrue entre les différentes surfaces commerciales, pour accroître tant leurs marges que leurs bénéfices, a suscité des pratiques de réclame totalement débridées, ce qui a conduit à la défiguration de nos entrées urbaines, progressivement transformées en une suite anarchique de placards et autres enseignes, aux couleurs généralement les plus criardes.

Les espaces de vente se sont multipliés dans des locaux d’une absolue stérilité architecturale, mais en recourant, pour assurer leur autopromotion, à toute la panoplie des supports publicitaires les plus accrocheurs.

Notre collègue Ambroise Dupont a été le premier à se pencher sur ce problème, et nous tenons à lui rendre hommage, car il a réalisé beaucoup de travaux de grande qualité sur ce sujet. Il a remis en 1994, à la demande du ministre de l’environnement et du ministre de l’équipement, des transports et du tourisme un rapport particulièrement intéressant, mais déjà alarmant, où il constatait la transformation d’entrées de villes en véritables couloirs de chalandise, se développant en concurrence directe avec les commerces de centre-ville. Il y dénonçait un laisser-faire très largement répandu, la construction de surfaces commerciales et de bâtiments industriels sans aucune prescription urbanistique ou architecturale, la prolifération de zones faussement créatrices d’emplois – du fait des transferts d’emplois –, une dévitalisation des centres-villes, un excès d’affichage publicitaire et une dégradation des paysages.

Notre collègue avait alors formulé de nombreuses propositions, dont la principale fut traduite par l’adoption de l’article L 111-1-4 du code de l’urbanisme lors du vote de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Comme notre collègue Mme Terrade l’a rappelé, le principe de ce dispositif est d’obliger les communes, qui souhaitent développer l’urbanisation dans leurs entrées de villes, à mener au préalable une réflexion sur la qualité urbaine, paysagère et architecturale de l’aménagement, dans leurs documents d’urbanisme.

Force est de le constater, un bilan complet de l’application de l’article L 111-1-4 du code de l’urbanisme reste aujourd’hui à effectuer.

M. Jean-Pierre Sueur. Malheureusement, il n’a pas été fait !

M. Marc Laménie. Des questions demeurent posées. Combien de communes ont réalisé une étude pour lever la règle d’inconstructibilité ? Quelle est la qualité de ces études ? L’urbanisation a-t-elle été mieux contrôlée ?

Ce bilan pourrait être utile pour avancer sur ce dossier.

Récemment encore, en juin 2009, notre collègue Ambroise Dupont a remis à la secrétaire d’État à l’écologie et au secrétaire d’État à l’aménagement du territoire un autre rapport sur l’impact de la publicité sur les paysages, dans lequel il prône la réaffirmation de la compétence des communes dotées d’une réglementation spéciale pour, notamment, limiter la pollution publicitaire aux entrées de villes.

Certaines des mesures préconisées dans ce rapport ont été introduites par le Sénat dans le Grenelle II, en septembre dernier, avec un avis favorable du Gouvernement. Nous nous en félicitons. Ces importantes mesures vont, en effet, permettre aux élus locaux de mieux contrôler le paysage visuel de leurs entrées de villes.

Elles s’articulent autour de deux objectifs principaux : la simplification des règlements locaux de publicité ; une meilleure maîtrise de la pression publicitaire, en vue de protéger nos paysages et notre cadre de vie.

En outre, la suppression, dans un délai de cinq ans, des préenseignes, dites dérogatoires, qui se multiplient parfois de façon anarchique aux entrées de villes pour signaler les stations-services, les hôtels ou les restaurants, pourront être remplacées par des panneaux d’informations locales.

Mme la présidente. Il faut conclure, mon cher collègue.

M. Marc Laménie. Tout cela montre que, dans ce dossier des entrées de villes, nous avançons. Notre collègue Jean-Pierre Sueur a souhaité apporter sa contribution en nous soumettant un certain nombre de propositions de réglementation pour permettre de prolonger notre réflexion.

Toutefois, le problème reste très complexe. C’est la raison pour laquelle, mes collègues du groupe UMP et moi-même suivrons les conclusions du rapporteur de la commission de l'économie, qui correspondent mieux aux solutions que nous souhaitons mettre en œuvre, dans la continuité de ce qu’a proposé notre collègue Ambroise Dupont.

La commission de l’économie propose en effet de conserver le paragraphe I de l’article 1er de la proposition de loi et de remplacer ses paragraphes II et III par un dispositif donnant au préfet un pouvoir supplémentaire pour obliger les communes qui ouvrent de nouvelles zones à l’urbanisation dans leurs entrées de villes à mener une réflexion préalable.

En conséquence, le groupe UMP adoptera le texte de la proposition de loi modifié par l’amendement de la commission de l’économie et par celui de la commission de la culture, saisie pour avis. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

Mme la présidente. La discussion générale est close.

La commission n’ayant pas élaboré de texte, nous passons à la discussion des articles de la proposition de loi initiale.