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Séance du 30 novembre 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme notre collègue Gérard Longuet, j’interviens en tant que rapporteur spécial, mais un rapporteur spécial qui n’a pas approuvé les crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

En fait, ces crédits témoignent d’une logique comptable de réduction des dépenses publiques et de suppressions de postes à laquelle je ne souscris pas.

Depuis la loi de finances pour 2008, ce sont ainsi près de 57 000 emplois qui ont été supprimés au sein de l’éducation nationale.

Centrer ainsi exclusivement la politique scolaire sur la diminution du nombre de fonctionnaires, c’est agir négativement sur la capacité de l’éducation nationale à remplir de manière satisfaisante ses missions !

D’ailleurs, monsieur le ministre, permettez-moi de m’étonner de votre silence sur le rapport de synthèse relatif à la préparation de la rentrée 2010, que l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche vous a remis au mois de juillet dernier, alors même que vous prétendez faire de l’évaluation de la performance une priorité.

J’évoquerai d’abord les emplois administratifs, qui, s’ils sont moins visibles que les enseignants, n’en constituent pas moins un rouage essentiel du fonctionnement du système éducatif.

En effet, 2 600 suppressions postes ont déjà été réalisées depuis 2007 et on en programme 600 nouvelles en 2011, alors même que le rapport précité évoque des personnels « sous tension », parfois même « en souffrance », et décrit le profond malaise qui règne dans les services administratifs départementaux, dont les capacités sont parfois « sollicitées au-delà du raisonnable ».

Le projet de budget prévoit la suppression de 15 400 postes d’enseignants.

Ainsi, le premier degré perd 8 967 postes. Selon le ministère, dont c’est la seule explication, ce chiffre comprend la résorption de « surnombres » liés à des départs en retraite plus faibles que prévus en 2010. Reste que, concrètement, pour 2011, seules 3 000 places seront ouvertes au concours externe, alors que plus de 9 000 enseignants doivent partir en retraite et que le nombre d’élèves devrait progresser de 4 000 à 5 000 à la rentrée 2011, et ce alors même que le rapport de la Cour des comptes publié en mai dernier préconisait un plus grand investissement en direction du primaire, lequel est sous-doté de 15 % par rapport à la moyenne des pays de l’OCDE.

À l’inverse, vous proposez, monsieur le ministre, d’augmenter la taille des classes, de mettre fin à la scolarisation dès deux ans, d’agir sur le remplacement des enseignants absents en créant un vivier constitué de retraités et d’étudiants. Remplacer ainsi au pied levé un enseignant devant une classe de maternelle ou de CE2 ne s’improvise pas !

Une fois encore, face à un problème réel – le non-remplacement des absences de courtes durées –, vous proposez une solution de bricolage. Ainsi, vous créez au passage de nouveaux emplois précaires… Nous sommes loin de la déclaration du Chef de l’État, qui se disait prêt, en janvier dernier, « à envisager la titularisation progressive des contractuels » dans la fonction publique.

Vous continuez de diminuer le nombre de postes du réseau d’aides spécialisées aux élèves en difficulté, ou RASED, – 2247 postes en moins entre la rentrée 2009 et la rentrée 2010 – alors que l’écart entre les meilleurs élèves et ceux les plus en difficulté va croissant. Ce ne sont pas les deux heures d’aide personnalisée qui peuvent permettre la bonne prise en charge de ces derniers.

Dans le second degré, la dernière rentrée, avec 25 000 élèves en plus et 3 000 à 4 000 emplois en moins du fait de la suppression des postes de stagiaires, s’est déjà caractérisée par une gestion « tendue » des enseignants et un recours accru aux non-titulaires.

Du fait de l’entrée en application de la réforme contestée du lycée, la contrainte budgétaire s’est donc portée sur les collèges et les moyens de remplacement : titulaires remplaçants insuffisants dans certaines disciplines, davantage de postes partagés entre plusieurs établissements, davantage de postes occupés par des contractuels, recours accru aux vacataires pour assurer la suppléance.

Ces difficultés vont s’amplifier en 2011 puisque, avec environ 60 000 élèves de plus, attendus principalement dans les collèges et les lycées professionnels, vous supprimez 4 800 emplois d’enseignants sans aucun motif si ce n’est celui de respecter le non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite.

