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Séance du 12 janvier 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Pierre Sueur. On en est à 20 %, monsieur le ministre, dont 12 % pour des lois prétendument urgentes !

M. Patrick Ollier, ministre. Monsieur Sueur, je savais bien que vous alliez réagir ! (Sourires.)

Depuis 2007, les choses ont évolué puisque, avant, nous en étions à 12 % !

En ce début d’année 2011, le Premier ministre a adressé aux assemblées un bilan aux termes duquel il apparaît que le taux d’application des lois votées depuis plus de six mois est supérieur à 81 %.

Je le répète, il est possible de trouver dans ce rapport matière à soutenir votre point de vue, mais également la confirmation de mes propos !

M. Jean-Pierre Sueur. Alors que fait-on ?

M. Patrick Ollier, ministre. On progresse, et je viens d’en faire la preuve !

M. Jean-Pierre Sueur. Que fait-on de neuf ?

M. Patrick Ollier, ministre. Monsieur Collin, s’agissant de l’échelle du temps, j’ai voulu apporter cette précision pour bien faire comprendre qu’un rapport aussi fouillé, argumenté et complet peut contenir à la fois des aspects positifs et des aspects négatifs.

L’application d’aucune des lois de la législature n’est restée totalement paralysée en raison d’un défaut de mise en œuvre par le pouvoir réglementaire, ce qui, là encore, contraste avec les situations antérieures. Il faut admettre cette vérité. À cet égard, le Sénat a opéré le même constat dès l’an dernier dans son trentième rapport annuel de l’application des lois.

Une autre voie d’amélioration, très prometteuse pour l’avenir, a été ouverte par la révision constitutionnelle de 2008 : la création des études d’impact sur les projets de loi. Pour ceux qui ont voté la révision constitutionnelle, cela fait partie d’un acquis.

En effet, une disposition constitutionnelle impose que ces études d’impact soient transmises au Parlement à l’appui de tout projet de loi déposé. Ces documents publics communiqués au Conseil d’État, au Parlement et mis en ligne sur Internet permettent au Gouvernement et au Parlement d’anticiper davantage encore les difficultés d’application des lois, difficultés qui, jusqu’alors, ne se révélaient parfois à l’administration qu’après la promulgation desdites lois. C’est une évolution considérable !

De surcroît, ces études d’impact donnent des indications relatives aux futurs décrets d’application. Ainsi, avant même que le texte ne soit voté, ses conditions d’application sont imaginées.

Pour autant, à l’évidence, le Gouvernement ne peut pas, comme cela a été proposé, déposer le projet de loi avec les décrets tout rédigés pour chacun des articles. Que ferait-on alors du droit souverain dont dispose le Parlement de modifier un projet de loi ? S’il apporte des modifications au texte dont il est saisi, et il a bien raison de le faire, les décrets d’application qui lui auraient été d’ores et déjà transmis deviendraient caducs le soir même du vote de la loi !

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument ! Mais nous avons parlé de projets de décrets, monsieur le ministre !

M. Patrick Ollier, ministre. Monsieur Sueur, j’ai été président d’une commission parlementaire pendant huit ans. Je sais ce que c’est que faire la loi et imposer au Gouvernement de prendre des décrets. Je m’y suis employé en tant que parlementaire.

Aujourd’hui, dans mes fonctions de ministre, j’ai l’intention d’utiliser mon expérience passée pour faire en sorte que les choses progressent. À cet égard, je suis assuré d’avoir le soutien total de tous mes collègues ministres, comme le soutien de la majorité, et je l’en remercie. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

En application de l’article 15 de la loi organique du 15 avril 2009, le Gouvernement doit désormais traiter, dans les études d’impact, des diverses conditions de mise en œuvre de la loi, y compris sur le plan des moyens.

