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Séance du 29 juin 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. François Patriat. Je tiens à souligner les difficultés que rencontrent aujourd’hui les collectivités pour réunir des conseils d’exécutifs. Je le sais d’expérience, pour essayer de réunir sur un territoire régional, une fois par semestre, voire une fois par an, des exécutifs qui ne veulent pas spontanément venir discuter entre eux parce qu’ils craignent la subordination ou contestent les politiques.

Nous devrions au contraire pouvoir débattre ensemble des transports, des moyens de communication, du haut débit ou bien tout simplement de la santé. Or, si nous n’instaurons pas ces conseils d’exécutifs, comme le préconise le rapport Belot, nous n’y parviendrons pas.

J’en viens à l’amendement n° 291 qui, dans un souci de clarification, vise à préciser les objectifs, la composition, les modalités de constitution et de fonctionnement du pôle métropolitain. Il définit également les missions qui lui sont imparties.

Il tend à proposer une définition du pôle métropolitain compatible avec l’existence des métropoles, chères à mon collègue Gérard Collomb, ce qui permettrait aux métropoles d’équilibre disséminées sur le territoire de faire vivre une vraie coopération institutionnelle.

Le pôle métropolitain est un outil de coopération à la disposition des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre qui souhaitent se fédérer et mettre en commun une partie de leurs moyens et de leurs compétences en vue d’actions spécifiques à l’échelle de grands territoires.

Nous précisons que l’initiative de création d’un pôle métropolitain relève non des préfets mais des régions et des métropoles.

Doté du statut d’établissement public, le pôle métropolitain serait destiné à assurer la gouvernance d’un réseau de collectivités territoriales et d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sur un vaste territoire, éventuellement discontinu, pour des compétences de niveau stratégique telles que les transports, le développement économique et l’emploi, l’enseignement supérieur et la recherche.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. L’amendement n° 287 tend à introduire des dispositions qui n’ont pas été retenues en première lecture, notamment en ce qui concerne le conseil régional ou départemental des exécutifs et les pôles métropolitains.

Il comprend ainsi des dispositifs de coopération territoriale qui ont certes leur logique, mais une logique incompatible avec les choix qui sous-tendent le présent texte. La commission émet donc un avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur. En quoi est-ce incompatible, monsieur le rapporteur ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. L’amendement n° 288 ne peut à notre sens s’insérer dans le texte de la commission. En matière de compétences de la région, il est pour l’essentiel satisfait par le droit en vigueur.

Par ailleurs, il ne fixe pas non plus de principes nouveaux de clarification des compétences comme le fait l’article 35. La commission émet donc un avis défavorable.

L’amendement n° 289 reprend à l’identique une partie de l’amendement n° 287. Pour les mêmes raisons, la commission émet un avis défavorable.

De la même manière, la commission est défavorable à l’amendement n° 290.

En ce qui concerne l’amendement n° 291, le dispositif du pôle métropolitain est précisément déterminé par l’article 7 du projet de loi. Il convenait donc de le déposer sur ledit article. La commission ne peut qu’émettre un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Je commenterai essentiellement l’amendement n° 287, les amendements suivants ne faisant que le reprendre en partie.

La volonté des auteurs de cet amendement, telle qu’elle est proclamée, est de clarifier les missions des collectivités territoriales et de coordonner les acteurs locaux.

La clarification des missions est traitée à l’article 35 du projet de loi. Quant à la coordination des acteurs, le Gouvernement a fait un choix clair, suivi en cela par l’Assemblée nationale et le Sénat : c’est le conseiller territorial qui est chargé de l’assurer.

Pour ce qui est du pôle métropolitain, sa définition a été arrêtée en première lecture au Sénat. Elle est reprise à l’article 7 du projet de loi. Je rappelle aux auteurs de l’amendement qu’elle avait fait l’objet d’un consensus assez large, à l’issue de la concertation engagée par le Gouvernement.

La Constitution prévoit qu’aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre. C’est pourquoi le pôle métropolitain doit être créé par des établissements publics de coopération intercommunale. S’il l’est par la région ou par le département, c’est tout autre chose. Pour autant, cela n’empêche pas que des accords puissent intervenir entre le pôle métropolitain, la région et le département. Mais il n’y a pas de tutelle, il s’agit d’abord d’une réunion d’établissements publics de coopération intercommunale.

Nous avions trouvé au Sénat un large accord sur le pôle métropolitain. Il serait bon de le conserver. C'est la raison pour laquelle je demanderai à M. Patriat de bien vouloir retirer l'amendement n° 291, afin de satisfaire M. Collomb.