M. Roland Courteau. C’est bien triste !

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial. Le gonflement de l’enveloppe des heures supplémentaires, qui dépasse le milliard d’euros, ne réglera pas tout. Le rapport de l’Inspection générale de l’administration de l’éduction nationale, l’IGAEN, relève ainsi que, dans la plupart des académies, le volume des heures supplémentaires a atteint un seuil difficile à dépasser.

Je dirai également un mot sur le programme Vie de l’élève, qui comprend notamment les personnels d’éducation, les conseillers principaux d’éducation, les CPE, les assistants d’éducation, les emplois de vie scolaire, les EVS, les auxiliaires de vie scolaire individuels, les AVS-i, la médecine scolaire, bref tous les personnels qui accompagnent les élèves dans leur scolarité. Ce programme, pour lequel les deux tiers des crédits ne relèvent pas des dépenses de personnel, est révélateur de la précarisation d’un pan entier des missions assignées à l’école. Le cas de la scolarisation des enfants handicapés et de l’absence de pérennité de ces postes – AVS comme EVS – est le plus symptomatique.

Pour conclure, je voudrais évoquer la situation de l’enseignement agricole, enseignement encore une fois maltraité par la loi de finances. Nous en avons d’ailleurs largement discuté en commission des finances. Le moratoire promis pour le public, mais dont la concrétisation budgétaire est introuvable dans le projet annuel de performance, aura été de courte durée. Un nouveau cycle de suppressions d’emplois s’engage pour 2011 : 145 suppressions de postes, dont 100 postes d’enseignants et 45 postes d’administratifs, alors que le point de rupture est déjà atteint.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial. Comment les établissements vont-ils continuer à fonctionner demain ?

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial. Cette situation est intenable pour les équipes, pour les élèves, mais aussi pour leurs familles. À chaque rentrée, des élèves sont refusés par centaines dans l’enseignement agricole public et, en moyenne, deux sites sont rayés de la carte, laissant apparaître de véritables déserts scolaires en milieu rural.

Il faut mettre fin à cette équation infernale qui veut que moins d’enseignants engendre moins d’élèves, pour un coût par élève finalement de plus en plus élevé. Il faut cesser la politique du double jeu qui veut qu’une année on tient des assises de l’enseignement public quand, la suivante, on continue la casse de l’outil d’enseignement public, comme si de rien n’était.

Pour toutes ces raisons, je ne peux que vous recommander, mes chers collègues, de ne pas suivre l’avis de la commission des finances. Je vous invite donc à ne pas voter l’adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ». (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG. – M. Roland Courteau applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur la présentation générale des crédits de la mission, car elle a déjà été faite par Gérard Longuet. Je rappellerai simplement que les cinq programmes dépendant de l’éducation nationale représentent 60,5 milliards d’euros, soit une progression de 1,6 % par rapport à 2010.

Cette augmentation d’environs 1 milliard d’euros est très loin d’être négligeable puisqu’elle représente l’équivalent du budget d’un département comme la Haute-Savoie.

Je souhaite maintenant me concentrer sur les points qui ont attiré tout particulièrement l’attention de la commission de la culture : la situation de l’enseignement privé, le remplacement des enseignants, les effets de la mastérisation, la situation de la médecine scolaire et les écoles numériques rurales.

Premier point, les suppressions de postes dans le privé. En 2010, pour 16 000 suppressions de postes dans l’ensemble de l’éducation nationale, 1 400 postes ont été supprimés dans le privé. En 2011, on enregistre toujours 16 000 suppressions globales, mais 1 633 suppressions dans le privé, soit une accélération de 16 % de l’effort demandé au privé en une année ! C’est disproportionné. Les familles aisées, contrairement à ce que l’on veut faire croire, ne seront pas les seules affectées : n’oublions pas qu’environ 12 % des élèves du privé sont des boursiers. J’ajoute que dans le privé 22 % des écoles possèdent moins de trois classes. Les suppressions de postes entraîneront donc des fermetures de classes, voire d’établissements, un peu partout. Pour préserver la liberté de choix des familles, la commission de la culture a déposé un amendement permettant de rétablir environ 300 postes dans le privé sans toucher au public.