Il ne faut donc pas dire que rien n’est fait, rien n’est prévu. Ce serait une omission grave. Ces études d’impact prévoient que l’on dresse la liste prévisionnelle des textes réglementaires d’application qui conditionneront cette mise en œuvre. Il s’agit bien d’une liste, et non pas des textes eux-mêmes, ce qui, je l’ai dit, n’aurait pas de sens.

Il est certes un peu tôt pour établir le bilan complet de cette réforme, qui vient seulement d’être mise en application et ne produit ses effets que depuis le 1er septembre 2009, c'est-à-dire pour les projets de loi déposés depuis moins d’un an et demi. Toutefois, cet effort d’anticipation est manifestement la clé des derniers progrès qu’il reste à accomplir.

Je tiens à remercier la majorité d’avoir permis au Gouvernement de disposer de ce moyen, qui renforce l’information et les pouvoirs du Parlement, pour une meilleure mise en œuvre des lois.

Monsieur Gélard, je rejoins votre souhait de voir accorder plus de soin à la rédaction de ces études d’impact. Il y a certainement des progrès à faire dans ce domaine.

En revanche, je ne partage pas votre sentiment quant à la nécessité d’envisager le contenu des futurs décrets dans le cadre des études d’impact. En effet, comme je l’ai souligné, une fois le travail du Parlement accompli en matière de transformation et de construction de la loi, tous les décrets seraient à refaire. Par conséquent, à l’évidence, le Gouvernement ne saurait rédiger les décrets d’application de la loi avant même que le Parlement n’ait délibéré de la loi.

Monsieur Collin, c’est avec un grand intérêt que j’ai écouté votre description du tableau de l’application des lois en ce début d’année 2011 et vos propositions destinées à le clarifier.

La loi est bavarde. Renaud Denoix de Saint Marc, qui a été directeur adjoint du cabinet dont j’étais membre au ministère de la justice en des temps anciens, l’a certes dit, mais le premier qui en a parlé, c’est Montesquieu. Et je ne suis pas sûr que les choses se soient améliorées depuis… Quels que soient les gouvernements qui se succèdent, la loi est en effet bien souvent bavarde.

À cet égard, des efforts sont nécessaires. Certes, je vous surprendrais si, en tant que ministre chargé des relations avec le Parlement, je promettais des effets immédiats. En revanche, je m’engage à faire tout mon possible pour convaincre mes collègues, au cours des mois à venir, d’éviter de rentrer trop dans le détail lors de la rédaction des textes de loi.

S’agissant de la multiplication des textes déposés devant les assemblées parlementaires, j’ai en effet parlé d’un ordre du jour « plein à craquer ». J’assume totalement cette situation.

Nous sommes dans une période de construction. Le Président de la République a été élu en 2007 sur un projet pour la France. Mesdames, messieurs les sénateurs, cinq ans pour mettre en œuvre un tel projet est une période très courte, a fortiori lorsque la crise vient compliquer les choses, mais je me garderai d’ouvrir ce débat politique.

En tout état de cause, dans un temps si court, il faut que les lois soient votées rapidement. Une multiplicité de textes est nécessaire pour que les choses changent dans les domaines de l’économie, la politique sociale, la sécurité, la justice.

Cela explique le recours à la procédure accélérée. Elle n’a rien à voir avec l’application de la loi, madame Borvo Cohen-Seat. Il s’agit d’un moyen donné au Gouvernement pour faire voter un texte en toute sécurité afin que les navettes n’empêchent pas l’aboutissement de son examen. Dès lors que le texte est voté, le Gouvernement a naturellement à cœur de l’appliquer. Il n’y a donc pas de relation de cause à effet.

Monsieur Collin, l’ordre du jour comprend également les propositions de loi. Vous n’êtes pas étranger à ces dernières… J’en profite pour féliciter les sénatrices et les sénateurs de l’imagination dont ils font preuve et de la créativité avec laquelle ils s’appliquent à charger encore l’ordre du jour du Parlement. (Sourires.) Il faut que nous gérions cela ensemble, en bonne intelligence !

