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Séance du 2 juillet 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement est retiré, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 408 est retiré.

L'amendement n° 71 rectifié, présenté par MM. Braye, Béteille, Gouteyron, Hérisson, César, Leclerc, A. Dupont, Milon, P. André, Laurent, Doublet, Bécot, Houel, Vestri, B. Fournier, Jarlier, Cléach, Vasselle et J. P. Fournier et Mmes Bout et G. Gautier, est ainsi libellé :

Alinéa 13

Remplacer les mots :

de leurs membres

par les mots :

des suffrages exprimés

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 409, présenté par MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Raymonde Le Texier.

Mme Raymonde Le Texier. Cet amendement vise à maintenir l’avis des conseils municipaux sur la répartition des sièges au conseil communautaire en cas de fusion d’EPCI. À cette fin, nous proposons de conserver la disposition suivante, que le projet de loi prévoit de supprimer : « Les conseils municipaux de toutes les communes intéressées par le projet de fusion se prononcent sur la répartition des sièges au conseil du nouvel établissement dans les conditions applicables à la catégorie d’établissement public dont ce dernier relève après la fusion. »

Il s’agit d’une question très importante, notamment pour les petites communes. Nous sommes tous attachés à l’intercommunalité, mais on ne peut pas vouloir le bonheur des autres à leur place. Il est donc essentiel que les communes puissent elles-mêmes se prononcer sur leur représentation dans l’organe délibérant de l’EPCI.

Malgré l’intercommunalité, l’échelon communal ne disparaît pas. Nos concitoyens y sont très attachés et ils sont nombreux à se déplacer pour participer aux élections municipales. Toutes les communes doivent donc avoir du poids au sein de l’EPCI.

Certes, les communes les plus importantes doivent pouvoir jouer un rôle moteur dans l’animation des territoires. Mais les plus petites, justement en raison de leur taille, rencontrent des difficultés propres : elles ne doivent pas être marginalisées. Au contraire, pour qu’un équilibre puisse être maintenu sur l’ensemble du territoire, elles doivent pouvoir se faire entendre.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement est contraire au principe de simplification de la procédure de fusion d’EPCI qui a été retenu par la commission. L’avis est donc défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Madame Le Texier, je vous rappelle que le Sénat a voté conforme l’article 3. Vous ne pouvez proposer aujourd'hui le contraire de ce que vous avez voté hier ! Le Gouvernement est donc défavorable à votre amendement, que je vous demande de bien vouloir retirer.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 409.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 4, présenté par M. Alduy, est ainsi libellé :

Alinéa 19

1° Première phrase

Supprimer cette phrase.

2° Seconde phrase

Supprimer les mots :

Sous réserve de leur accord,

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 239 rectifié, présenté par MM. Pointereau, César, Doligé, Lecerf, Laurent, Doublet, Pinton et Mayet, Mme Rozier et MM. Pierre, B. Fournier et Trillard, est ainsi libellé :

Alinéa 19

Remplacer les mots :

un tiers des conseils municipaux des communes

par les mots :

les deux tiers des conseils municipaux des communes représentant la moitié de la population, ou la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population,

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 410, présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston, Teulade et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 19, première phrase

Remplacer les mots :

un tiers

par les mots :

deux tiers

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit pour nous d’un amendement essentiel.

Aux termes de la rédaction actuelle de l’alinéa visé, l’accord d’un tiers des conseils municipaux suffirait pour valider la fusion de deux intercommunalités.

Monsieur le ministre, conjuguée à l’initiative du préfet en matière de fusion d’EPCI, une telle disposition est tout à fait inacceptable ! Elle est contraire au droit commun de l’intercommunalité, que vous ne cessez de citer. En effet, pour créer un EPCI, il faut l’accord des deux tiers des communes concernées, regroupant au moins la moitié de la population, ou de la moitié des communes, regroupant les deux tiers de la population. Nous ne saurions admettre que l’accord d’un nombre minoritaire de communes représentant une minorité d’habitants du territoire de l’intercommunalité projetée puisse suffire !

J’observe que notre préoccupation est partagée sur toutes les travées, puisque plusieurs amendements allant dans le même sens ont été déposés, en particulier l’amendement n° 239 rectifié, qui n’a malheureusement pas été soutenu mais qui était signé par MM. Pointereau, César, Doligé, Lecerf, Laurent, Doublet, Pinton et Mayet, Mme Rozier et MM. Pierre, Bernard Fournier et Trillard. J’attire votre attention sur ce fait, chers collègues de la majorité sénatoriale !

Très franchement, il n’est pas démocratique qu’un tiers des conseils municipaux puisse imposer une fusion dont les deux autres tiers ne voudraient pas. Nous ne devons pas accepter cela, mes chers collègues ! La même majorité doit être requise que pour la création d’une communauté de communes ou d’agglomération. Cela me paraît logique.

