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Séance du 31 janvier 2012 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Thierry Foucaud

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation relatif à l’exécution des peines.

Mes chers collègues, je vous rappelle que nous avons prévu de lever la séance à minuit. Je vous demande donc de respecter vos temps de parole, afin que nous puissions achever la discussion générale dans ce délai. (Marques d’assentiment sur un grand nombre de travées.)

Dans la suite de la discussion générale, la parole est M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Monsieur le garde des sceaux, il me semble que vous êtes le ministre de la justice et des libertés…

M. Michel Mercier, garde des sceaux. En effet !

M. Jacques Mézard. Il ne faudrait pas que vous deveniez celui de l’incarcération !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Il n’y a pas de danger !

M. Jacques Mézard. Or l’incarcération constitue manifestement l’objectif prioritaire du projet de loi de programmation relatif à l’exécution des peines que vous défendez aujourd'hui. Cet objectif ne nous paraît pas en adéquation avec la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui a – il faut le reconnaître – marqué la mandature et fait l’objet d’un consensus assez général.

Je commencerai par une remarque de forme.

Encore une fois, le Gouvernement abuse de la procédure accélérée, et nous impose en outre des délais comprimés à l’extrême, qui ne nous permettent pas d’organiser le débat de fond que justifierait pourtant pleinement un sujet aussi important.

Oui, la politique pénale mérite réflexion ; elle mérite également de la sérénité, et vous savez instaurer un tel climat, monsieur le garde des sceaux. La politique pénale ne saurait répondre à des objectifs essentiellement médiatiques en période préélectorale. Or nous connaissons les initiateurs de ce texte et certaines de leurs positions excessives en faveur d’un « tout répressif » dont ceux qui sont au contact des réalités savent qu’il est irréaliste, inefficace, voire contraire à l’intérêt général...

Je crois qu’il faut donner aux magistrats les véritables moyens de prononcer des sanctions alternatives à la détention.

Nous aurions pu penser, naïvement, qu’un texte sur l’exécution des peines viserait à corriger les imperfections, voire à remédier aux dysfonctionnements actuels, c’est-à-dire le nombre trop important de peines non exécutées plusieurs années après leur prononcé, qu’il ne faut surtout pas confondre avec la question des aménagements de peines, ni avec celle, fondamentale, des moyens humains indispensables dans la magistrature, les greffes et les services pénitentiaires d’insertion et de probation, les SPIP.

Si mes souvenirs sont bons, dès votre prise de fonction, monsieur le garde des sceaux, vous avez attiré l’attention sur l’exécution, ou plutôt la non-exécution des peines. Celle-ci constitue effectivement un réel problème. Toutefois, nous ne sommes pas d'accord avec les remèdes que vous préconisez. En effet, votre programme, tel qu’énoncé dans ce projet de loi, nécessiterait la création de 6 000 postes supplémentaires, mais vous ne prévoyez que 88 nouveaux postes pour les SPIP, ce qui est dérisoire au regard des besoins qu’emporterait l’application de la loi pénitentiaire.

Le rôle des psychiatres – ce point a fait l’objet d’un débat important, mentionné dans le rapport de Nicole Borvo Cohen-Seat – constitue à lui seul un vrai problème, qu’il faut résoudre par une nouvelle politique et non par les quelques mesures qui nous sont proposées ici.

En réalité – je m’adresse également à vos prédécesseurs –, ce projet de loi est la signature de l’échec d’une politique.

Au cours de ces cinq dernières années, monsieur le garde des sceaux, l’état de notre justice s’est dégradé ; il suffit, pour en apporter la preuve quasi-irréfragable, de relire les discours des magistrats lors des audiences solennelles de rentrée de l’année 2012.

Exécution des peines et quartiers pénitentiaires sont étroitement liés. À notre sens, deux instruments auraient dû être au cœur de la préparation de ce projet de loi : la loi pénitentiaire, dont le vote est à mettre au crédit du Gouvernement et de parlementaires - au premier chef, notre collègue Jean-René Lecerf -, et les rapports du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Delarue.

