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Séance du 10 février 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 69 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité
Article 71

Article 70

(Non modifié)

L’article L. 611-3 du même code est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, les mots : « de cette convention » sont remplacés par les mots : « du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) » ;

2° Au dernier alinéa, après le mot : « des », est inséré le mot : « étrangers » et la référence : « au dernier alinéa du I de l’article L. 511-1 » est remplacée par la référence : « à l’article L. 512-5 ». – (Adopté.)

Article 70
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité
Article 72 (Texte non modifié par la commission)

Article 71

(Non modifié)

L’article L. 621-2 du même code est ainsi modifié :

1° Au 1°, les mots : « de la convention signée à Schengen le 19 juin 1990, et sans avoir été admis sur le territoire en application des stipulations des paragraphes 2 ou 3 de l’article 5 de ladite convention » sont remplacés par les mots : « du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) et sans avoir été admis sur le territoire en application des points a et c du paragraphe 4 de l’article 5 de ce même règlement », et les mots : « à ladite convention » sont remplacés par les mots : « à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 » ;

2° Au 2°, après la référence : « de l’article 5 », sont insérés les mots : « du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, précité ». – (Adopté.)

Article 71
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité
Article additionnel après l'article 72

Article 72

(Non modifié)

Au 3° de l’article L. 622-4 du même code, les mots : « sauvegarde de la vie ou de l’intégrité physique de l’étranger » sont remplacés par les mots : « sauvegarde de la personne de l’étranger ».

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 228 rectifié, présenté par Mmes Assassi, Borvo Cohen-Seat, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

L'article L. 622-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est ainsi modifié :

1°  Dans les premier, troisième et quatrième alinéas, après le mot : « faciliter », sont insérés les mots : « dans un but lucratif » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits ayant, en vertu de leurs statuts, vocation, en France, à défendre ou à assister les personnes étrangères sont exclues du champ d'application de cet article. »

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Pour poser le cadre de cette discussion, je veux rappeler que le Président de la République avait adressé en 2009, à M. Éric Besson, une lettre de mission dans laquelle étaient définis les finalités et objectifs du ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

Parmi ces objectifs, le nombre de 5 000 interpellations fondées sur l’aide illicite à l’entrée et au séjour des étrangers, contre 4 300 l’année précédente, devait être atteint. Cela n’avait pas empêché M. Besson de nier l’existence d’un délit de solidarité, laquelle relevait selon lui du fantasme des associations et des individus qui se mobilisent au quotidien, au nom de la solidarité humaine, pour aider les étrangers en situation de détresse.

Le fait que le Gouvernement demande aujourd'hui au législateur de modifier l’article L. 622-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le CESEDA, constitue une reconnaissance explicite de l’existence, niée jusqu’à présent par le ministère de l’immigration, de ce délit de solidarité.

Néanmoins, si la rédaction proposée pour l’article L. 622-4 est maintenue en l’état dans le projet de loi, le champ de l’incrimination d’aide au séjour irrégulier restera extrêmement large, ce qui permettra en définitive de poursuivre toute personne en relation avec un « sans-papiers ».

La modification introduite laisse entier le délit de solidarité : l’infraction reste le principe et les immunités des exceptions.

Le nombre d’interpellations pratiquées dans des espaces où les associations proposent des services aux plus démunis, par exemple dans des centres d’hébergement ou dans des lieux d’accueil de jour, ne cesse de s’accroître au nom du respect des quotas d’expulsion.

En novembre 2009, la Commission nationale consultative des droits de l’homme recommandait d’étendre le champ des immunités.

La CNCDH souhaitait que soit affirmée, et cela « de manière explicite », que le champ de l’infraction de l’article L. 622-4 ne couvrait pas « l’aide désintéressée » apportée aux étrangers en situation irrégulière par une personne physique, qu’elle soit étrangère ou française, ou par une personne morale, notamment par les associations dont l’objet est d’assurer l’hébergement, l’aide alimentaire, l’accès aux soins, l’accès aux droits, et qui pratiquent l’accueil inconditionnel.

