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Séance du 26 septembre 2012 (compte rendu intégral des débats)

M. Michel Magras. Monsieur le ministre, le texte que vous nous présentez aujourd’hui a l’ambition d’atténuer, par la régulation, le coût de la vie en outre-mer. C’est une préoccupation qui est au cœur de la vie économique de l’outre-mer et que, naturellement, nous partageons.

Cette problématique mérite en effet à nos yeux une attention cruciale, attention que la précédente majorité lui a d’ailleurs accordée. Les inquiétudes qui s’étaient exprimées en 2009 revêtaient, certes, un caractère multiforme, mais c’est la cherté de la vie qui avait été l’élément déclencheur du mouvement de protestation.

Le précédent gouvernement y avait répondu par la LODEOM et la mise en place d’un dialogue sans précédent avec les états généraux de l’outre-mer, à l’issue duquel le conseil interministériel de l’outre-mer avait arrêté 137 mesures, dont certaines étaient relatives à l’atténuation du coût de la vie. Et, ici, au Sénat, sur l’initiative du président Gérard Larcher, une mission commune d’information sur la situation des départements d’outre-mer avait été mise en place.

Nous sommes donc bien conscients que la cherté de la vie est une préoccupation non seulement structurelle mais également légitime au sein des populations ultramarines.

Nous nous réjouissons donc que vous ayez choisi, par ce texte, d’en faire une priorité et considérons qu’en cela, vous en conviendrez, monsieur le ministre, vous vous inscrivez dans une forme de continuité de l’action engagée par vos prédécesseurs. (Sourires sur plusieurs travées du groupe socialiste.)

À titre liminaire, nous souhaitons souligner que, si nous partageons sans aucune réserve votre objectif de réduction du coût de la vie outre-mer, il n’en reste pas moins que la méthode et les outils que vous nous proposez au travers de ce projet de loi suscitent quelques interrogations et inquiétudes. Je dois toutefois signaler que certaines d’entre elles ont été atténuées par les travaux de la commission des affaires économiques, qui ont notablement fait évoluer le texte sur des points qui le méritaient.

En effet, les dispositions du projet de loi destinées à agir sur le fonctionnement du marché liaient très explicitement la cherté de la vie au comportement des entreprises. Or il est incontestable que les relations économiques exclusives qu’entretiennent les collectivités d’outre-mer avec la métropole et plus généralement avec l’Europe pour l’approvisionnement de leurs marchés ne peuvent qu’entraîner un enchérissement du coût de la vie, du fait, en premier lieu, du coût du transport des marchandises.

Il est en outre indéniable que l’étroitesse de ces marchés engendre une propension naturelle à l’établissement d’oligopoles, voire de monopoles sur bien des segments. Cela s’explique par la difficulté d’y réaliser des économies d’échelle, car, comme vous le savez, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’approvisionnement en petites quantités tend à renchérir les prix, pour permettre aux entreprises d’atteindre le seuil de rentabilité.

C’est pourquoi, d’une manière générale, il serait selon nous abusif de considérer que le jeu du marché est structurellement faussé, contrairement à ce qui ressort de ce texte à la lumière des pouvoirs qu’il conférait initialement à l’Autorité de la concurrence. Sur ce point, nous avons bien noté les amendements de la commission des affaires économiques.

Après ces considérations d’ordre général, j’en viens maintenant aux articles du texte.

L’article 1er renforce les moyens de contrôle sur les marchés de gros en introduisant la possibilité pour le Gouvernement de réglementer l’accès aux marchés tout en conférant à l’Autorité de la concurrence les moyens de sanctionner la méconnaissance des règles fixées par le Gouvernement.

À elle seule, on pouvait considérer cette mesure comme un outil de dissuasion. Fallait-il aller plus loin ?

Comme je le disais, les marchés d’outre-mer sont naturellement propices aux oligopoles et aux monopoles. Ce projet de loi le reconnaît d’ailleurs implicitement dès lors qu’il prohibe les clauses de contrats commerciaux ayant pour objet ou pour effet d’accorder des droits exclusifs d’importation à un opérateur. Mais on admet dans le même temps que l’efficacité économique puisse passer par l’instauration de monopoles au bénéfice des consommateurs…

À ce titre, l’article 2 introduit donc une disposition rassurante qui nous semble adaptée à la réalité des marchés ultramarins, même si un renvoi au décret pour l’encadrement et la définition des « motifs objectifs » nous aurait semblé opportun.

Les modalités de saisine de l’Autorité de la concurrence introduites par l’article 3 appellent également quelques observations.

Certes, la région nous semble être la collectivité territoriale qui dispose de la vision la plus globale de l’organisation du territoire. Mais la saisine de l’Autorité n’aurait-elle pas pu également être ouverte aux communes ? Je le disais hier en commission, ces dernières connaissent en effet l’aménagement commercial de leur espace et auraient pu se voir confier la charge, au moins pour avis, de veiller à l’équilibre entre petits commerces et grandes surfaces.

De même, nous relevons que les associations de consommateurs sont absentes du texte. S’il avait été prévu que les collectivités ne puissent se tourner vers l’Autorité de la concurrence qu’une fois saisies par une association, cela aurait indéniablement eu pour effet d’encourager la constitution de telles associations en outre-mer, où nous estimons qu’elles devraient jouer un rôle charnière. Ce texte, qui concerne les consommateurs, aurait, à nos yeux, gagné à les impliquer davantage, ce qui aurait également permis de développer une culture alternative, osons le dire, par rapport à la contestation sociale en matière de consommation.