Or il est clair, selon notre analyse, que la politique sous-tendue par ce projet de loi va à l’encontre tant de la réalisation des objectifs de la loi pénitentiaire que des préconisations contenues dans les rapports du Contrôleur général.

Monsieur le garde des sceaux, votre objectif d’augmenter considérablement le nombre de places de prison, pour atteindre 80 000, constitue simplement la démonstration de l’échec de la politique de prévention de la délinquance et l’aveu que le Gouvernement envisage, pour les années à venir, une augmentation importante de la criminalité ou un recul de la politique d’aménagement des peines, ou encore – c’est le plus vraisemblable – les deux à la fois !

Selon l’annexe du projet de loi, « le scénario le plus probable d’évolution de la population carcérale aboutit à une prévision d’environ 96 000 personnes écrouées, détenues ou non, à l’horizon 2017 ». Nous connaissons tous la situation actuelle : 56 000 ou 58 000 places de prison, 65 000 détenus et 80 000 peines « non exécutées », ce dernier chiffre faisant débat.

Le point clef de votre projet de loi est un nouveau programme immobilier destiné à augmenter le parc pénitentiaire pour le porter à 80 000 places, alors même que le précédent programme de construction de 13 200 places n’est pas encore achevé. Vous savez fort bien – les quelques années passées nous l’ont encore démontré – qu’il s’agit très certainement d’un objectif d’affichage médiatique.

Surtout, nous considérons que votre texte – Mme le rapporteur l’a très bien souligné – va à l’encontre de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, laquelle avait fait l’objet d’un assez large consensus.

Vous affirmez, pour justifier votre programme, que le nombre de détenus pour 100 000 habitants en France est inférieur à la moyenne européenne. Cela sous-entend que nous devrions nous aligner sur cette moyenne, et que le progrès pour notre pays consisterait en une augmentation du nombre de détenus et donc de places dans nos prisons…

Encore faudrait-il comparer ce qui est comparable. Curieusement – Mme le rapporteur a également insisté sur ce point –, vous oubliez de vous référer au pays qui est devenu le modèle au quotidien du gouvernement que vous représentez, l’Allemagne, où le nombre de détenus a baissé au point que son taux de détention est devenu inférieur au nôtre : nos courbes se sont croisées. On nous explique tous les jours combien le modèle allemand est merveilleux ; je suis donc étonné que, pour ce projet de loi, le Gouvernement ne se « cale » pas sur ce merveilleux modèle…

Cette petite observation étant faite, j’en viens à votre programme immobilier.

Toutes les études, tous les rapports, dont ceux de notre commission et, plus encore, ceux du Contrôleur général Delarue, démontrent qu’il faut éviter de construire de très grands établissements. Les directeurs de prison vous le disent eux-mêmes : c’est dans des prisons à effectifs raisonnables que l’on peut mener les politiques de réinsertion les plus efficaces.

Or, c’est manifestement l’inverse qui est fait, tant pour des raisons budgétaires qu’en fonction de choix de politique pénale que nous ne partageons pas.

Encellulement individuel, rénovation des équipements… Vous le savez, monsieur le ministre, le 12 janvier dernier, la cour administrative d’appel de Paris a, encore, condamné l’État concernant trois détenus de la prison de la Santé. Ces condamnations itératives nuisent grandement à l’image de la justice de notre pays.

Il existe dans le projet de loi une confusion entretenue entre non-exécution et aménagement des peines, ce qui est profondément regrettable.

Certes, vous avez raison quand vous dites qu’il est intolérable que des sanctions pénales ne soient pas du tout exécutées plusieurs années après leur prononcé. C’est en effet néfaste à tout point de vue, tant sous l’angle du respect des victimes, du respect de l’autorité de l’État que du respect des magistrats.