Pour notre part, nous avions déposé une proposition de loi en ce sens. Celle-ci visait à réaffirmer que les personnes qui aident des étrangers en situation irrégulière de façon totalement désintéressée, par solidarité et parfois même pour des raisons humanitaires, ne peuvent en aucun cas être assimilées à des passeurs agissant dans un but lucratif.

C’est en ces termes que nous souhaitons réintroduire notre proposition par voie d’amendement, car force est malheureusement de constater que les dysfonctionnements que nous avions dénoncés à l’époque sont toujours d’actualité.

Mme la présidente. L'amendement n° 456, présenté par MM. Yung, Anziani et Sueur, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat et C. Gautier, Mme Klès, MM. Michel, Antoinette, Assouline et Badinter, Mmes Blondin, Cerisier-ben Guiga et Ghali, M. Guérini, Mme Khiari, M. Lagauche, Mme Lepage, MM. Madec, Mermaz, Patient et Ries, Mme Tasca et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. - L'article L. 622-1 du même code est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Sous réserve des exemptions prévues à l'article L. 622-4, toute personne qui aura, par aide directe ou indirecte, facilité ou tenté de faciliter l'entrée ou, à titre onéreux, le séjour irréguliers d'un étranger en France ou le transit irrégulier d'un étranger par la France, sera punie d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 30 000 euros » ;

2° Les troisième et quatrième alinéas sont ainsi rédigés :

« Sous réserve des exemptions prévues à l'article L. 622-4, sera puni des mêmes peines celui qui aura facilité ou tenté de faciliter l'entrée ou, à titre onéreux, le séjour irrégulier d'un étranger sur le territoire d'un autre État partie à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 ou le transit irrégulier d'un étranger par le territoire d'un tel État.

« Sous réserve des exemptions prévues à l'article L. 622-4, sera puni des mêmes peines celui qui aura facilité ou tenté de faciliter l'entrée, ou, à titre onéreux, le séjour irréguliers d'un étranger sur le territoire d'un État partie au protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, signée à Palerme le 12 décembre 2000, ou le transit irrégulier d'un étranger par le territoire d'un tel État » ;

3° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas lorsque l'acte reproché était, face à un danger actuel ou imminent, nécessaire à la sauvegarde de la vie ou de l'intégrité physique de l'étranger, sauf s'il a donné lieu à une contrepartie directe ou indirecte. »

II - L'article L. 622-4 du même code est ainsi modifié :

1° Le 3° est ainsi rédigé :

« 3° De toute personne physique ou morale qui sera intervenue pour préserver la dignité, l'intégrité physique ou les droits de l'étranger, sauf si cette aide a été réalisée à titre onéreux. » ;

2° Après le 3°, il est inséré un 4° ainsi rédigé :

« 4° De tous les établissements et services visés à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, ainsi que leurs salariés et bénévoles lorsqu'ils agissent dans le cadre de ces établissements et services. »

La parole est à M. Richard Yung.

M. Richard Yung. Cette fois, nous présentons un amendement de réécriture – d’ailleurs assez substantielle – et non pas de suppression d’un article.

Nous estimons en effet que le sujet traité à l’article 72 est suffisamment important et sensible dans toute une série de secteurs de l’opinion publique pour que nous fassions des propositions, étant entendu que la rédaction actuelle de cet article, va certes dans le bon sens, mais pas assez loin.

Cet article vise à instituer une « immunité humanitaire » contre la sanction de l’aide à l’entrée et au séjour irréguliers. C’est, en quelque sorte, une reconnaissance du délit de solidarité, alors que l’ancien ministre chargé de l’immigration, M. Besson, avait pourtant affirmé qu’aucune condamnation n’avait jamais été prononcée à l’encontre de personnes ayant fourni une aide humanitaire.