M. le président. Monsieur Patriat, l'amendement n° 291 est-il maintenu ?

M. François Patriat. Oui, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l'amendement n° 287.

M. Pierre-Yves Collombat. M. le rapporteur a reconnu que notre amendement avait une certaine cohérence, et je l’en remercie. Nous reprenons en effet des propositions issues de la mission présidée par M. Claude Belot et du rapport d’information de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le président, je me rappelle que vous disiez, à l’époque où nous allions présenter nos travaux, dans le Sud-Ouest notamment, que le texte ne sortirait pas du Sénat comme il y était entré.

M. le président. C’est le cas !

M. Pierre-Yves Collombat. Oui, mais dans quel état ?

J’en avais conclu que, sur un sujet comme celui-ci, nous pouvions trouver un consensus qui satisfasse à peu près tout le monde. Nous y sommes presque parvenus sur l’intercommunalité, puis tout a dérapé.

Il est vrai que la logique de nos propositions n’est pas celle du texte gouvernemental.

Monsieur le ministre, vous nous dites que c’est le conseiller territorial qui organise la coopération des acteurs. Pourquoi pas ? Si vous parlez du lien entre les départements et la région, je veux bien faire semblant de le croire. Mais comment articulez-vous les politiques de la région et des départements avec celles des métropoles qui, sur plusieurs compétences essentielles, font exactement ce qu’elles veulent, ou en tout cas n’ont aucun lien avec le département et la région ? Je souligne une nouvelle fois le paradoxe : le conseiller territorial élu dans une aire métropolitaine ne sera pas compétent, précisément, sur les compétences transférées.

Qui, dans votre schéma, va s’occuper des grands réseaux ? Qui va s’occuper de coordonner, en liaison avec l’État, la politique économique, les politiques ayant trait à l’emploi, au logement, à la recherche et à l’enseignement supérieur ? Qui va le faire ? Les trois cents conseillers territoriaux dans leur hémicycle surpeuplé ?...

Je m’étonne que vous n’essayiez même pas de trouver une articulation entre ces fameuses métropoles, les intercommunalités, la région et le département ! S’il y a vraiment un problème, c’est bien celui-là.

Franchement, je pense que nous aurions pu aboutir à un texte consensuel. Pour des motifs que je veux bien comprendre, sinon admettre, nous sommes passés à côté d’un tel texte. Ne pas être parvenus à élaborer un texte plus positif et plus porteur d’avenir que celui que vous allez voter, chers collègues, restera pour nous un regret.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ma question est très simple : à quoi servent les travaux du Sénat ?

Nous rédigeons de nombreux rapports. Comme chacun ici, je rends hommage à l’excellent travail qui a été réalisé par quatre de nos collègues, Claude Belot, Yves Krattinger, Jacqueline Gourault et Pierre-Yves Collombat. Après de nombreuses réunions, les travaux de la mission ont donné lieu à un rapport, qui a, me semble-t-il, été adopté à l’unanimité…

M. Jean-Pierre Sueur. … ou à une très large majorité, malgré quelques oppositions.

Le Sénat a réalisé un travail constructif. Il est vrai qu’on peut être en désaccord avec tel aspect de ce rapport, à l’instar de tel collègue, qui, je le sais, désapprouve tel paragraphe ou telle orientation. Cela étant, dans l’ensemble, on peut dire, monsieur le président, que le Sénat a bien travaillé, sur votre initiative d’ailleurs, puisque c’est vous qui avez décidé de la constitution de ce groupe de travail afin d’apporter une pierre à l’édifice de la réforme territoriale.

Or que nous propose notre ami Pierre-Yves Collombat sinon de reprendre les conclusions de ce rapport ? Son amendement vise à inscrire en exergue du projet de loi des dispositions qui ont été élaborées par une grande majorité de sénateurs et qui résultent de compromis destinés à permettre la prise en compte d’un certain nombre de points de vue. Ces dispositions ne sont du reste pas redondantes avec la Constitution ou avec la loi.

J’ai donc été très étonné de la réaction de M. le rapporteur et de celle de M. le ministre, monsieur le président, car, de l’avis général, les travaux de la mission ont été très constructifs.

Pour notre part, nous considérons que l’insertion de ces dispositions au début du projet de loi, qui en seraient en quelque sorte l’angle d’attaque, permettrait de solidifier l’ensemble du texte.

Lorsque vous étiez sénateur, monsieur le ministre, vous participiez à de tels travaux et vous vous en réjouissiez. Si le Sénat était logique avec lui-même – et, mes chers collègues, je ne vois pas pourquoi nous ne serions pas logiques avec nous-mêmes –, il apporterait cette pierre, ou plutôt ces pierres, à l’édifice, dont elles constitueraient les bases.