En revanche, nous ne pouvons approuver la remise en cause des objectifs principaux de la loi pénitentiaire. Je pense en particulier au dispositif d’aménagement de peines, qui avait reçu l’assentiment général ici. On l’a dit, même aménagées, les peines demeurent des peines, et c’est à juste titre que notre collègue Jean-René Lecerf a rappelé à la commission des lois que certains condamnés préféraient exécuter une peine de prison plutôt que certaines sanctions alternatives.

Bien sûr, le développement des alternatives à l’incarcération est la solution de sagesse en même temps que d’avenir, parce que l’évolution de la société, du droit et des technologies non seulement le permet mais aussi le favorise ; parce que c’est un moyen de faire réellement exécuter les sanctions pénales ; parce qu’une partie des quelque 3 milliards d’euros qui devraient être engagés pour construire 20 000 places de prison pourrait ainsi être beaucoup mieux utilisée à sortir notre justice de son marasme actuel.

Le Parlement, en 2009, a exprimé clairement un choix concernant les sanctions en matière délictuelle. Sauf récidive légale, la prison ferme ne doit être que la sanction de dernier recours en fonction de la personnalité de l’auteur et de la gravité du délit, et cette sanction doit faire l’objet d’une mesure d’aménagement de peine. Sauf cas très particulier, quel sens en effet peut avoir une incarcération de quelques semaines ?

Quant à la solution du partenariat public-privé pour l’immobilier pénitentiaire, elle est inéluctablement très onéreuse pour les deniers publics et privilégie le court terme sans égard pour les budgets futurs.

Au regard de l’ensemble de ces considérations, très majoritairement, les membres de mon groupe se conformeront aux conclusions de la commission des lois. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe écologiste, du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. François-Noël Buffet.

M. François-Noël Buffet. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, l’occasion est venue de discuter, dix ans après la loi Perben, de la modernisation de notre politique pénale ; le présent projet de loi fixe les objectifs relatifs à l’exécution des peines pour la période 2013-2017.

Vous nous proposez, monsieur le garde des sceaux, une réforme de fond, sur le long terme, qui privilégie trois axes, trois objectifs.

Le premier objectif est de garantir l’effectivité de l’exécution des peines, en réduisant le délai entre le prononcé et l’exécution.

Le deuxième objectif s’inscrit dans une stratégie de prévention de la récidive, passant, d’une part, par l’instauration d’outils innovants et performants pour l’évaluation des profils des condamnés et la prise en charge des délinquants, d’autre part, par l’allocation de moyens supplémentaires aux services pénitentiaires.

Troisième objectif enfin, l’accent doit être mis sur la jeunesse et la prise en charge plus rapide des mineurs délinquants.

Vous formulez ainsi des propositions pertinentes et constructives et nous présentez un ensemble de mesures assorties de moyens importants. Je le redis, l’importance de l’effort financier qui va être consenti en faveur de la justice nous donne satisfaction.

Sont ainsi programmés plus de 3,6 milliards d’euros, qui seront consacrés à la création de près de 7 000 postes, dont 6 000 postes de surveillant de prison, 210 d’éducateur, 120 de juge de l’application des peines, ainsi que des postes de conseiller d’insertion et de probation, de psychologue et de psychiatre.

Ces crédits permettront, vous l’avez rappelé, la généralisation des bureaux d’exécution des peines, lesquels ont démontré leur pertinence et leur efficacité, ainsi que la mise en place de nouveaux bureaux d’aide aux victimes.

Mes chers collègues, vous le savez, de récents faits divers ont mis en évidence des dysfonctionnements, et parfois des lacunes, dans notre système judiciaire et pénitentiaire ; c’est précisément pourquoi ce texte programmatique est utile. Nous devons en permanence non seulement agir, bien sûr, mais aussi innover.

Nous devons agir pour les victimes, qui souhaitent que les condamnations soient rapidement et véritablement suivies d’effets. Combien d’entre nous, professionnels du droit, ont vu des victimes découvrir que la peine prononcée à l’audience n’avait pas été appliquée dans un délai rapide, voire pas appliquée du tout ?... Où est l’exemplarité de la sanction quand la décision judiciaire est à ce point galvaudée ?