Nous proposons donc de modifier la rédaction des dispositions relatives à l’immunité humanitaire du 3° de l’article L. 622-4 du CESEDA afin de viser, non seulement « la sauvegarde de la vie ou de l’intégrité physique », mais aussi, plus largement, la sauvegarde de la personne de l’étranger.

La mesure prévue à l’article 72, qui va a priori dans le bon sens, n’est pas suffisante. La notion de personne est, certes, plus large que celle de vie et d’intégrité physique, mais le projet de loi n’aborde pas le délit de solidarité lui-même dans la mesure où il ne clarifie pas le champ de l’incrimination et n’élargit pas suffisamment le champ des immunités.

Dès lors, les personnes physiques et morales qui apportent une aide désintéressée afin de faciliter l’exercice des droits fondamentaux – les droits humanitaires, en fait – des migrants en situation précaire, par exemple en les hébergeant pendant les périodes de grand froid, pourraient toujours être incriminées, alors que celles qui décident d’accompagner socialement ou juridiquement des migrants sur de plus longues périodes continuerait à faire l’objet d’interpellations, de placements en garde à vue et de mises en examen.

Le présent amendement tend aussi à régler définitivement la question du délit de solidarité et à garantir la sécurité juridique des personnes accomplissant ces actes de solidarité. Bien sûr, ces propositions sont conformes à nos engagements internationaux.

En outre, il institue une véritable clause humanitaire visant à dépénaliser toute aide humanitaire, sauf si cette aide à donner lieu à une contrepartie directe ou indirecte.

Enfin, notre amendement clarifie la notion de l’incrimination en remplaçant le terme général de « circulation » par celui de « transit » afin de ne sanctionner que les passeurs qui tentent de faire traverser les frontières aux migrants.

Mme la présidente. L'amendement n° 82 rectifié, présenté par MM. Mézard et Collin, Mme Escoffier, MM. Baylet et Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. - Le 3° de l’article L. 622-4 du même code est ainsi rédigé :

« 3° De toute personne physique ou morale qui est intervenue pour préserver la dignité, l’intégrité physique ou les droits de l’étranger, sauf si cette aide a été réalisée à titre onéreux ; » ;

II. - Après le 3°, il est inséré un 4° ainsi rédigé :

« 4° De tous les établissements et services visés à l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, ainsi que leurs salariés et bénévoles lorsqu’ils agissent dans le cadre de ces établissements et services. »

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Comme cela vient d’être dit, nous constatons que le Gouvernement reconnaît enfin, au travers de l’article 72 de ce projet de loi, l’existence d’un délit de solidarité qu’il avait pourtant farouchement niée pendant longtemps, alors que nous savons tous qu’il y avait eu un certain nombre de condamnations.

À l’heure actuelle, les articles L. 622-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile définissent le délit d’aide à l’entrée et au séjour irréguliers d’étrangers en France et permettent d’incriminer les personnes physiques et les associations humanitaires qui prennent en charge les étrangers en situation irrégulière, en grande détresse sociale et sanitaire. Or, une telle prise en charge correspond à la définition de l’obligation d’assistance à personne en danger, telle que posée par le second alinéa de l’article 223-6 du code pénal.

Depuis au moins deux ans, nous sommes souvent intervenus pour dénoncer l’incohérence entre ces deux dispositions et pour insister sur la nécessité de modifier la loi. De nombreux bénévoles d’associations humanitaires ont en effet été inquiétés par les services de police alors qu’ils portaient assistance à des personnes en péril.

Notre ancien collègue Michel Charasse était d’ailleurs, monsieur le ministre, très attentif à cette question…

Pour notre part, nous entendons aller un peu plus loin que le dispositif proposé dans cet article, quand bien même nous reconnaissons que celui-ci constitue un réel pas en avant.

Ce dispositif laisse encore subsister une insécurité juridique au détriment des associations humanitaires, qui interviennent avant tout au nom de la dignité de la personne humaine. Leur rôle est d’ailleurs reconnu par l’État, qui, M. le ministre le rappelait hier, les subventionne à concurrence de 6 millions d’euros.

