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Séance du 31 mars 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. Dominique Braye, rapporteur. C’est vrai !

M. André Reichardt. Il conviendra donc, mes chers collègues, que les élus se saisissent des outils appropriés existants, ou qu’ils les créent, pour faciliter aussi financièrement l’implantation du commerce de proximité en centre-ville.

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie. C’est l’objectif !

M. André Reichardt. Il convient d’apporter une autre garantie aux intérêts du petit commerce dans ce même souci d’équilibre global des différents types d’implantations commerciales : la concertation obligatoire avec les organisations professionnelles et interprofessionnelles. Celles-ci, au premier chef les compagnies consulaires, devront réellement participer à l’élaboration des documents d’urbanisme – SCOT, PLU, DAC. Elles devraient d’ailleurs également siéger au sein des observatoires régionaux d’équipement commercial, les OREC, dont les compétences et les missions pourraient être précisées dans la proposition de loi ou par décret en Conseil d’État.

M. Dominique Braye, rapporteur. Tout à fait !

M. André Reichardt. En conclusion, ce texte, tel qu’il est modifié par la commission de l’économie, peut emporter mon adhésion, sous réserve de l’adoption de certains amendements déposés notamment par Gérard Cornu et que j’ai eu l’honneur de cosigner. (Applaudissements sur les travées de lUMP, ainsi que sur certaines travées de l’Union centriste.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite rectifier certaines remarques qui ont été formulées sur la LME.

À plusieurs reprises, j’ai entendu que cette loi n’avait eu aucun impact sur les prix.

M. Roland Courteau. C’est vrai !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je me contenterai de vous citer les chiffres de l’INSEE ; ce ne sont pas ceux de Bercy ou du Gouvernement, et je pense que vous pouvez y accorder quelque crédit. L’INSEE a créé un indice des prix dans la grande distribution, ce qui est exactement le sujet qui nous occupe. Dans ce secteur, en 2009 et en 2010, les prix ont enregistré une baisse de 0,2 %. (Exclamations ironiques sur les travées du groupe socialiste.)

Prétendre que la LME n’a eu aucun impact sur les prix est faux : je viens de vous apporter la preuve contraire.

M. Claude Bérit-Débat. Il s’agit de 0,2 %...

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je précise que cette baisse succède à plusieurs années de hausse continue. (M. Gérard Cornu s’exclame.) Comme par hasard, c’est en 2009 et en 2010, c'est-à-dire dans les premières années d'application de la LME, que les prix ont baissé.

Oui, la concurrence a un impact sur les prix. Oui, la LME y a contribué.

M. Claude Bérit-Débat. Monsieur le secrétaire d'État, on parle d’une baisse de 0,2 % !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je ne le nie pas. Je veux simplement insister sur le fait que, entre l’explosion des prix que vous décrivez et la réalité, il y a une nuance ! De grâce, ne contestez pas les chiffres de l’INSEE !

J’en viens maintenant aux seuils de surfaces autorisés. Lors de la discussion des articles, nous examinerons un certain nombre d’amendements visant à revenir à des seuils de 300 mètres carrés ou de 500 mètres carrés. J’ai entendu certains d’entre vous dépeindre l’époque où ces seuils étaient en vigueur comme un temps béni, qui a empêché la construction de grandes surfaces.

D’aucuns ont aussi affirmé que la LME avait produit une « explosion » des mètres carrés. Là encore, il faut s’en remettre aux chiffres : en 2009 et en 2010, 4 millions de mètres carrés ont été ouverts à la construction, contre 3,8 millions de mètres carrés avant la promulgation de la LME. Peut-on raisonnablement parler d’explosion ?

Je tiens à votre disposition le tableau que j’ai en ma possession et qui m’a d’ailleurs été transmis par M. le rapporteur lui-même. Il atteste que, depuis 1996, on constate une hausse continue du nombre de mètres carrés, hausse qui n’a rien à voir avec les seuils de 300, de 500 ou de 1 000 mètres carrés, et que le seuil fixé par la LME – 1 000 mètres carrés – n’a pas produit les effets que vous décrivez.

Présenter comme une solution miracle le retour à un seuil de 300 mètres carrés, alors que, depuis 1996, nous n’avons pu empêcher, avec un tel seuil, l’explosion des surfaces, me paraît vain. Cela ne changerait pas grand-chose, malheureusement.