La situation que vous avez dépeinte est bien moins celle de 2011 que celle qui précédait cette législature, c'est-à-dire avant 2007. Sans aucune polémique déplacée, je veux simplement rappeler quelques éléments – ils sont vérifiables par tous nos concitoyens – qui démontrent à quel point un changement profond est à l’œuvre depuis 2008 dans le domaine que vous avez évoqué.

S’agissant du taux d’exécution des lois, le Gouvernement s’astreint désormais à rendre publics des bilans semestriels. Ces bilans, transmis tous les six mois aux présidents des assemblées, sont à l’origine d’éléments très positifs. Je ne reviens pas sur ce point.

On ne saurait exiger du Gouvernement qu’il prenne, au lendemain de la publication de lois parfois riches, l’ensemble des textes réglementaires qu’elles appellent.

Je citerai le cas de la loi Grenelle II, qui nécessite cent soixante-douze textes d’application. La complexité de leur mise en œuvre implique un délai supérieur à six mois. Chacun peut le comprendre : de nombreuses réunions interministérielles sont nécessaires et une multitude d’administrations sont concernées par la rédaction des décrets. Il faut leur laisser le temps de se mettre d’accord pour proposer des textes réglementaires cohérents et à même d’être validés par le Gouvernement. Cela prend certes du temps, mais il vaut mieux le prendre plutôt que de mal appliquer une loi.

J’appelle de mes vœux, solennellement, une harmonisation des critères d’évaluation entre les pouvoirs exécutif et législatif, afin d’éviter des différences concernant l’échelle de temps et les modalités de comparaison. Pour comparer, il faut partir d’éléments similaires.

À cet effet, je propose – je vous le dis à titre personnel, mais je ferai le nécessaire pour que ma suggestion devienne réalité – que le Gouvernement prenne l’initiative de rencontrer le Sénat et l’Assemblée nationale tous les ans pour rendre compte, en se fondant sur des critères parfaitement établis, de son action en matière d’application des lois au cours de l’année civile écoulée, afin de permettre à chacun de disposer des éléments de comparaison nécessaires pour pouvoir débattre.

Voilà une proposition que, je l’espère, vous accepterez. (Applaudissements sur les travées de lUMP.) Elle devrait nous permettre d’aller dans un sens constructif, celui du partenariat interactif qui doit exister entre le Parlement et le Gouvernement.

Les chiffres des deux derniers rapports du Sénat, tout comme ceux du Gouvernement, témoignent de cette nécessaire harmonisation. La diligence dans la mise en œuvre des lois nouvelles est bien plus grande qu’elle ne l’a jamais été, puisque le taux d’application des lois est de l’ordre de 80 %. Même s’il n’atteint pas 100 %, c’est tout de même un grand progrès.

Quant au contrôle de l’exécution de la loi, les dispositions constitutionnelles donnent au Parlement les moyens de l’exercer.

Avant même la révision constitutionnelle, alors que j’étais président de l’Assemblée nationale, j’ai fait un certain nombre de propositions, notamment pour que le contrôle de l’exécution de la loi relève des commissions parlementaires et, en tant que président de commission, j’ai été le premier à le faire. J’ai également mis en place le binôme majorité-opposition. Je constate qu’il est en effet important pour le Parlement que l’opposition soit associée au contrôle de l’exécution de la loi.

Le Gouvernement et la majorité décident des lois, mais tout le monde doit être associé au contrôle de leur exécution. Gouvernement et Parlement ne pourront avoir de dialogue constructif que si chacun prend sa part dans ce travail.

En ce qui concerne les lois les plus anciennes votées, je ne reviendrai pas sur ce que j’ai dit. Des gouvernements ont été par le passé moins diligents que ceux d’aujourd’hui pour ce qui concerne l’application des lois. N’en parlons plus. Que l’on ne nous demande pas de revenir vingt ans en arrière pour appliquer des lois.

