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Séance du 2 juillet 2010 (compte rendu intégral des débats)

(Non modifié)
Dossier législatif : projet de loi de réforme des collectivités territoriales
Article 30 (Texte non modifié par la commission) (début)

Article 29

(Non modifié)

I. – Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, et en tout état de cause à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l’État dans le département fixe par arrêté jusqu’au 31 décembre 2012, pour la mise en œuvre du schéma, tout projet de périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. À défaut de schéma adopté, il peut fixer, dans les mêmes conditions et sous réserve de respecter les objectifs mentionnés aux I et II du même article L. 5210-1-1 et de prendre en compte les orientations définies au III du même article, tout projet de périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Il peut également fixer un projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. L’arrêté intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV du même article L. 5210-1-1. La commission dispose d’un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

L’arrêté définit la catégorie d’établissement public de coopération intercommunale dont la création est envisagée, dresse la liste des communes intéressées et détermine le siège de l’établissement public de coopération intercommunale.

À compter de la notification de cet arrêté au maire de chaque commune intéressée, le conseil municipal dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

La création de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements intéressés après accord des conseils municipaux des communes intéressées. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

À défaut d’accord des communes et sous réserve de l’achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l’État dans le ou les départements concernés peuvent, jusqu’au 30 juin 2013, par décision motivée, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, créer l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. En vue de formuler son avis, la commission départementale entend tout maire d’une commune et tout président d’un établissement public de coopération intercommunale dont l’audition est de nature à éclairer ses délibérations ou qui en fait la demande. Les nouvelles propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales sont intégrées au périmètre fixé par l’arrêté du représentant de l’État dans le département. La commission dispose d’un délai d’un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

L’arrêté de création de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre emporte retrait des communes auxquelles le périmètre est étendu des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres.

L’arrêté peut également porter, en cas d’accord des conseils municipaux des communes dans les conditions prévues au cinquième alinéa du présent I, sur les compétences exercées par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dans le respect des dispositions propres à sa catégorie.

À défaut d’accord sur les compétences de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les communes membres disposent d’un délai de six mois à compter de sa création pour se mettre en conformité, suivant la procédure définie à l’article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, avec le II de l’article L. 5214-16 du même code en cas de création d’une communauté de communes ou le II de l’article L. 5216-5 du même code en cas de création d’une communauté d’agglomération. Si les communes ne se sont pas mises en conformité avec ces dispositions dans ce délai, le nouvel établissement public exerce l’intégralité des compétences prévues par lesdites dispositions.

Le présent I n’est pas applicable à la création d’une métropole.

II. – Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, et en tout état de cause à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l’État dans le département propose, jusqu’au 31 décembre 2012, pour la mise en œuvre du schéma, la modification du périmètre de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. À défaut de schéma adopté, il peut proposer, dans les mêmes conditions et sous réserve de respecter les objectifs mentionnés aux I et II du même article L. 5210-1-1 et de prendre en compte les orientations définies au III du même article, la modification du périmètre de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Il peut également proposer une modification de périmètre ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. Le représentant de l’État dans le département intègre à sa proposition les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV du même article L. 5210-1-1. La commission dispose d’un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

La modification de périmètre peut porter sur des communes appartenant ou non à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Un arrêté de projet de périmètre dresse la liste des communes intéressées.

Cet arrêté est notifié par le représentant de l’État dans le département au président de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressé, afin de recueillir l’avis de son organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre, afin de recueillir l’accord de son conseil municipal. À compter de la notification de l’arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les conseils municipaux disposent d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération de l’organe délibérant ou d’un conseil municipal dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.

La modification de périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

À défaut d’accord des communes et sous réserve de l’achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l’État dans le ou les départements concernés peuvent, jusqu’au 30 juin 2013, par décision motivée, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, modifier le périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. En vue de formuler son avis, la commission départementale entend tout maire d’une commune et tout président d’un établissement public de coopération intercommunale dont l’audition est de nature à éclairer ses délibérations ou qui en fait la demande. L’arrêté de projet de périmètre intègre les nouvelles propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. La commission dispose d’un délai d’un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

L’arrêté emporte retrait des communes auxquelles le périmètre est étendu des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres.