M. le président. Nous passons à la discussion des articles.

CHAPITRE IER

Les documents d'aménagement commercial

(Division et intitulé nouveaux)

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi relative à l'urbanisme commercial
Article 1er (début)

Articles additionnels avant l'article 1er

M. le président. Je rappelle que les amendements nos 4, 5, 2 et 3 ont été réservés jusqu’après l'article 8.

L'amendement n° 89 rectifié, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé : 

I. - L'article L. 480-1 du code de l'urbanisme est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits qui se propose, par ses statuts, de défendre les intérêts des commerçants de la commune sur le territoire de laquelle une infraction à l'alinéa premier du présent article est constatée peut exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne ces faits dès lors qu'elle porte un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elle a pour objet de défendre. »

II. - Après l'article 2-21 du code de procédure pénale, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits qui se propose, par ses statuts, de défendre les intérêts d'un groupement de commerçants peut exercer les droits reconnus aux tiers dans les procédures d'urbanisme dès lors qu'elle porte un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elle a pour objet de défendre. »

La parole est à M. François Patriat.

M. François Patriat. Monsieur le secrétaire d'État, vous avez vanté à l’instant les mérites de la LME. C’est un peu comme quand Mme Christine Lagarde déclarait que la loi TEPA allait créer un choc de confiance et de croissance dans le pays. Nous en sommes à peu près au même point aujourd'hui.

Vous avez cité certaines statistiques. Pour ma part, je vous invite à aller consulter les consommateurs pour savoir s’ils ont le sentiment que, dans les grandes surfaces, le prix du panier de la ménagère a baissé. Déplacez-vous un peu, et vous verrez ! Ils n’ont pas ce sentiment aujourd’hui ! Je vous invite donc à la modestie et au réalisme !

J’en viens à l’amendement n° 89 rectifié qu’a déposé Jean-Pierre Sueur et que nous soutenons avec beaucoup de force.

Dans le cadre de l’application des dispositions relatives à l’urbanisme commercial, plusieurs grandes surfaces ont étendu leurs surfaces de vente en contrevenant aux permis de construire qui leur avaient été accordés. Dès lors qu’il s’agit d’une infraction à caractère pénal, il est important que les personnes lésées soient en mesure de se porter partie civile.

En raison de l’imprécision des textes législatifs et d’une jurisprudence fluctuante, les juges dénient parfois le droit aux associations de commerçants de former un recours pour excès de pouvoir en matière d’attribution de permis de construire.

La seconde partie de l’amendement vise à clarifier la situation au profit des associations régulièrement déclarées et pouvant justifier d’un intérêt local à agir. Les discussions en commission, hier, me laissent penser que, si nous supprimions ce II – je vous accorde que, du point de vue juridique, sa rédaction est à revoir –, la majorité serait susceptible de nous suivre sur la première partie.

Vous avez d’ailleurs souligné en commission, monsieur le rapporteur, que vous ne saisissiez pas vraiment le lien avec le texte que nous discutons. Ce lien est pourtant évident : quand une grande surface s’étend et qu’elle se trouve en situation de monopole, personne n’ose la contester. Or certaines grandes surfaces ont profité de l’aubaine et du flou qui a régné après l’adoption de la LME pour s’agrandir, parfois au-delà des dimensions possibles, juste sous les 1 000 mètres carrés.

Il est donc fondamental de donner la possibilité aux associations qui représentent les commerçants éventuellement lésés d’ester en justice contre ces illégalités manifestes.

Tel est le sens de cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Braye, rapporteur de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Avant de donner l’avis de la commission sur cet amendement, je reviendrai sur les propos de M. le secrétaire d'État et sur la réponse de François Patriat.

Si nous voulons un débat constructif sur ce texte, il faut se dire les choses telles qu’elles sont. Oui, c’est vrai, la LME a entraîné une baisse des prix. À quel prix pour l’aménagement du territoire ? Il s’agit là d’un autre débat, mais c’est un argument qui serait recevable.

En revanche, on ne peut pas demander au secrétaire d'État de se rendre dans une grande surface pour savoir si nos concitoyens « ont le sentiment » – je reprends les termes employés – que les prix ont baissé. Le problème n’est pas là. Le pouvoir d'achat diminue à cause du prix du carburant et d’un certain nombre d’autres facteurs. Toutefois, il est incontestable que les dépenses liées à l’alimentation ont baissé.