Nous devons agir pour que les condamnés comprennent la portée de leur sanction, qui ne saurait demeurer virtuelle, mais aussi pour que la peine leur soit mieux adaptée.

Pour être efficace, crédible, dissuasive, la sanction pénale doit être certaine et rapide. L’objet même de la sanction est la dissuasion en amont. Or, si l’on sait par avance que les sanctions prononcées par un tribunal ne sont que virtuelles ou peu appliquées, que même les peines d’emprisonnement ne sont pas ou partiellement exécutées, il n’existe plus aucune limite.

Pour être efficace, la justice doit être comprise. Or les Français ne comprennent pas que les décisions ne soient pas exécutées dans un délai raisonnable, et cela même si – est-il besoin de le dire ? – nos magistrats accomplissent un travail considérable.

Vous nous avez cependant rappelé de manière encourageante, monsieur le garde des sceaux, que le nombre de peines de prison ferme non exécutées est passé de 100 000 à la fin de 2010 à 85 600 à la fin juin de 2011 et que l’on pouvait espérer qu’il soit ramené à 35 000 en 2017.

Légiférer sur l’exécution des peines, c’est s’intéresser à ce qui se passe dans la prison, mais aussi à ce qui se passe en dehors. C’est s’assurer que la violence, la détresse et les troubles psychologiques des détenus sont pris en charge, que les citoyens sont libres de mener leur vie en toute sécurité et ne sont pas lésés de leur droit à la sûreté. L’État doit être le garant des valeurs républicaines à l’intérieur comme à l’extérieur des prisons : nous ne saurions nous en remettre à une quelconque fatalité.

Si la prise en charge des détenus s’améliore au sein du milieu carcéral, la récidive ne pourra que diminuer.

Si la justice punit, elle permet surtout au condamné de « payer sa dette à la société », ce qui ne peut être effectif que si la sanction s’applique, et celle-ci ne peut s’appliquer que si le lieu de la sanction lui-même existe.

La France ne saurait faire abstraction des obligations qui lui incombent en vertu de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Comment appliquer le droit si la prison elle-même devient une zone de non-droit ?

Notre pays a déjà lancé de nombreuses réformes, notamment avec la création du contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Nos valeurs républicaines nous imposent de soigner ceux qui ont besoin de soins en améliorant les diagnostics et les expertises psychiatriques, à tous les stades de la procédure judiciaire.

Elles nous imposent également de favoriser la resocialisation de ceux qui ont la capacité et, surtout, la volonté de revenir à la vie civile en faisant en sorte qu’ils puissent maintenir des liens familiaux et grâce à la réinsertion par le travail.

Pour donner plus de sens à la peine, nous avons développé des mesures d’aménagement qui permettent une réinsertion progressive, comme la surveillance électronique de fin de peine, c'est-à-dire le placement du condamné sous bracelet électronique pendant les six derniers mois de sa détention.

Prendre conscience de l’ampleur de la tâche de l’administration pénitentiaire est également un élément extrêmement important.

Le projet de loi, monsieur le garde des sceaux, permettra d’augmenter notre parc pénitentiaire à la hauteur des besoins qui sont les nôtres, et cela en vue de renforcer les moyens des services de l’exécution et de l’application des peines.

Une des mesures essentielles de ce texte consiste ainsi à porter à 80 000 le nombre de places de prison à l’horizon 2017. À cet effet, vous proposez de construire dans les cinq prochaines années 24 000 places de prison supplémentaires, dont près de 6 000 seront réservées aux courtes peines, au sein de quartiers ou d’établissements spécifiques adaptés à la dangerosité des détenus.

Cette proposition était très attendue. Rappelons en effet que la France est l’un des pays d’Europe qui disposent de la capacité carcérale la plus faible. Il est incontestable, quel que soit le regard que l’on porte sur l’emprisonnement, que l’extension du parc pénitentiaire est nécessaire : la justice prononce, en application de la loi, des peines, peines que notre pays doit être en mesure de mettre correctement à exécution.