J’ai évoqué tout le mode de préparation des lois. Grâce à la révision constitutionnelle de 2008 et à la loi organique du 15 avril 2009 relative à la procédure législative, le Gouvernement se doit désormais, à l’appui des projets de loi, de livrer au Conseil d’État, puis au Parlement, les études d’impact.

Monsieur Collin, vous demandez que le Parlement soit saisi des projets de décrets en même temps que des projets de lois. Je ne pense pas, je l’ai dit, que ce soit la bonne formule.

Par ailleurs, vous souhaitez que les parlementaires se voient attribuer le droit de saisir les tribunaux contre l’État du fait d’une carence dans l’adoption des décrets d’application des lois. Pardonnez-moi, monsieur le sénateur, mais je crains qu’une telle proposition ne viennent brouiller les frontières de la séparation des pouvoirs en instaurant une confusion des rôles. J’ai l’impression que cela correspondrait à un renoncement au pouvoir du Parlement en la matière.

La Constitution donne en effet aux parlementaires, notamment aux sénateurs, la possibilité de s’engager dans le contrôle de l’application des lois. Le ministre chargé des relations avec le Parlement vous le dit : vous ne devez pas renoncer à ce pouvoir au bénéfice des tribunaux. Ils ne sont pas là pour cela. C’est votre rôle ! Des moyens énormes vous sont donnés. Le Gouvernement est prêt à répondre à toutes vos sollicitations dans la plus grande transparence et à ouvrir tous les documents que vous souhaitez consulter pour qu’ensemble nous puissions travailler à ce contrôle de l’exécution de la loi. Je ne pense pas, dans votre intérêt, qu’il faille transférer ce pouvoir aux tribunaux.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai le sentiment d’avoir été un peu long. Je vais à présent vous répondre plus brièvement, même si je suis passionné par le sujet.

Je crois, monsieur Collin, au succès de la ligne fixée par le Premier ministre, François Fillon, en 2008. J’y crois d’autant plus que ce succès est déjà réel. Il nous appartient à nous, Parlement et Gouvernement, de tirer le maximum des possibilités nouvelles d’action dont nous disposons.

Monsieur Gélard, je vous ai écouté et j’approuve vos arguments. Sur le point concernant la formation, vous avez raison : il est nécessaire que certains hauts fonctionnaires chargés de ce travail soient mieux formés. Peut-être pourrions-nous y réfléchir ensemble.

Madame Goulet, vous m’avez interrogé sur l’application de la loi de réforme des collectivités territoriales et vous avez évoqué les CDCI, les commissions départementales de la coopération intercommunale. Le décret relatif à l’intercommunalité a été transmis le 24 décembre dernier au Conseil d’État ; c’est un cadeau de Noël ! (Sourires.) Il va de soi qu’il sera publié dans quelques semaines, avant les élections cantonales. Voilà qui, je pense, vous donnera satisfaction. De même, je ne manquerai pas de relayer dès demain matin, auprès de Brice Hortefeux, votre préoccupation sur la circulaire devant fixer les règles de calcul des grands électeurs, qui devrait paraître au mois de juin prochain.

Monsieur Sueur, nous avons l’habitude de débattre tous les deux ! (Sourires.) Vous avez évoqué la proposition de loi constitutionnelle visant à frapper automatiquement de caducité certaines mesures législatives. En 2008, j’ai déposé une proposition de loi, que je tiens à votre disposition, relative à la création d’une injonction d’initiative parlementaire pour le contrôle de l’application de la loi. Depuis, j’ai renoncé à aller plus loin.

En effet, si la Constitution le permettait, un gouvernement, quel qu’il soit, qui ne serait pas satisfait des mesures votées par le Parlement, pourrait, si celles-ci nécessitaient un décret d'application, ne pas rédiger ce dernier, ce qui entraînerait immédiatement la caducité de ces dispositions.