Sans remettre en cause les règles de l’entrée et du séjour des étrangers en situation irrégulière, notre amendement de précision permet donc aux personnes et aux associations humanitaires agissant sans but lucratif d’aider les étrangers en situation irrégulière pour des raisons humanitaires.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. L’amendement n° 228 rectifié tend, d’une part, à limiter aux seuls actes commis dans un but lucratif le champ de l’infraction d’aide à l’entrée et au séjour irréguliers, et d’exempter de toute poursuite les associations impliquées dans la défense des étrangers. Il appelle plusieurs commentaires.

En rendant plus difficile la caractérisation de l’infraction, la modification proposée risque d’affaiblir la répression, ce qui ne pourrait que profiter aux réseaux de passeurs contre lesquels il convient au contraire de lutter.

Le présent amendement vise, d’autre part, à instaurer une présomption de bonne foi à l’égard de l’ensemble des associations impliquées dans la défense des droits des étrangers, ce qui ne paraît pas conforme au principe de responsabilité personnelle, sur lequel est fondé notre droit pénal.

J’attire votre attention, mes chers collègues, sur le fait que la loi pénale s’interprète strictement, comme l’a rappelé à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel. Ainsi, ce dernier, dans une décision du 5 mai 1998, a estimé « qu’il appartient au juge […] d’interpréter strictement les éléments constitutifs de l’infraction […], notamment lorsque la personne morale en cause est une association à but non lucratif et à vocation humanitaire, ou une fondation apportant, conformément à leur objet, aide et assistance aux étrangers ». Par ailleurs, dans une décision du 2 mars 2004, il a considéré que la qualification de l’infraction tient compte du « principe énoncé à l’article 121-3 du code pénal, selon lequel il n’y a point de délit sans intention de le commettre ».

J’ajoute que la directive 2002/90/CE du 28 novembre 2002 impose de réprimer l’aide à l’entrée et au transit irréguliers en France, y compris accordée sans but lucratif.

Telles sont les raisons pour lesquelles la commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 228 rectifié.

L’amendement n° 456, similaire à ce dernier ainsi qu’à l’amendement n° 82 rectifié, présente des difficultés comparables.

Il a notamment pour objet de limiter le champ du délit d’aide au séjour irrégulier aux actes commis dans un but lucratif et d’exclure du champ de la répression l’ensemble des salariés et bénévoles travaillant pour un établissement social et médico-social français.

Comme précédemment, j’observe que la caractérisation de l’infraction étant plus difficile à établir, la disposition proposée ne pourrait que profiter aux réseaux de passeurs, contre lesquels il convient, au contraire, de lutter.

Par ailleurs, le présent amendement tend à instaurer une présomption de bonne foi pour l’ensemble des associations impliquées dans la défense des droits des étrangers, ce qui ne paraît pas conforme au principe de responsabilité personnelle.

La commission émet donc un avis défavorable.

L’amendement n° 82 rectifié vise à modifier la notion de l’immunité pénale applicable au délit d’aide à l’entrée et au séjour irréguliers des étrangers, et à exempter de toute poursuite pénale l’ensemble des personnels salariés et bénévoles des établissements sociaux et médico-sociaux français.

La commission y est également défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Brice Hortefeux, ministre. Le droit tant français que communautaire prévoit déjà le délit d’aide à l’entrée, au séjour et à la circulation des étrangers en situation irrégulière.

Monsieur Mézard, à ma connaissance, jusqu’à ce jour, aucune condamnation pénale n’a été prononcée pour délit d’aide humanitaire. Nous sommes arrivés à un équilibre que le Gouvernement ne souhaite pas rompre.

Pour toutes ces raisons, il émet un avis défavorable sur les trois amendements.

Mme la présidente. La parole est à M. Richard Yung, pour explication de vote.

M. Richard Yung. Monsieur le ministre, vos propos, qui se veulent rassurants, me laissent quelque peu pantois. Vous nous dites que le délit existe, mais qu’aucune condamnation n’aurait été prononcée à l’encontre d’auteurs du délit susvisé...