L’extension du parc pénitentiaire doit s’accompagner de sa diversification. À l’évidence, placer des détenus aux profils très éloignés dans les mêmes établissements ou cellules ne comporte que des aspects négatifs : c’est coûteux, improductif, voire dangereux.

La question de la diversification m’amène au sujet sensible des troubles psychiatriques, sujet qui ne peut plus être ignoré ou minoré.

Le taux de récidive dépend largement du diagnostic psychiatrique initial du détenu. C'est la raison pour laquelle vous avez souhaité, monsieur le garde des sceaux, développer l’évaluation de la dangerosité des détenus en amont puis à toutes les étapes du parcours carcéral par un suivi psychiatrique lui-même renforcé. Sur ce point encore, le texte est pertinent.

La nouveauté réside également dans la construction de trois nouveaux centres d’évaluation qui permettront aux détenus d’être envoyés dans des prisons qui leur sont adaptées.

Cette adaptation du milieu carcéral aux spécificités des détenus se justifie surtout à l’égard des délinquants sexuels, pour lesquels plus de moyens et plus de prévention sont de rigueur.

La question du traitement de la délinquance sexuelle est importante en ce qu’elle ne concerne pas que le détenu : les pouvoirs publics ont à cet égard une responsabilité envers la société.

Les pouvoirs publics s’engageront, vous l’avez rappelé, à rendre la profession d’expert en psychiatrie plus attractive pour mobiliser les moyens nécessaires à l’élaboration de cette politique pénale. Chaque maillon de la chaîne pénale pourra ainsi connaître le dossier du patient et mieux appréhender la situation. Cette communication est essentielle.

Enfin, la spécificité de la justice des mineurs ne pouvait être ignorée. S’atteler à répondre à la délinquance des mineurs, c’est aussi lutter contre la fatalité, contre un destin déjà tout tracé.

Si l’ordonnance de 1945 reste la référence en la matière, son texte ne saurait rester figé lorsque la société évolue et qu’évolue, en même temps qu’elle – c’est une lapalissade ! –, la jeunesse. Le droit se doit de suivre les changements sociologiques et sociétaux. La justice pénale ne peut l’ignorer, tant elle doit évoluer avec son temps et s’adapter précisément aux nouveaux profils des délinquants.

La rapidité de l’application de la sanction dès son prononcé est la clé dans une société où l’immédiateté devient la norme. Vous proposez, monsieur le garde des sceaux, un délai de cinq jours maximum après la décision du juge, avec un suivi éducatif immédiat ; nous ne pouvons que vous suivre.

La diversification de la réponse pénale dans la prise en charge des mineurs est un principe, comme en témoigne la création, en 2002, des centres éducatifs fermés. Nous considérons que la construction de nouveaux centres du même type est une nécessité, car il faut pouvoir continuer dans cette voie.

La diversification de la réponse pénale à la délinquance des mineurs passe aussi par le recours au service citoyen dans le cadre d’un établissement public d’insertion de la défense pour les mineurs ayant commis les délits les moins graves, formule dont l’efficacité a été largement prouvée.

Ces réponses ont avant tout vocation à aider les jeunes en grande difficulté. L’objectif est de faire comprendre à ces derniers que la délinquance – ce choix qu’ils ont fait, volontairement ou non – ne les enferme pas dans une voie sans issue, pas plus qu’elle ne constitue une solution, mais que la société leur offre des opportunités qu’ils doivent saisir.

Pour toutes ces raisons, nous soutenons le choix de mettre l’accent sur le traitement de la délinquance des mineurs. Cependant, n’oublions pas de déployer des moyens à la hauteur de cet enjeu majeur qu’est l’avenir de notre jeunesse.

C’est pourquoi, monsieur le garde des sceaux, le groupe UMP soutiendra le texte que vous venez de présenter devant la Haute Assemblée. Ce projet de loi de programmation revêt une dimension structurelle : il s’inscrit dans la continuité du travail mené depuis plusieurs années, le complète, propose des adaptations et tient compte de la situation, celle qui s’impose à nous et non celle dont nous rêvons. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UCR.)