Deuxième point, le remplacement des enseignants. Il n’est pas satisfaisant – tous les parents d’élèves nous le disent – alors même que près de 3 milliards d’euros y sont consacrés. Pour améliorer son efficience, il faut d’abord construire des outils de prévision robustes qui donnent une image fiable des besoins et des potentiels de remplacement. En outre, la rigidité du dispositif pose problème : le système est appuyé prioritairement sur des titulaires cantonnés strictement sur des zones trop étroites. Je fonde de bons espoirs sur votre récente note de service aux recteurs, monsieur le ministre, qui corrige le tir en supprimant, notamment, le délai de carence de quinze jours.

Troisième point, la mastérisation. Les premiers échos qui nous parviennent à son sujet sont mitigés. La commission ne remet en cause ni l’élévation du niveau de qualification ni la suppression de l’année en IUFM. Mais, si nous avons évité l’écueil du pédagogisme, nous n’avons pas encore remporté le défi de la professionnalisation.

La préparation au métier d’enseignant n’est pas encore suffisante. Les maquettes des masters et des concours devraient en tenir davantage compte alors qu’elles se cantonnent encore trop à la vérification de connaissances académiques. Un bagage disciplinaire solide est une bonne chose, mais il ne suffit pas pour motiver, instruire et aussi tenir des enfants. Cette capacité n’est pas innée, elle s’apprend.

Quatrième point, la situation de la médecine scolaire. Médecins et infirmières scolaires jouent un rôle primordial auprès des élèves, j’en suis convaincu : ils sont les confidents dont la capacité d’écoute permet de prévenir bien des incidents.

Aujourd’hui, le manque de personnel se fait cruellement ressentir, mais les postes ouverts au concours sont loin d’être tous pourvus. L’attractivité de ces professions pose en effet un problème. Après un doctorat en médecine et plusieurs années d’exercice libéral ou hospitalier, les médecins scolaires débutants se voient proposer 1 755 euros de traitement mensuel brut. C’est désormais moins qu’un interne en médecine et, au sein même de l’éducation nationale, les équivalents des médecins du travail pour les personnels reçoivent le double. La commission de la culture a donc déposé un amendement donnant un signe fort en faveur de la médecine scolaire.

Enfin, et ce sera mon dernier point, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication s’est étonnée de ne trouver aucun prolongement du plan Écoles numériques rurales dans le projet de loi de finances pour 2011. Ce dispositif a pourtant permis, à la satisfaction générale, de gommer la fracture numérique. Le président de la commission, Jacques Legendre, a donc proposé de prolonger ce mouvement grâce à un amendement qui devrait permettre d’équiper 2 500 communes supplémentaires. C’est un effort modéré en faveur d’un investissement capital pour nos territoires.

Si nous voulons, mes chers collègues, améliorer les performances du système éducatif dans un contexte budgétaire difficile, il ne sert à rien de réfléchir en termes de gestion de grandes masses. Il faut travailler à l’affectation différenciée des moyens selon les besoins des élèves et selon les besoins des territoires, qui souffrent de grandes disparités entre eux.

J’ose affirmer que l’égalité des chances, mission première de l’éducation nationale, aujourd’hui à la peine, passe désormais par l’inégalité de traitement. J’espère que la mission commune d’information que le Sénat vient de constituer sur le système éducatif apportera des éléments de réponse.

En attendant ses conclusions, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a donné un avis favorable sur l’adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire », sous réserve de l’adoption des trois amendements que j’ai évoqués. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste.)

M. le président. La parole est à Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les amendements que nous avons adoptés depuis plusieurs années pour abonder le budget de l’enseignement agricole étaient contraints par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, et nous ont obligés à ponctionner les crédits de l’éducation nationale. C’est avec regret que nous avons arbitré ainsi entre des voies de formation d’égale valeur et dignité.

Ces mouvements de correction répétés d’année en année ont pu nourrir des projets d’exclusion de l’enseignement agricole hors de la mission « Enseignement scolaire ». Je ne peux que me réjouir, monsieur le ministre, de l’arbitrage du Premier ministre, qui a décidé du maintien de la maquette traditionnelle de la mission.