M. Roland Courteau. Ce sont bien les seules !

M. Dominique Braye, rapporteur. Je ne le nie pas du tout. Les prix augmentent pour d’autres raisons. Ainsi, la hausse du prix de la tonne de céréales, qui est passé de 90 euros à 350 euros, soit près de trois fois plus, a entraîné une augmentation du prix de la farine. Cela ne peut qu’avoir une répercussion sur le prix final.

Il faut avancer et s’opposer des arguments solides. Sur un problème comme celui-là, les professionnels et nos concitoyens ont droit à un débat intéressant et méritent mieux que des propos de café du commerce, qui ne sont pas dignes de notre hémicycle.

L'objet de l’amendement n° 89 rectifié – accorder aux associations le droit d’aider les commerçants – n’est pas dénué d’intérêt. Les associations de commerçants savent déjà très bien se réunir quand il s’agit de se défendre.

Mais il ne faut pas oublier le rôle des élus ! François Patriat affirme que, quand une grande surface a une position dominante, personne n’ose rien faire. Que les élus interviennent ! Sur ma commune s’est implantée une très grande surface dont j’estime qu’elle occupe une position dominante depuis des années. J’ai reçu ses responsables à maintes reprises : ils refusent d’agir. Par conséquent, on lui a mis un peu de poil à gratter en face – un grand nombre de mètres carrés – : la concurrence fera baisser les prix.

Cela, aucune loi ne le dicte : seuls le bon sens et la détermination le permettent. Les élus ont déjà beaucoup d’outils à leur disposition. Il ne suffit pas de se plaindre. Il faut avoir la volonté de faire ce qu’il faut pour que cela change.

M. François Patriat. Cela commence très mal !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, et ce pour deux raisons.

En premier lieu, nous sommes en train de préparer une réforme de l’urbanisme. Or tous les élus que je rencontre affirment que la plaie de l’urbanisme, ce sont les recours.

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie. Oui !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Aujourd'hui, on nous propose, avec cet amendement, d’élargir encore le champ des recours. Il faudrait peut-être cesser de demander tout le temps tout et son contraire !

En second lieu, je rappelle qu’aujourd’hui une association de commerçants, si la procédure d’autorisation d’urbanisme n’est pas respectée, peut, sans difficulté aucune, ester en justice. Vous préconisez de lui permettre également d’aller au pénal.

Or, en matière pénale, la possibilité d’ester en justice pour des associations n’a pas le même sens qu’en matière administrative ou civile.

En matière administrative, toute association est en droit de saisir le juge pour défendre ceux qu’elle représente. En matière pénale, il est depuis toujours considéré, quel que soit le sujet, qu’une association peut agir pour défendre ses intérêts, mais pas les intérêts des commerçants qu’elle représente. C’est un principe général du droit : de ce point de vue, le pénal est plus restrictif que l’administratif ou le civil.

M. le président. La parole est à M. François Patriat, pour explication de vote.

M. François Patriat. Monsieur le secrétaire d’État, j’ai bien noté que vous n’aimiez pas les associations de commerçants ! (M. le secrétaire d’État lève les bras au ciel.)

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l’économie. Pas du tout !

M. Dominique Braye, rapporteur. Vous avez raison, monsieur Patriat, cela commence très mal !

M. François Patriat. Je n’ai pas dit que c’était une affaire de pénal ou de civil. J’ai simplement souligné le vide juridique existant et les difficultés que rencontrent certaines associations confrontées à des juges qui ne leur reconnaissent pas toujours le droit de pouvoir ester en justice quand bien même elles auraient de bonnes raisons pour ce faire.

Par notre amendement, nous souhaitons justement combler les insuffisances actuelles et permettre à ces associations de se défendre. Avouez que, bien souvent, dans ce domaine, c’est la lutte du pot de fer contre le pot de terre !

Enfin, monsieur le rapporteur, puisque je viens de vous entendre de nouveau entonner un hymne à la gloire de la LME, je vous invite à vous rendre à Dijon avec moi sur le site de l’usine Amora, propriété du groupe Unilever, où cent quatre-vingts emplois ont été supprimés.