M. le président. La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je tiens tout d’abord à rendre hommage à l’excellent travail de la commission des lois et de notre rapporteur, Mme Borvo Cohen-Seat, grâce auquel nous pouvons discuter aujourd’hui d’un texte progressiste et respectueux des droits des personnes détenues, qu’elles soient majeures ou mineures.

Les sénatrices et sénateurs écologistes regrettent la multiplication des lois punitives, notamment contre les mineurs délinquants. Elles sont le signe d’une société vieillissante, qui refuse de miser sur ses jeunes et sur leur formation. Une société croyant en son avenir devrait s’ouvrir sur des projets d’insertion opérationnels au lieu de se corseter dans des textes tels que celui qui nous a été proposé dans sa version initiale.

Plutôt que d’essayer de donner aux Français, en cette saison électorale, l’illusion que le Gouvernement veille à leur sécurité en enfermant les mineurs délinquants et en augmentant le nombre de places en prison, il serait plus judicieux de prévoir des mesures favorisant la prise en charge des mineurs délinquants par des professionnels de l’éducation et des psychologues et améliorant les conditions de séjour des personnes incarcérées. À quoi sert-il de légiférer sur des dispositions d’affichage qui sont vouées à l’échec à moyen terme et qui s’ajoutent à la liste déjà bien longue des illisibles réformes de l’ordonnance de 1945, mettant à mal les principes fondateurs de cette dernière ?

La réforme du droit pénal des mineurs ne peut que s’inscrire dans une dynamique plus vaste, en concertation avec la magistrature et les professionnels de la jeunesse. Une politique pénale ambitieuse, qu’il s’agisse des mineurs ou des majeurs, ne peut que mettre l’accent sur la prévention et sur une réinsertion polymorphe et innovante et prôner des mesures de détention réellement respectueuses des droits des détenus.

On s’en souvient, durant les débats sur la loi pénitentiaire qui se sont déroulés en 2009, les écologistes avaient fait adopter onze de leurs amendements permettant d’améliorer ces droits et intégrant le concept de dignité de la personne détenue. L’état d’application de cette loi n’est d’ailleurs que partiel, le Gouvernement devant toujours publier deux mesures réglementaires importantes.

Le texte issu de la commission des lois dont nous débattons aujourd’hui, qui supprime les articles du texte initial, à l’exception de l’article 1er qu’il modifie, va bien au-delà de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Il abroge, notamment, les dispositions relatives aux peines plancher, ce dont les écologistes se félicitent.

Notre groupe est également satisfait par le principe de l’aménagement systématique des peines d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à trois mois que pose ce texte. Il est en effet nécessaire que les peines d’emprisonnement sans sursis ne soient prononcées qu’en dernier recours. Quand elles le sont, il faut que soient privilégiées, pour les courtes peines, les solutions alternatives à l’emprisonnement, telles que le placement sous surveillance électronique, le fractionnement des peines ou le placement à l’extérieur. Voilà qui complète parfaitement les dispositions instituant un mécanisme destiné à prévenir la surpopulation pénitentiaire.

Pour toutes ces raisons, je suis évidemment favorable au texte tel qu’il a été adopté par la commission des lois. Le groupe écologiste le votera, s’il lui est soumis en l’état. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste, du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Yves Détraigne.

M. Yves Détraigne. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je vous prie tout d’abord d’excuser l’absence de François Zocchetto, qui ne peut être présent ce soir.

Pour bien comprendre la philosophie des travaux menés par la commission des lois sur ce texte, je tiens à vous faire partager une phrase très claire du rapport de notre collègue Nicole Borvo Cohen-Seat : « La commission des lois a souhaité retenir des orientations inverses de celles proposées par le Gouvernement. » En d’autres termes, le projet de loi a été vidé de sa substance par la rapporteur et la commission. Je regrette que ce texte serve, une fois encore, de support à une attitude politicienne sur un sujet aussi important.

Mme Sylvie Goy-Chavent. Oui, c’est vraiment dommage !