Le II de l’article L. 5211-18 du même code est applicable.

Le présent II s’applique de plein droit, tous les six ans, l’année qui suit la publication du schéma départemental de coopération intercommunale révisé conformément au dernier alinéa du IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et, en tout état de cause, pendant l’année 2018.

III. – Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l’article L. 5210-1-1 du même code et, en tout état de cause, à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l’État dans le département propose jusqu’au 31 décembre 2012, pour la mise en œuvre du schéma, la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale, dont l’un au moins est à fiscalité propre. À défaut de schéma adopté, il peut, dans les mêmes conditions et sous réserve de respecter les objectifs mentionnés aux I et II du même article L. 5210-1-1 et de prendre en compte les orientations définies au III du même article, proposer la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale, dont l’un au moins est à fiscalité propre.

Il peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, sous la même réserve, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. Le représentant de l’État dans le département intègre à sa proposition les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV du même article L. 5210-1-1. La commission dispose d’un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

Un arrêté de projet de périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale dresse la liste des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner. Il peut en outre comprendre des communes appartenant ou non à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Cet arrêté est notifié par le représentant de l’État dans le département aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés, afin de recueillir l’avis de l’organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre, afin de recueillir l’accord du conseil municipal. À compter de la notification de l’arrêté de projet de périmètre, les organes délibérants des établissements et les conseils municipaux disposent d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération de l’organe délibérant ou d’un conseil municipal dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.

La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. L’accord des communes doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

À défaut d’accord des communes et sous réserve de l’achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l’État dans le ou les départements concernés peuvent, jusqu’au 30 juin 2013, par décision motivée, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, fusionner des établissements publics de coopération intercommunale. En vue de formuler son avis, la commission départementale entend tout maire d’une commune et tout président d’un établissement public de coopération intercommunale dont l’audition est de nature à éclairer ses délibérations ou qui en fait la demande. L’arrêté de fusion intègre les nouvelles propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. La commission dispose d’un délai d’un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

L’arrêté emporte également, le cas échéant, retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres et qui ne sont pas intégralement inclus dans le périmètre.

L’arrêté fixe également les compétences du nouvel établissement public. Celui-ci exerce l’intégralité des compétences dont sont dotés les établissements publics de coopération intercommunale qui fusionnent, sur l’ensemble de son périmètre.

Les III et IV de l’article L. 5211-41-3 du même code sont applicables.

Le présent III s’applique de plein droit, tous les six ans, l’année qui suit la publication du schéma départemental de coopération intercommunale révisé conformément au dernier alinéa du IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et, en tout état de cause, pendant l’année 2018.

M. le président. La parole est à M. Bernard Vera, sur l'article.

M. Bernard Vera. Monsieur le ministre, avec cet article, vous entendez doter le préfet de moyens lui permettant de redessiner de façon discrétionnaire, loin des élus de proximité et des citoyens qu’ils représentent, la carte administrative locale, en fusionnant certains EPCI entre eux ou en obligeant des communes à intégrer une intercommunalité alors qu’elles s’y refusent.

L’intercommunalité, qui devrait logiquement être un outil de coopération entre les villes, devient ainsi un instrument de coercition. Pour vous, c’est la collaboration obligatoire, au risque de voir, au final, le représentant de l’État prendre seul une décision qui peut revêtir une importance politique certaine.

Ce faisant, vous rompez définitivement avec la logique même de l’intercommunalité, qui repose sur la volonté de chacune des communes de s’associer avec les autres pour porter, dans l’intérêt des citoyens et conformément aux engagements pris devant eux par les élus, des projets communs.

Nous considérons, comme nous avons eu l’occasion de le souligner lors de la première lecture de ce texte au Sénat, qu’une telle disposition est contraire à l’article 72 de la Constitution, relatif à la libre administration des collectivités territoriales.