M. Dominique Braye, rapporteur. Cela n’a rien à voir !

M. François Patriat. J’aurais voulu voir votre réaction le jour où le directeur est venu dire aux salariés que, par la faute des dispositions de la loi LME, les marques de distributeur mettaient l’entreprise en faillite, la contraignant à fermer le site ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 89 rectifié.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 1, présenté par MM. Patriat, Bérit-Débat, Bourquin, Courteau et Daunis, Mme Nicoux, MM. Raoul, Repentin et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’aménagement urbanistique commercial vise un aménagement économique et territorial durable de proximité qui repose sur un usage économe du patrimoine foncier disponible dont l’objet est l’approvisionnement des populations au sein d’espaces de vie cohérents.

Dans le respect de l’intérêt général, il appartient aux communes et à leurs groupements d’organiser l’implantation commerciale en privilégiant le développement de trajets courts et l’animation économique et sociale des centres-villes au regard des besoins et du pouvoir d’achat de leur population.

À ce titre, les communes et leurs groupements établissent des documents qui visent à conditionner l’établissement des surfaces commerciales à des critères de développement durable et d’équilibre commercial.

Une étude d’impact sur l’environnement, le transport et l’urbanisme est réalisée pour tout projet d’implantation.

La parole est à M. François Patriat.

M. François Patriat. Le présent amendement vise à consacrer l’aménagement commercial comme une compétence d’intérêt général des communes ou de leurs groupements, qui poursuivent au titre d’aménageur territorial un aménagement commercial durable, respectueux des espaces fonciers et des besoins socio-économiques des populations.

L’aménagement commercial doit, à notre sens, avoir pour objectif un aménagement économique et territorial durable de proximité reposant sur un usage économe du patrimoine foncier disponible.

Dans le respect de l’intérêt général, il appartient aux communes et à leurs groupements d’organiser l’implantation commerciale en privilégiant le développement de trajets courts et l’animation économique et sociale des centres-villes au regard des besoins et du pouvoir d’achat de leur population. C’est la stratégie qu’ont défendue tout à l’heure deux de mes collègues du groupe.

Nous ne cherchons pas, contrairement à ce que vous affirmez, à interdire et à contrôler. Nous entendons simplement réguler, pour éviter que les effets pervers du système n’aboutissent à la constitution de friches et de faillites, d’un côté, et à la désertification des territoires les moins attractifs, de l’autre.

Nous proposons donc de reprendre le principe qui est à la base de votre proposition, en donnant aux communes et aux groupements la responsabilité d’établir des documents qui conditionnent l’établissement des surfaces commerciales à des critères de développement durable et d’équilibre commercial.

Nous souhaitons assortir les demandes de permis de construire des documents utiles à l’appréciation du respect de ces critères : une étude d’impact sur l’environnement, le transport et l’urbanisme serait réalisée pour tout projet d’implantation.

Cette proposition n’est pas contraire au droit européen, loin s’en faut. Elle s’oppose en revanche au dogme ultralibéral dont vous n’osez pas vous recommander, mais qui est bien sous-jacent à tous les choix que vous avez faits sur ce texte, s’agissant des seuils adoptés et de la suppression de la procédure d’autorisation commerciale.

Avec votre texte, vous allez plonger de nombreuses collectivités, donc de nombreux élus, dans le plus grand désarroi : nous ne manquerons pas de souligner les responsables et les raisons profondes de vos choix qui, comme dans le cas de la mise en œuvre de la RGPP, relèvent de l’attachement aveugle à un dogme ayant fait la preuve de sa dangerosité.

M. le président. L’amendement n° 90 rectifié bis, présenté par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Bockel et Detcheverry, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Milhau, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’aménagement urbanistique commercial vise un aménagement économique et territorial durable de proximité qui repose sur un usage économe du patrimoine foncier disponible dont l’objet est l’approvisionnement des populations au sein d’espaces de vie cohérents.

Dans le respect de l’intérêt général, il appartient aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale d’organiser l’implantation commerciale en privilégiant le développement des modes alternatifs de transport et l’animation économique et sociale des centres-villes, au regard des besoins et du pouvoir d’achat de leur population et en évitant les situations de monopole ou d’abus de position dominante.

À ce titre, les communes et établissement publics de coopération intercommunale établissent tout document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale visant à conditionner l’établissement des surfaces commerciales au regard des objectifs susdits.

Une étude d’impact sur l’environnement, le transport et l’urbanisme est réalisée pour tout projet d’implantation.