Une fois de plus, je rends hommage au travail mené par Claude Belot, Yves Krattinger, Jacqueline Gourault et Pierre-Yves Collombat, et je vous propose, mes chers collègues, de voter un dispositif que nombre d’entre vous ont déjà approuvé, mais qui ne figure pas encore dans la loi. C’est très clair : il ne dépend que de nous de l’y inscrire. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme Évelyne Didier, pour explication de vote.

Mme Évelyne Didier. Si nous étions favorables tout à l’heure aux amendements qui ont été proposés par nos collègues socialistes sur les principes, nous ne le sommes pas sur celui-ci ni sur les suivants.

Certes, il nous apparaît nécessaire de clarifier les missions des collectivités locales et de favoriser la coordination des acteurs. Néanmoins, nous ne saurions approuver ce qui nous est proposé ici.

Nous sommes de ceux qui considèrent qu’aucune réforme des compétences des collectivités locales ne peut être conduite sans une remise à plat de la situation actuelle et sans une réaffirmation du rôle de l’État, afin de garantir l’égalité de tous les citoyens et d’agir avec fermeté contre les inégalités territoriales, lesquelles ont tendance à se développer dans de nombreux secteurs.

L’amendement n° 287 ne s’inscrit pas dans cette perspective et nous le regrettons.

En outre, cet amendement tend finalement à restreindre les compétences des régions et des départements, en leur confiant une mission quasi unique. La clause générale de compétence, qui est l’un des enjeux majeurs de ce projet de loi, n’est pas rappelée, or nous nous souhaitons qu’elle soit conservée.

Par ailleurs, nous ne sommes pas d’accord non plus avec la création des pôles métropolitains, car elle relèverait uniquement de la région et des métropoles et échapperait de ce fait totalement aux communes qui en sont membres.

Nous nous opposons à la mise en place des pôles métropolitains prévue par le présent projet de loi, d’autant plus qu’elle conduirait à dessaisir encore plus les communes, et même leurs intercommunalités, de compétences essentielles. Ces collectivités et ces établissements publics seraient alors vidés de toute substance et privés de toute possibilité d’intervention. De plus, nous considérons que de tels pôles contribueraient à l’éloignement des citoyens des centres de décision, ce que nous ne saurions accepter.

Enfin, permettez-nous de relever que nous nous sommes sentis bien seuls en première lecture lorsque nous avons proposé la création des conseils et des conférences des exécutifs dans les régions et dans les départements. C’était pourtant l’une des propositions phare, cela vient d’être rappelé, de la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot.

Nous sommes favorables à la mise en place de ces réunions d’exécutifs. Toutefois, par leur composition, telle qu’elle nous est proposée, du fait que leur présidence devra obligatoirement être assurée par le président de région ou par le président du conseil général et par les missions qui leur sont dévolues, nous craignons que ces instruments de coopération et de coordination des politiques publiques mises en œuvre localement ne deviennent de nouvelles structures hiérarchisant les collectivités locales entre elles. Si ces réunions d’exécutifs devaient assurer la primauté d’un niveau de collectivité sur les autres, elles deviendraient alors de nouveaux outils contraignants, le risque étant qu’elles n’imposent leurs vues à toutes les collectivités d’une région ou d’un département, alors même que nous souhaitons réaffirmer le principe de libre administration de toutes les collectivités.

Dans ces conditions, et pour toutes les raisons que nous venons de développer, nous voterons contre cet amendement et les suivants.

M. le président. La parole est à M. François Patriat, pour explication de vote.

M. François Patriat. Je reviendrai tout d’abord un instant sur la conférence des exécutifs et sur la clause générale de compétence.

Chacun ici est d’accord pour réaffirmer ce principe. Chacun souhaite qu’il perdure et espère l’assumer. Permettez-moi simplement de vous rappeler la dure réalité : du fait de la raréfaction des moyens financiers, les collectivités locales vont rencontrer des difficultés qui les conduiront à se concentrer sur leurs compétences obligatoires, au détriment de leurs compétences optionnelles.

La clause générale de compétence restera un concept sans doute réel, mais il aura de moins en moins de traductions pratiques, faute de moyens et de combattants.

Maintenant, pourquoi avons-nous déposé un amendement sur les pôles métropolitains ? Si nous l’avons fait, c’est parce que la loi est floue sur la répartition des compétences.

À cet égard, je me souviens du débat sur la loi du 13 août 2004 de Jean-Pierre Raffarin : les régions devaient se voir confier un rôle réel de « chef de filat » dans le domaine économique, puis il n’en a plus été question. Désormais, tout le monde fait de l’économie. Or, alors que certains territoires sont riches, d’autres pauvres, comment adopter des mesures économiques et déterminer des options communes, que ce soit dans le domaine de la recherche, des transports, de l’industrie ou des sites de reconversion, sans réunir tous les acteurs autour d’une même table ? Actuellement, rien ne les oblige à le faire. En l’absence d’une conférence permettant à tous les acteurs de participer aux choix et aux décisions les concernant, nous n’avancerons pas.