M. Jean-Pierre Sueur. C’est exactement ce qui se passe aujourd'hui !

M. Patrick Ollier, ministre. Par conséquent, ce que vous souhaitez est une fausse bonne idée, car cela permettrait au contraire de ne pas avoir à appliquer la loi !

C'est la raison pour laquelle je préfère que vous, législateurs, restiez les gardiens vigilants de l’application des lois et que le Parlement dans son ensemble, par un travail constructif avec le Gouvernement, pointe les carences qui peuvent exister et détermine les moyens d’y remédier. Croyez-moi, c’est après avoir énormément réfléchi à ce problème que je suis parvenu à cette conclusion.

Madame Laborde, vous avez évoqué la loi visant à rendre obligatoire l’installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d’habitation. Je suis à l’origine du vote de ce texte, car j’occupais alors, en tant que député, les fonctions de président de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire.

Vous avez raison, les dispositions de cette loi relèvent du domaine réglementaire. Cependant, quand le Gouvernement n’est pas en capacité de prendre les mesures réglementaires qui s’imposent, le Parlement peut se substituer à lui et prendre l’initiative en la matière, sans que le Gouvernement y trouve rien à redire. L’adoption de ce texte en est la preuve.

Je vous annonce, madame la sénatrice, que le décret d'application a été publié voilà trois jours. Il précise les règles qui s’appliqueront à compter de 2015. Les choses sont donc calées.

C’est le résultat d’un travail en commun. Au nom des anciennes fonctions que j’ai exercées à l'Assemblée nationale, j’en profite pour remercier le président de la commission de l'économie du Sénat, Jean-Paul Emorine, qui a énormément travaillé avec ses collaborateurs pour nous permettre d’aboutir.

C’est d’ailleurs la première fois qu’une commission mixte paritaire a été provoquée sur l’initiative conjointe des présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, ainsi que la révision constitutionnelle le permet. Voilà une raison supplémentaire de se réjouir d’avoir voté cette réforme : elle constitue bien un progrès.

Madame Boumediene-Thiery, vous avez évoqué les difficultés d’application de la loi pénitentiaire. Celle-ci comprend cent articles. Six décrets ont d’ores et déjà été pris, portant notamment sur l’assignation à résidence avec la surveillance électronique, les aménagements de peine, les droits et devoirs des personnes détenues ou le code de déontologie des personnels des administrations pénitentiaires. J’ajoute que le décret sur la réserve civile est rédigé et en cours de publication. Voilà qui ne manquera pas de vous rassurer. Resteront par conséquent les décrets d'application relatifs aux règlements intérieurs types par catégorie d’établissement pénitentiaire ; ces décrets sont également en cours de rédaction et ne devraient donc pas tarder à être publiés.

De manière générale, le Gouvernement est à jour en ce qui concerne la publication des décrets d’application de la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, de la loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants et de la loi du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services. Il s’agit de textes sur lesquels nous avons été un certain nombre à beaucoup nous impliquer. Par ailleurs, la loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale trouvera son application très prochainement ; nous y travaillons.

Madame Borvo Cohen-Seat, selon vous, les lois visant à assurer la sécurité de nos concitoyens sont trop nombreuses. Je ne partage pas votre sentiment. C’est tout l’honneur du Gouvernement et du Parlement, de la Haute Assemblée en particulier, de répondre aux attentes de nos concitoyens en matière de sécurité, qui est la première des libertés. Ce n’est pas à vous que j’apprendrai que les conditions de sécurité évoluent en permanence et que les auteurs des délits agissent avec toujours plus d’imagination et, malheureusement, de violence que par le passé.

Le curseur législatif doit s’adapter à cette évolution, voire l’anticiper ! C’est déjà le cas dans le domaine de l’informatique, où sévit une nouvelle forme de délinquance. Il faut maintenant le faire pour les violences et les autres conduites délictueuses ; je pense notamment au nouveau phénomène des bandes.