M. le président. L'amendement n° 411, présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 19, première phrase

Remplacer les mots :

un tiers

par les mots :

la moitié

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit bien entendu d’un amendement de repli. Si, par extraordinaire – je n’ose l’imaginer ! –, le Sénat ne votait pas notre amendement précédent, qu’au moins il soit nécessaire de recueillir l’accord de la moitié des conseils municipaux. C’est le fondement de la démocratie !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Prévoir que l’accord des deux tiers des conseils municipaux de chacun des EPCI concernés par le projet de fusion sera requis rendrait pratiquement impossible toute fusion ! (Mme Bariza Khiari s’étonne.) Mais si, c’est une condition bien plus stricte que ce que prévoit le texte actuel ! (M. Jean-Pierre Sueur s’exclame.)

Il me semble donc préférable d’en rester à l’accord d’un tiers des conseils municipaux de chaque EPCI, même si je reconnais que cela ne correspond pas à la règle de majorité qui prévaut en matière de création d’intercommunalités, rappelée à l’instant par M. Sueur.

La commission est donc défavorable à l'amendement n° 410 et s’en remet à l’avis du Gouvernement sur l’amendement de repli n° 411.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Monsieur le président, je sollicite une suspension de séance de quelques minutes.

M. le président. Le Sénat va bien sûr accéder à votre demande, monsieur le ministre.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-sept heures quarante, est reprise à dix-sept heures quarante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements nos 410 et 411 ?

M. Michel Mercier, ministre. Je vais tenter d’apporter quelques éclaircissements sur ce sujet complexe.

Au cours de la navette, on a supprimé l’avis des organes délibérants des EPCI concernés par un projet de fusion, pour redonner tout le pouvoir aux conseils municipaux.

Il y a désormais une double exigence de majorité.

Tout d’abord, lorsque le préfet élabore avec la CDCI un projet de fusion d’établissements publics de coopération intercommunale, il saisit l’ensemble des conseils municipaux des communes incluses dans le périmètre du nouvel EPCI. La majorité de droit commun est alors requise : les deux tiers des communes, représentant la moitié de la population totale du nouveau périmètre, ou la moitié des communes, représentant les deux tiers de la population, doivent donner leur accord.

M. Jean-Pierre Sueur. Où est-ce écrit ?

M. Michel Mercier, ministre. Un peu de patience, monsieur Sueur !

Par ailleurs, il faut aussi qu’au moins un tiers des conseils municipaux de chacun des EPCI concernés par le projet de fusion ait donné son accord, afin d’éviter qu’une grosse commune n’impose ses vues aux autres.

Je reconnais que le dispositif est un peu complexe…

Mme Raymonde Le Texier. Si peu ! C’est insupportable !

M. Michel Mercier, ministre. N’exagérons rien !

Mme Raymonde Le Texier. C’est une véritable usine à gaz !

M. Michel Mercier, ministre. La seconde condition a été ajoutée, je le répète, pour qu’une commune de grande taille ne puisse impose sa volonté aux autres.

M. Jacques Gautier. C’est une garantie additionnelle !

M. Michel Mercier, ministre. Compte tenu de ces explications qui, je le reconnais, étaient nécessaires, je vous demande de bien vouloir retirer vos amendements, monsieur Sueur. En effet, votre principale critique portait sur le non-respect du droit commun de l’intercommunalité, or nous n’en sommes pas sortis : nous avons ajouté une condition supplémentaire.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le ministre, à quel alinéa de l’article 20 tout cela est-il inscrit ?

M. Michel Mercier, ministre. La disposition visée est un ajout au II de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, qui a été introduit par la loi du 13 août 2004. Les précisions que je viens de donner sont tirées du reste de cet article, déjà en vigueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Quel est le texte de cet article ?

M. Michel Mercier, ministre. Je veux bien vous le lire, mais ce sera un peu long…

M. Jean-Pierre Sueur. Il est quand même important que nous sachions ! La situation est invraisemblable !

M. Michel Mercier, ministre. Je ne refuse pas de vous donner lecture de cet article, monsieur Sueur, reconnaissez que j’essaie d’être le plus précis possible.

M. Jean-Pierre Sueur. Je le reconnais !

M. Michel Mercier, ministre. D’ailleurs, c’est vous qui avez commencé à complexifier les choses en faisant adopter, en 1992, un texte qui était encore moins clair que celui-ci ! (Sourires.)

Dans sa rédaction actuelle, le II de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales dispose que « cet accord doit être exprimé par les organes délibérants des établissements publics et par deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population ».