À l’inverse, si les régions et les départements ne font pas partie de ces pôles, ils deviendront de simples guichets. Lorsqu’une agglomération ou un pôle métropolitain aura pris une décision, les régions et les départements devront payer sans avoir été associés au débat et à la concertation. Tout cela est pour le moins incohérent, inefficace, et ne fera pas avancer les territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

M. Jacques Mézard. Nous en appelons à la cohérence. Ces amendements ont un sens : ils s’inscrivent dans le droit fil des conclusions de la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales que vous aviez vous-même mise en place, monsieur le président.

M. Jacques Mézard. À défaut de revoyure, il est bon de faire de la relecture, fut-elle rapide. (Sourires.)

Au préalable, je rappelle que la création du conseiller territorial est intervenue au dernier moment sur proposition de notre collègue Charles Guené, qui a par ailleurs suggéré que celui-ci soit élu au scrutin uninominal majoritaire dans les zones urbaines et au scrutin proportionnel dans les zones rurales.

Sur le conseiller territorial, je vous invite à relire les pages 47 à 57 du rapport de la mission. Il est écrit, à la page 57 : « la mission n’a pas retenu cette solution parmi ses propositions ». Malheureusement, la création du conseiller territorial a finalement été décidée.

Je constate néanmoins qu’il n’y a pas d’antagonisme entre le conseiller territorial et le conseil régional des exécutifs. Vous seriez donc cohérents, mes chers collègues, en votant ces amendements. En outre, vous ne remettriez pas en cause la création du conseiller territorial, même si nous y sommes opposés.

J’ajoute que je ne comprends pas la position de M. le rapporteur, encore moins celle de M. le ministre. Notre seule préoccupation est de clarifier les compétences entre les collectivités et de permettre une collaboration entre les différents échelons territoriaux, de façon consensuelle, afin de mieux maîtriser la dépense locale et de mieux travailler pour nos concitoyens.

M. le président. La parole est à M. Jacques Berthou, pour explication de vote.

M. Jacques Berthou. À l’instar de mes collègues, j’interviendrai sur ce débat de fond en m’appuyant sur les travaux de la mission que vous aviez mise en place, monsieur le président, et dont ont fait partie Claude Belot, Yves Krattinger, Jacqueline Gourault et Pierre-Yves Collombat.

Cette mission a suscité beaucoup d’espoir, comme j’ai eu l’occasion de m’en rendre compte dans ma région, à l’occasion de son déplacement à Lyon.

Alors que la réforme des collectivités territoriales inquiète beaucoup, tout comme celle de la fiscalité, après laquelle elle intervient, la mission sénatoriale était apparue comme une lueur d’espoir, car elle était constituée de personnalités de tous bords, qui proposaient des solutions et portaient un autre regard sur les propositions de M. le Président de la République et du Gouvernement. Elle faisait l’unanimité.

Finalement, alors que les propositions de cette mission ne sont pas prises en compte, les départements et les régions sont de nouveau inquiets, comme me le font savoir nombre des électeurs de mon département.

Les cinq amendements que nous vous proposons, mes chers collègues, vont dans le sens des propositions de cette mission, qui était parvenue à un consensus. C'est la raison pour laquelle je vous demande, mes chers collègues, de les voter.

M. le président. Nous procéderons demain à la mise aux voix de ces amendements par scrutin public au début de la séance.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Articles additionnels avant le chapitre Ier (avant l’article 1er AA) (début)
Dossier législatif : projet de loi de réforme des collectivités territoriales
Articles additionnels avant le chapitre Ier (avant l’article 1er AA) (début)

6

Ordre du jour

M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 30 juin 2010 à quinze heures et le soir :

1. Suite de la deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales (n° 527, 2009-2010).

Rapport de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des lois (n° 559, 2009-2010).

Texte de la commission (n° 560, 2009-2010).

Avis de M. Jacques Legendre, fait au nom de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication (n° 573, 2009-2010).

Avis de M. Charles Guené, fait au nom de la commission des finances (n° 574, 2009-2010).

Rapport d’information de Mme Michèle André, fait au nom de la délégation aux droits des femmes (n° 552, 2009-2010).

2. Clôture de la session ordinaire.

À seize heures quinze, allocution de fin de session ordinaire de M. le président du Sénat

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à minuit.)

Le Directeur adjoint

du service du compte rendu intégral,

FRANÇOISE WIART