Je vous réponds donc, madame la sénatrice, qu’en la matière, les lois sont en effet nombreuses, mais elles sont utiles.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai tenté de vous répondre avec la plus grande franchise. Poser la question de l’application des lois revient à s’interroger sur la qualité de la norme juridique. Il faut y veiller. La qualité ne se conçoit pas sans un soin particulier à lui conserver sa rareté, sa simplicité. Ce sont des précautions que le Gouvernement et le Parlement doivent nécessairement avoir en partage comme l’un de leurs plus précieux biens communs. Bien construire la loi et bien appliquer la norme, voilà les deux conditions qui permettront de conforter la confiance de nos concitoyens dans les institutions de la République.

Monsieur Collin, vous avez pris une excellente initiative en demandant l’inscription de ce débat. Je vous ai proposé que le Gouvernement vous suive dans cette voie ; j’espère que vous serez d’accord.

Pour ma part, dès la semaine prochaine, en relation avec le secrétaire général du Gouvernement, je m’engage à créer une cellule chargée de faire preuve de la vigilance nécessaire et de donner l’incitation qui s’impose afin de pouvoir vous présenter à la fin de cette année un bilan plus positif que l’an dernier.

Il nous faut trouver des moyens en commun pour améliorer encore les relations entre le Parlement et le Gouvernement en vue d’une meilleure construction de la loi.

C’est l’intérêt du Gouvernement, celui du Parlement, comme celui des Français. C'est la raison pour laquelle je propose que nous nous y employions ensemble. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

Mme la présidente. Nous en avons terminé avec ce débat sur l’édiction des mesures réglementaires d’application des lois.

6

Ordre du jour

Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 13 janvier 2011 :

À neuf heures trente :

1. Question orale avec débat n° 2 de M. Didier Guillaume à M. le ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire sur « La ruralité : une chance pour la cohésion et l’avenir des territoires ».

M. Didier Guillaume attire l’attention de M. le ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire sur les conditions nécessaires à réunir pour définir le nouveau visage de la ruralité française, facteur de cohésion et d’avenir pour les territoires.

Le secteur rural représente 80 % de la superficie de la France où réside 50 % de sa population (soit plus de 32 millions d’habitants). Or, avec la disparition progressive des services publics (santé, justice, éducation,…), le recul des implantations territoriales de l’État et les conséquences désastreuses de cette révision générale des politiques publiques (RGPP) qui symbolise le désengagement de l’État, ces territoires sont de plus en plus fragilisés et leurs habitants en difficulté croissante du fait de l’absence de facilité d’accès aux services publics de base.

La ruralité constitue pourtant un secteur économique bien plus large que l’agriculture à laquelle elle est le plus souvent associée. Les territoires ruraux, ce sont aussi des PME, des artisans et commerçants dynamiques et innovants. C’est aussi une économie sociale et solidaire génératrice d’emplois, comme en témoigne la multiplication des services d’aide à la personne. C’est un laboratoire d’innovation.

À travers ces initiatives, les territoires ruraux retrouvent un dynamisme qu’il faut contribuer à encourager collectivement afin de créer les bases d’une harmonie territoriale retrouvée en cohésion avec les territoires urbains.

C’est pourquoi, il souhaite, à travers ce débat, demander au ministre chargé de la ruralité et de l’aménagement du territoire comment le Gouvernement entend se réengager aux côtés des collectivités territoriales et de tous les acteurs locaux pour le développement des territoires ruraux et s’il est prêt à mener une politique volontariste à l’égard de ces zones pour réduire une fracture territoriale de plus en plus marquée.

À quatorze heures trente :

2. Débat sur la désertification médicale.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à seize heures vingt-cinq.)

Le Directeur du Compte rendu intégral,

FRANÇOISE WIART