Au sein de ce texte, on remplace l’accord des organes délibérants des EPCI par celui d’un tiers des conseils municipaux de chacun des EPCI concernés par le projet de fusion.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet article vise-t-il les fusions d’intercommunalités ?

M. Michel Mercier, ministre. Bien sûr !

M. Jean-Pierre Sueur. S’il existe déjà un texte sur les fusions d’intercommunalités, pourquoi en rédiger un autre ? (Marques d’impatiences au banc de la commission.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Les règles de majorité qui s’appliquent pour les créations d’EPCI valent aussi pour les fusions, avec cette condition supplémentaire que l’accord d’un tiers des conseils municipaux de chaque EPCI concerné est requis, afin d’éviter, comme l’a expliqué M. le ministre, qu’une grosse commune n’impose sa volonté. Nous en avions déjà débattu lors de la première lecture ! Vous auriez dû poser ces questions en commission…

M. le président. Monsieur Sueur, les amendements nos 410 et 411 sont-ils finalement maintenus ?

M. Jean-Pierre Sueur. Le présent débat fera foi.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Bien sûr !

M. Jean-Pierre Sueur. Certes, monsieur Hyest, nous aurions pu parler de tout cela en commission, mais vous savez à quelle vitesse les amendements y sont examinés…

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. On en a parlé en première lecture, mais ce n’était pas plus clair !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Si !

M. Jean-Pierre Sueur. Je suis d’accord avec Mme Borvo Cohen-Seat.

Il est d’ailleurs heureux que M. le ministre ait pu s’appuyer sur ses éminents collaborateurs, qui ne manquent pas de connaître à fond le code général des collectivités territoriales, car l’application des mêmes règles de majorité que pour les créations d’EPCI avait pratiquement échappé à tout le monde, y compris à M. Fourcade, qui me disait en aparté qu’il fallait absolument modifier le texte, et à M. le rapporteur. En effet, un tiers des communes d’un EPCI et un tiers des communes d’un autre ne font pas deux tiers des communes de l’ensemble…

Cela étant dit, je retire les amendements nos 410 et 411, au bénéfice …

M. Michel Mercier, ministre. Du doute ?

M. Jean-Pierre Sueur. … de la confiance que j’ai en ce débat, puisque, sauf erreur de ma part, ni le rapport ni le tableau comparatif ne font état du maintien des règles de majorité de droit commun que j’évoquais à l’instant pour les fusions d’EPCI. Si ces règles demeurent valides, prévoir qu’un tiers des conseils municipaux de chaque EPCI devra donner son accord constitue bien une sorte de précaution complémentaire.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Michel Mercier, ministre. Monsieur Sueur, pour bien vous montrer qu’il n’y a nulle tromperie dans ce débat, je vais vous donner lecture d’un paragraphe de la page 18 de l’exposé des motifs du projet de loi de réforme des collectivités territoriales :

« L’article 20 simplifie la procédure de fusion des EPCI à fiscalité propre. Il est prévu en particulier de remplacer l’accord des organes délibérants des EPCI par un simple avis. La règle de majorité qualifiée est celle du droit commun – deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou la moitié des communes représentant les deux tiers de la population – et s’apprécie à l’échelle du périmètre du futur EPCI. Néanmoins, il est institué une règle destinée à préserver les intérêts des EPCI les moins importants. Le projet de fusion devra donc recueillir également l’accord d’au moins un tiers des communes de chacun des EPCI concernés. »

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Voilà !

M. le président. Les amendements nos 410 et 411 sont retirés.

Je mets aux voix l'article 20.

(L'article 20 est adopté.)

Organisation des travaux

Article 20 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi de réforme des collectivités territoriales
Article additionnel après l'article 20

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Compte tenu de l’avancement de nos débats, je pense qu’il serait raisonnable de nous arrêter aujourd’hui à l’article 30. Je propose que nous prolongions un peu nos travaux cet après-midi. Si chacun veut bien y mettre du sien, nous devrions pouvoir éviter de reprendre la séance après dîner. Cette organisation semble agréer à l’ensemble des groupes.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur cette proposition de la commission ?

M. Michel Mercier, ministre. Elle me paraît excellente !

M. le président. Il n’y a pas d’opposition ?...

Il en est ainsi décidé.

Organisation des travaux
Dossier législatif : projet de loi de réforme des collectivités territoriales
Article 20 bis A (Texte non modifié par la commission)

Article additionnel après l'article 20

M. le président. L'amendement n° 412, présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Collombat, Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston et Teulade, Mme Voynet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 20, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la première phrase de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « communes centre » sont remplacés par les mots : « unités urbaines ».

La parole est à Mme Raymonde Le Texier.