Monsieur le ministre, vous contestez cette analyse, mais vous ne pouvez nier que cette réforme constitue pour le moins une importante remise en cause de la décentralisation. J’en veux pour preuve la manière avec laquelle, pour régler une difficulté locale, vous avez recours au représentant de l’État lui-même. Cette méthode est d’ailleurs progressivement devenue une habitude de gouvernement.

Sous les apparences du respect des lois de décentralisation, vous transférez aux régions, mais aussi et surtout aux départements, certaines activités qui relevaient hier de l’échelon national. Cette évolution ne s’accompagne pas systématiquement d’un transfert de financement, d’ailleurs.

Toutefois, dans le même temps, vous appliquez aux collectivités territoriales, comme aux établissements publics, les mesures de rigueur financière que le Gouvernement impose à l’État. Et pour être bien sûr que ces collectivités appliquent vos dogmes, vous renforcez systématiquement le rôle de l’État centralisateur, soit en augmentant les pouvoirs des préfets, soit en créant des autorités qui sont placées sous la tutelle du Gouvernement et auxquelles vous confiez des pouvoirs exorbitants.

Pour illustrer mes propos, je ne développerai qu’un seul exemple : vous entendez placer sous la tutelle administrative des directeurs des agences régionales de santé, les ARS, nommés par le Gouvernement, les établissements publics de santé qui ne respecteraient pas les plans de rigueur comptables imposés par ces mêmes responsables des ARS !

Si la problématique du présent article 29 est différente, le raisonnement suivi est similaire : les préfets demeurent, dans le cadre de l’intercommunalité, des outils de coercition, ou du moins de contrainte.

M. le président. L'amendement n° 157, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Vera.

M. Bernard Vera. Les arguments en faveur de la suppression de cette disposition ont déjà été, pour l’essentiel, présentés dans mon intervention sur l’article.

J'ajouterai que notre opposition à cette disposition est renforcée par la réécriture qui en a été faite par l’Assemblée nationale.

En effet, le Sénat avait prévu deux périodes distinctes, au cours desquelles le préfet disposait de pouvoirs différenciés. Or, si la rédaction du texte ne semble pas avoir changé sur ce point, nous y voyons, au contraire, une confusion permettant toutes les lectures possibles, et surtout celles qui confondraient les deux périodes.

Dans le texte initialement adopté par le Sénat, ces périodes s’étendaient, pour la première, du 1er janvier au 31 décembre 2012, et, pour la seconde, du 1er janvier au 31 décembre 2013. Pour chacune d’entre elles, les pouvoirs du préfet étaient modulés. Avec la rédaction actuelle, les deux périodes se confondent.

Désormais, les pouvoirs du préfet liés à la deuxième période s’appliquent dès la promulgation de ce texte de loi et jusqu’au 30 juin 2013.

Ainsi, en ses alinéas 8, 16 et 25, le présent article permet au préfet de décider la création, la fusion ou la modification de périmètres d’intercommunalité sans attendre la mise en place des schémas départementaux. Voilà pour nous une raison supplémentaire de refuser les pleins pouvoirs au représentant de l’État.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement vise à supprimer le dispositif temporaire d’achèvement et de rationalisation de la carte des EPCI à fiscalité propre. Une telle proposition est contraire à la position de la commission, qui a accepté cet article.

J’émets donc un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 157.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de quinze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 421, présenté par MM. Collombat, Sueur, Peyronnet, Bel, Anziani, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Botrel et Boutant, Mmes Bonnefoy, Bourzai et Bricq, M. Caffet, Mme Cartron, MM. Daunis, Daudigny et Domeizel, Mme Durrieu, MM. Fichet, Frimat, Guillaume et Jeannerot, Mmes Khiari et Klès, MM. Krattinger, Le Menn, Lozach, Marc, Mauroy, Mazuir, Miquel et Mirassou, Mme Nicoux, MM. Patriat, Povinelli, Rebsamen, Repentin, Ries, Signé, Teston, Teulade et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 2

Supprimer cet alinéa.

II. – Alinéa 5, seconde phrase

Remplacer les mots :

par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale

par les mots :

à la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant les deux tiers de la population totale

La parole est à Mme Raymonde Le Texier.