M. Brice Hortefeux, ministre. Il n’y a pas eu de condamnation pour aide humanitaire !

M. Richard Yung. J’accepte de vous croire, monsieur le ministre, je ne suis pas capable de vérifier vos dires. Mais si tel est le cas, pourquoi conserver une telle infraction, alors que sa définition et son interprétation donnent lieu à des discussions sans fin ? Nos propositions visent à clarifier la situation et, en quelque sorte, à soulager tout le monde.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Brice Hortefeux, ministre. Monsieur Yung, je vous le confirme, aucune condamnation pour aide humanitaire n’a été prononcée à ce jour. Cela ne signifie pas pour autant que d’autres attitudes n’ont pas été sanctionnées.

M. Richard Yung. Eh bien voilà !

Mme Éliane Assassi. M. Yung a raison !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 228 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 456.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 82 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 72.

(L'article 72 est adopté.)

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente-cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures trente-cinq, est reprise à quatorze heures quarante.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité.

Article 72 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité
Article 73 (Texte non modifié par la commission)

Article additionnel après l'article 72

Mme la présidente. L'amendement n° 457, présenté par MM. Yung, Anziani et Sueur, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat et C. Gautier, Mme Klès, MM. Michel, Antoinette, Assouline et Badinter, Mmes Blondin, Cerisier-ben Guiga et Ghali, M. Guérini, Mme Khiari, M. Lagauche, Mme Lepage, MM. Madec, Mermaz, Patient et Ries, Mme Tasca et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 72, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L. 611-11 du même code, il est inséré un article L. 611-12 ainsi rédigé :

« Art. L. 611-12. - Le Gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport d'information sur les objectifs et les moyens alloués à la police aux frontières. Le rapport fera notamment mention de l'évolution des effectifs de la police aux frontières et de la formation des agents en vue d'améliorer leurs spécialisations.

« Le Gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport d'information sur la coopération européenne en matière de démantèlement des filières d'exploitation et de traite humaine. Ce rapport fixe les objectifs à atteindre et dresse des propositions faites à la Commission européenne pour la création d'un groupe d'intervention européen de lutte contre l'exploitation et la traite humaine. »

La parole est à M. Richard Yung.

M. Richard Yung. Je pense que cet amendement va rencontrer un certain succès puisqu’il propose, non pas un, mais deux rapports (Sourires sur diverses travées.),…

M. Richard Yung. … le sujet les justifiant amplement, et nous savons que le Gouvernement a une certaine prédilection pour les rapports…

Le premier concernerait la police aux frontières tandis que le second se rapporterait plus particulièrement à la coopération européenne en matière de démantèlement des filières d’exploitation et de traite humaine.

Plus sérieusement, notre idée, derrière cette demande de rapports, serait de faire avancer la réflexion sur le fonctionnement de la police aux frontières ; nous savons que se posent en particulier des problèmes de formation et d’effectifs. Le second sujet, quant à lui, est suffisamment explicite puisqu’il s’agit des filières d’exploitation de la traite humaine pour lesquelles une coopération européenne est absolument nécessaire.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous demandons deux rapports.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. S’agissant d’une demande de rapports supplémentaires, la commission émet un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargée de l'outre-mer. Monsieur Yung, je comprends l’esprit de votre amendement, mais il s’agit encore de rapports supplémentaires alors que le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le CESEDA, prévoit la remise au Parlement de rapports annuels et globaux sur tous les aspects de la politique d’immigration. Ce rapport présente d’importants éléments qui permettent de mesurer les décisions qui sont prises en matière de lutte contre le travail illégal et les filières d’immigration illégale. Il n’est donc pas nécessaire d’ajouter de nouveaux rapports.

Le Gouvernement émet par conséquent un avis défavorable sur l’amendement n° 457.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 457.

(L'amendement n'est pas adopté.)