Mme Raymonde Le Texier. Je voudrais tout d’abord revenir un instant sur le débat que nous venons d’avoir.

Je reste persuadée que, en dépit des explications de M. le ministre, le sens du texte n’est pas clair pour tout le monde. En tout cas, il ne l’est pas pour moi, et il échappera sans doute à la majorité de nos concitoyens. Qu’en est-il alors de la démocratie ? Je ne vous rends pas plus responsable de cette situation que nous ne le sommes nous-mêmes, monsieur le ministre, mais je pense néanmoins que nous devrions tous faire des efforts pour que les textes de loi soient plus clairs !

J’en viens maintenant à l’amendement n° 412. Il s’agit de lever une restriction à la création d’une communauté d’agglomération de plus de 50 000 habitants selon laquelle une des communes membres doit regrouper au moins 15 000 habitants : c’est la notion de commune centre. Si cet amendement est adopté, il suffira que 15 000 habitants soient agglomérés, répartis le cas échéant entre plusieurs communes.

L’article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « la communauté d’agglomération est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants ».

Nous proposons de remplacer les mots : « communes centre » par les mots : « unités urbaines ».

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a redéfini à juste titre les critères statistiques et démographiques pris en compte pour définir les catégories juridiques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Or, aujourd'hui, un certain nombre de communautés de communes comptent une population de plus de 50 000 habitants, répartie sur un territoire d’un seul tenant et sans enclaves sans qu’une unique commune regroupe plus de 15 000 habitants, ce chiffre étant cependant atteint à l’échelon d’une unité urbaine constituant un cœur d’agglomération. Il est donc devenu indispensable de retenir ce critère dans la définition de la communauté d’agglomération.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement vise à remplacer la notion de commune centre par celle d’unité urbaine pour la création d’une communauté d’agglomération.

La notion d’unité urbaine repose sur la continuité de l’habitat. Est considérée comme une unité urbaine un ensemble constitué d’une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti.

En conséquence, cet amendement tend à diluer le rôle assigné à la commune centre et à abaisser le seuil démographique conditionnant la création d’une communauté d’agglomération, ce qui permettrait d’en instituer beaucoup plus, mais à enveloppe constante : cela signifie que chaque fois qu’une communauté d’agglomération est créée, la DGF des autres diminue.

Par ailleurs, je rappelle également que nous avions déjà abordé ce sujet en première lecture. Un amendement similaire a également été rejeté hier, au motif que les données de l’INSEE étaient intéressantes pour établir les documents d’urbanisme, mais n’avaient pas de valeur juridique.

Par conséquent, la commission des lois émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Comme vient de l’indiquer M. le rapporteur, nous avons déjà délibéré hier sur ce sujet ; je ferai la même réponse aujourd’hui.

J’ai pris l’engagement que nous examinerions cette question au moment de la préparation du projet de loi de finances pour 2011. En effet, une telle disposition coûterait plusieurs millions d’euros en termes de DGF. À enveloppe fermée, ce que l’on donne aux uns est pris aux autres. Il faut donc bien envisager les conséquences des décisions que l’on prend.

Pour cette raison, je vous suggère, madame la sénatrice, de retirer votre amendement, comme vos collègues ont retiré le leur hier…

M. le président. Madame Le Texier, l’amendement n° 412 est-il maintenu ?

Mme Raymonde Le Texier. Oui, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote. (M. le président de la commission des lois proteste.)

M. Jean-Pierre Sueur. Je serai bref, monsieur le président de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. On a déjà tranché cette question ! Cet amendement ne devrait même pas exister.

M. Jean-Pierre Sueur. Il a été déposé et nous avons le droit d’en parler, même si cela vous fâche, monsieur le président de la commission !

Par cet amendement, Mme Le Texier soulève une vraie question. Il est donc justifié de le prendre en compte, ne serait-ce que par justice à l’égard d’un certain nombre d’espaces urbains ne comptant pas de commune de plus de 15 000 habitants.

En outre, votre argument relatif à la DGF est récurrent, monsieur le ministre : chaque fois que l’on propose de modifier un élément du dispositif, vous pouvez à bon droit opposer que, l’enveloppe étant fermée, il faut prendre aux uns pour donner aux autres. La présentation d’un projet de loi réformant la DGF est donc une impérieuse nécessité. À force d’empiler les strates, les cristallisations, les dotations forfaitaires, on a abouti à une DGF inégalitaire, avec des effets d’aubaine.

Monsieur le président de la commission des lois, je le répète : il est urgent de remettre à plat la DGF.

M. Michel Mercier, ministre. Nous sommes d’accord, monsieur Sueur, mais je vous ai déjà expliqué pourquoi nous ne pouvions pas le faire !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 412.

(L'amendement n'est pas adopté.)