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Il s’agit d’un amendement que les députés de notre sensibilité politique ont déjà défendu à l’Assemblée nationale. Notre proposition est de même nature que celle que vient d’exposer notre collègue François Patriat, mais s’en distingue quelque peu. Si nous partageons son souhait de privilégier le rôle des communes et des EPCI dans le cadre des objectifs assignés à l’urbanisme commercial, nous entendons également que soient pris en compte dans cette vision d’ensemble le développement des modes alternatifs de transport, élément indispensable à nos yeux, et la lutte contre les situations de monopole ou d’abus de position dominante.

Il nous paraît important que le rôle du bloc communal soit particulièrement explicité dans le dispositif législatif relatif à l’urbanisme commercial.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Braye, rapporteur. Je ne vois pas l’intérêt de définir les principes du droit de l’aménagement urbanistique commercial, car tout est déjà prévu de façon suffisamment précise dans le droit de l’urbanisme, au travers des articles L. 110 et L. 121-1 du code de l’urbanisme.

Le Grenelle 2 a d’ailleurs fortement renforcé ces principes, auxquels les SCOT et les PLU, et donc les documents d’aménagement commercial, sont soumis.

Par ailleurs, monsieur Patriat, je veux vous dire que le fait de vouloir imposer une étude d’impact sur l’environnement, le transport et l’urbanisme pour tout projet d’implantation relève d’un formalisme excessif. Vous le savez bien, car nous sommes tous deux d’ardents défenseurs des petits commerçants, ceux qui s’apprêtent à ouvrir un commerce de 80 ou 100 mètres carrés sont comme tous les autres Français : ils attendent plus de simplification, et non pas que l’on ajoute de la complexité à des normes déjà beaucoup trop lourdes !

Je me permets également de vous rappeler que le Gouvernement a répondu à une demande très forte en engageant la simplification du droit de l’urbanisme. Toute complexification dans ce domaine est donc naturellement malvenue.

La commission émet par conséquent un avis défavorable sur les amendements nos 1 et 90 rectifié bis.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Même avis.

M. le président. La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour explication de vote sur l’amendement n° 1.

M. Claude Bérit-Débat. Je regrette la réponse de M. le rapporteur et celle encore plus lapidaire de M. le ministre.

Au travers de notre amendement, nous souhaitons permettre aux communes, mais surtout aux intercommunalités, de réfléchir à un développement harmonieux du commerce, en périphérie comme en centre-ville. Il convient donc de définir des critères qui reposent notamment sur le développement durable.

Je soutiens également l’amendement présenté par notre collègue Jacques Mézard puisqu’il vise à ajouter à ces critères le développement des modes alternatifs de transport et la libre concurrence.

Il me paraît nécessaire de regrouper dans un même document tous ces objectifs afin de pouvoir effectivement fixer un cap en matière d’urbanisme commercial et de développement du commerce.

Je ne comprends donc pas que M. le rapporteur puisse qualifier nos propositions de superfétatoires et prétendre qu’elles n’ont pas leur place ici. L’exemple des petits commerces de quelque 80 mètres carrés qu’il a pris n’est pas pertinent, car ce sont bien les grandes surfaces qui seront concernées. Pourquoi donc tourner en dérision une disposition frappée au coin du bon sens ?

M. le président. La parole est à M. Martial Bourquin, pour explication de vote.

M. Martial Bourquin. Mes chers collègues, simplification n’est pas synonyme d’absence de règles. En l’espèce, si nous voulons instaurer un certain nombre de règles et de principes, c’est pour permettre aux élus d’organiser le territoire, objectif qui transparaissait d’ailleurs dans les premières interventions tout à l’heure. Or les réponses qui viennent de nous être faites sur les amendements ne vont pas dans ce sens.

S’il y a bien un lieu où la dérégulation a favorisé un urbanisme sauvage, c’est bien à l’entrée des villes. Il faut prendre des mesures pour qu’enfin les élus puissent maîtriser à la fois un développement harmonieux et la concurrence : c’est la moindre des choses !

Claude Bérit-Débat a raison : pourquoi prendre l’exemple du petit commerce de centre-ville quand le problème vient des moyennes et grandes surfaces situées à la périphérie des villes ? Nous, nous sommes au contraire aux côtés des petits commerçants, car ils vivent de très mauvais moments.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 90 rectifié bis.

(L’amendement n’est pas adopté.)