L’option contraire aurait trahi l’esprit de la LOLF, aurait réduit à néant les espoirs de coopération entre les deux ministères et aurait ramené l’enseignement agricole à son rôle de variable d’ajustement à la moindre crise.

Je suis également satisfaite de voir augmenter de 2,5 %, après plusieurs années de décrue, les crédits de l’enseignement agricole. Il me faut, néanmoins, regretter le recul des crédits de la formation continue des enseignants du public. À l’heure où tout le système éducatif se concentre sur la personnalisation des parcours et l’adaptation aux besoins des élèves, mouvement que l’enseignement agricole a lui-même largement anticipé, la formation des enseignants doit faire l’objet d’un soin tout particulier.

L’augmentation significative des crédits hors dépenses de personnel résulte de l’évolution des subventions aux établissements privés. Il s’agit de prendre en compte les obligations juridiques découlant de l’application du code rural et des protocoles signés en 2009 avec les fédérations du privé pour régler l’échelonnement du rattrapage des subventions. Je me félicite de l’application par le ministère de l’agriculture des derniers protocoles d’accord, qui définissent désormais un cadrage fiable à moyen terme de l’évolution des subventions. Cependant, je sais d’expérience combien l’exécution peut modifier les équilibres trouvés en loi de finances. C’est pourquoi il nous faudra rester collectivement vigilants.

Comme les années précédentes, le plafond d’emploi du programme a baissé. Même si je regrette une évolution qui ne se justifie pas si l’on souhaite développer l’offre de formation, je suis consciente de la gravité du contexte économique et je reconnais les efforts réalisés par le ministère de l’agriculture pour protéger relativement l’enseignement agricole. En revanche, il faut bien le reconnaître, la lisibilité des documents budgétaires pourrait être grandement améliorée.

Après une perte de 5 500 élèves environ entre les rentrées 2005 et 2008, je ne peux que me réjouir de la stabilisation des effectifs autour de 171 000 élèves à la rentrée 2009. Cette stabilisation est encore fragile et, selon les premières estimations, l’effectif serait reparti à la baisse à la rentrée 2010. Je déplore que la demande forte des jeunes et des parents ne soit pas entièrement prise en compte.

Je suis fermement opposée à toute logique de rationnement et à tout pilotage des effectifs par une enveloppe budgétaire définie a priori. À l’inverse, ce sont les crédits qui devraient être adaptés à la demande des familles et des élèves. Aujourd’hui, 2 000 élèves sont accueillis dans les maisons familiales et rurales, sans être financés par l’État, parce qu’ils s’ajoutent au nombre maximum d’élèves pris en charge par l’État. Je souhaite que tout soit fait pour que tous les jeunes qui désirent entrer dans l’enseignement agricole y trouvent une place.

Comme chaque année, j’aimerais réitérer mon souhait de renforcement des coopérations entre l’éducation nationale et l’enseignement agricole, dans le respect des spécificités de chacun. J’ai ressenti, monsieur le ministre, une réelle volonté d’aller dans ce sens. Je crois que l’éducation nationale peut voir l’enseignement agricole comme un foyer vivant d’expérimentation et d’innovation. Je citerai, comme exemple, le remplacement des enseignants par le biais de l’intervention de titulaires sur zone de remplacement – les TZR – dans l’enseignement agricole, mais aussi l’apprentissage des langues, l’information et l’orientation des élèves, ou encore l’organisation de concours de recrutement et d’examens nationaux. Ce sont là autant de domaines dans lesquels il est possible de progresser mutuellement. Il est donc souhaitable que des relations solides et confiantes se nouent entre les deux ministères pour inaugurer une nouvelle ère de dialogue et de coresponsabilité.

Étant donné le traitement « convenable » dont est l’objet l’enseignement agricole, je vous propose d’adopter les crédits de la mission « Enseignement scolaire ». (Applaudissements sur les travées de lUnion centriste.)