Mme Raymonde Le Texier. Si cet amendement était adopté, le préfet ne pourrait fixer de nouveaux périmètres sans respecter le schéma de coopération intercommunale. De même, la majorité nécessaire pour l’accord des communes serait renforcée.

Cet amendement vise, tout d'abord, à fixer un cadre à l’action du préfet, qui devra respecter le schéma de coopération intercommunale.

C’est donc pour renforcer le rôle de la CDCI, de façon cohérente avec nos amendements précédents, que nous souhaitons que le préfet ne puisse fixer de nouveaux périmètres, qui seraient contraires au schéma de coopération intercommunale. En effet, si tel était le cas, ce document ne servirait à rien et la CDCI ne disposerait d’aucune prérogative !

En outre, depuis la loi du 12 juillet 1999, la CDCI est présidée par le représentant de l’État dans le département. Elle est composée à 60 % de représentants d’élus communaux, à 15 % de représentants d’élus départementaux, à 5 % de représentants d’élus régionaux et à 20 % de membres d’EPCI. Elle assure donc un compromis entre la volonté de l’État – le représentant de ce dernier y siège et la préside – et les intérêts locaux.

À travers cet amendement, il s’agit aussi de respecter une exigence démocratique. En effet, étant donné l’importance de l’impact des modifications de périmètres, il nous paraît plus démocratique de rehausser le seuil d’adoption. Il est nécessaire, selon nous, de disposer ici de garanties démocratiques !

M. le président. L'amendement n° 514 rectifié, présenté par MM. Collin, Baylet, Chevènement, Alfonsi et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 2, première phrase

Après les mots :

après avis

insérer le mot :

conforme

II. – Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

La création de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'État dans le ou les départements intéressés après accord des conseils municipaux des communes intéressées. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant les deux tiers au moins de la population totale de celles-ci, ou les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

III. – Alinéa 15

Rédiger ainsi cet alinéa :

La modification de périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'État dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant les deux tiers au moins de la population totale de celles-ci, ou les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

IV. – Alinéa 16, première phrase

Après les mots :

par décision motivée, après avis

insérer le mot :

conforme

V. – Alinéa 24

Rédiger ainsi cet alinéa :

La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'État dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. L'accord des communes doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, représentant les deux tiers au moins de la population totale de celles-ci, ou par les deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, représentant la moitié de la population totale de celles-ci si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

VI. - Alinéa 25, première phrase

Après les mots :

par décision motivée, après avis

insérer le mot :

conforme

La parole est à M. Denis Detcheverry.

M. Denis Detcheverry. Nous approuvons l’objectif de principe de cet article 29, qui est d’achever la carte de l’intercommunalité et de la rationnaliser. Toutefois, nous proposons, à travers cet amendement, d’en améliorer encore le dispositif. En effet, il est pour nous essentiel de donner davantage de portée aux délibérations de la CDCI, sauf à vouloir ne faire de ses avis que des alibis !

L’amendement vise donc à renforcer la portée des avis de cette commission. En outre, il a un second objet. Actuellement, un système de majorité qualifiante antérieur à la loi du 12 juillet 1999 s’applique : les décisions sont prises, soit par deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population, soit par la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population.

Monsieur le ministre, pourquoi vouloir modifier ce système simple, que tout le monde comprend, pour introduire une majorité bien moins respectueuse de la liberté des communes en exigeant l’accord de la moitié des conseils municipaux représentant la moitié de la population ?

Nous proposons donc, à travers cet amendement, l’abandon de la règle « moitié-moitié », pour revenir au principe « deux tiers et moitié », tout en prévoyant, dans le même temps, que soit requis l’accord du conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse.

Ces propositions nous paraissent participer de la recherche d’une stabilité que nous croyons nécessaire pour assurer le respect et la bonne observation de la loi.

Dans cet esprit, nous souhaitons maintenir les équilibres qui, jusqu’à présent, ont donné satisfaction et n’ont pas fait obstacle aux progrès de l’intercommunalité.