M. le président. La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteur pour avis.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon avis s’est concentré cette année sur le bilan de la première année de la réforme de la voie professionnelle. Je tiens à rappeler que, à titre personnel, je n’étais pas opposée par principe à un parcours de bac professionnel en trois ans. Néanmoins, je m’inquiétais du sort des élèves les plus fragiles, qui perdaient un an pour se remotiver après des années de collèges souvent pénibles. Je souhaite saluer avant tout la mobilisation sans faille de l’ensemble des personnels, qui ont été mis à rude épreuve. Leur action a toutefois permis d’atténuer les répercussions d’une réforme précipitée sur la scolarité des élèves.

Le premier point positif à souligner, c’est que le discours de revalorisation de la voie professionnelle a été entendu par les familles. Pour les parents comme pour les élèves, le bac professionnel en trois ans est désormais un bac comme les autres. Il est chargé de la même valeur rituelle et porte la même espérance de promotion sociale. Cette appréciation globale ne peut cependant pas masquer des défauts d’organisation, ni un vrai risque de perte de substance de la voie professionnelle.

L’élaboration de la carte des formations et de la répartition des flux d’élèves entre le CAP et le bac professionnel est un enjeu capital. Je regrette l’orientation excessive vers le CAP à l’issue du collège. Cette dernière, parfois appelée orientation de « précaution », relève plus sûrement de l’orientation par l’échec, et par défaut bien entendu. Le danger serait de transformer le CAP en voie de relégation et de construire une voie professionnelle à deux vitesses.

En outre, force m’est de constater que les difficultés repérées l’année dernière sur le positionnement de la certification intermédiaire, sur l’effectivité des passerelles et sur la conduite de l’accompagnement personnalisé n’ont pas été réglées. Sont venues s’ajouter de nouvelles difficultés cette année, du fait de l’hétérogénéité croissante des classes et l’organisation défaillante des périodes de formation en milieu professionnel. Les entreprises ont perdu leurs repères et hésitent à accueillir les nouveaux élèves – certains ont parfois moins de quinze ans – qui sont d’ailleurs livrés à eux-mêmes pour trouver un stage.

J’avais évoqué l’an passé l’image d’une onde de choc pour caractériser la réforme du bac professionnel. Je préfère parler aujourd’hui d’un ébranlement des fondations de l’enseignement professionnel. Il existe un risque bien réel de « déprofessionnalisation » et de « technologisation » de la voie professionnelle. Cela résulte de la conjonction de plusieurs facteurs : un flux d’élèves traditionnellement orientés vers le technologique ; un affaiblissement de la rupture pédagogique avec le collège ainsi que de la formation en entreprise ; le déclassement du BEP comme diplôme professionnalisant ; l’insistance excessive sur l’accès au BTS. Cette évolution me paraît néfaste. Il faut impérativement préserver la spécificité de la voie professionnelle car elle donne aux élèves les moins à l’aise à l’école une chance de valoriser leurs aptitudes et de s’insérer socialement grâce à l’apprentissage d’un métier.

En outre, la mastérisation se télescope avec la réforme du bac professionnel, et leur articulation demeure problématique. Nous risquons d’assister au tarissement du vivier habituel de recrutement des professeurs de lycée professionnel. Les masters appropriés ont été créés à la hâte dans les universités et restent largement invisibles pour les candidats potentiels. Dans de nombreuses spécialités, un peu partout, on rencontre la même situation. Ainsi, personne ne s’est présenté pour suivre une formation en préparation au concours. À cela s’ajoutent des problèmes de financement qui freinent la reconversion de salariés, alors qu’environ la moitié du corps en est actuellement issue.

J’ai enfin été extrêmement frappée de constater une grande disparité entre les élèves du fait de la mise en œuvre de la réforme. Le pilotage ministériel me paraît insuffisant pour définir un schéma directeur garantissant l’égalité de traitement des élèves. Les politiques académiques prennent le pas sur le cadrage national et elles sont elles-mêmes minées par l’autonomie accrue des établissements. Je partage le souci de tenir compte de la réalité du terrain dont vous faites preuve, monsieur le ministre. Néanmoins, les divergences entre les académies et les établissements ont atteint un point qui ne me paraît pas acceptable, ni au nom de l’efficacité, ni au nom des principes.

C’est pourquoi, à titre personnel, je ne voterai pas les crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures cinquante.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante, est reprise à vingt et une heures cinquante, sous la présidence de M. Guy Fischer.)