L’article 4, en abaissant le seuil de concentration à 5 millions d’euros de chiffre d’affaires, est en cohérence avec l’objectif de ce texte consistant à favoriser le développement de la concurrence. Mais ne risque-t-il pas de créer les conditions d’un émiettement des distributeurs qui serait préjudiciable aux consommateurs ?

Nous avions, monsieur le ministre, de sérieuses inquiétudes quant à la rédaction initiale de l’article 5. Les réponses que vous nous avez apportées hier et le travail très appréciable de la commission ont contribué à apaiser, au moins en partie, ces inquiétudes.

Malgré tout, nous redoutons encore que le texte n’ait pour effet de permettre à l’Autorité de la concurrence d’agir non seulement sur le comportement des acteurs, mais également sur la structure des marchés.

Bien sûr, nous reconnaissons qu’il n’existe pas de concurrence pure et parfaite et qu’il revient au législateur de corriger les effets pervers nés des dysfonctionnements du marché. Néanmoins, nous avons craint que ce texte n’aille au-delà de la régulation en instaurant un véritable contrôle sur la structure des marchés. Les amendements de la commission ont atténué cet aspect, ce dont nous prenons acte avec une satisfaction prudente.

Nous notons que le Sénat a également précisé la notion de « préoccupations de concurrence » en introduisant les critères de pratique de prix abusifs et de marges comparativement élevées. La rédaction initiale nous paraissait par trop imprécise, laissant à l’Autorité la possibilité d’apporter une appréciation totalement discrétionnaire, d’autant plus inquiétante que cette autorité peut s’autosaisir. Avec le constat d’abus préalable, on tend donc vers un pouvoir plus « normal » de l’Autorité.

Notre inquiétude essentielle demeure quant au pouvoir d’injonction de cession d’actifs, qui reste marqué par une certaine imprécision. Eu égard à sa portée, nous restons convaincus que la mesure mériterait d’être mieux encadrée pour permettre aux acteurs économiques de disposer de davantage de visibilité. La cession devrait-elle s’effectuer au bénéfice d’un concurrent ? Ou d’un nouvel opérateur ? Ou dans un secteur différent ?

Si ces précisions ne figurent pas dans le texte, ne risquons-nous pas de paralyser certaines initiatives ou de décourager certains investissements ?

La régulation du marché ne doit pas être exclusive de l’attractivité de l’outre-mer.

Par ailleurs, en introduisant une injonction de cession d’actifs sans l’assortir de réparation, ce texte ne risque-t-il pas d’engendrer un effet d’aubaine ? Je prends l’exemple d’une entreprise qui aurait acquis une situation solide sur un marché par ses seuls mérites et se trouverait contrainte de céder des actifs dont des concurrents pourraient bénéficier indûment et à un prix décoté, sans que l’entreprise obtienne de dédommagement.

Sous cette forme, nous estimons que l’injonction de cession pourrait porter une double atteinte à des principes constitutionnels.

Il y aurait, d’une part, atteinte au principe de liberté d’entreprendre si une entreprise se trouvait sanctionnée alors qu’elle était placée en position dominante du fait de l’acquisition ou du développement d’une innovation. L’acquisition d’une innovation peut très bien s’accompagner d’accords commerciaux exclusifs. Dans ce cas, seront-ils considérés comme des « motifs objectifs » ?

Il y aurait, d’autre part, atteinte au droit de propriété si l’on privait une entreprise du droit de disposer pleinement des actifs qu’elle a acquis.

Quant aux effets collatéraux sur l’économie, ils nous semblent ne pas avoir été suffisamment pris en compte. En cas de cession d’actifs forcée, que deviennent, par exemple, les employés? Le texte est silencieux sur ce point, pourtant fondamental dans le contexte du marché de l’emploi que l’on connaît outre-mer.

En effet, en cédant des actifs, l’entreprise pourrait être contrainte de se séparer d’une partie de sa masse salariale, en conséquence de la diminution de l’activité. Le bénéficiaire de la cession serait-il contraint de reprendre ces salariés ? C’est un point sur lequel nous sommes particulièrement vigilants et nous serons attentifs aux précisions que vous voudrez bien nous apporter, monsieur le ministre.

Enfin, pour conclure sur l’Autorité, nous considérons que le droit positif confère, en l’état, des outils amplement suffisants et dissuasifs pour assurer, en outre-mer comme en métropole, une régulation du marché. La nouveauté introduite est l’injonction de cession d’actifs qui, comme je le disais, nous semble comporter davantage de risques que d’effets potentiels notables.

C’est pour cette raison que je vous proposais hier, monsieur le ministre, d’introduire une clause de revoyure, à laquelle vous m’avez semblé favorable.

La cherté de la vie revêt, en outre, de multiples aspects – je pense en particulier aux coûts de la téléphonie mobile, à la fois localement et en itinérance. Je rappelle, pour ceux qui l’auraient oublié, qu’un ultramarin en déplacement en métropole, donc sur son territoire national, est en itinérance.

L’article 6 transpose ainsi le règlement du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2012 afin d’intégrer les communications transnationales, ce qui est le cas, malgré la distance, des communications avec l’outre-mer. Il s’agit donc d’appliquer le principe d’égalité républicaine à ce secteur. Nous sommes satisfaits que le projet de loi intègre les conséquences du travail engagé en matière d’alignement des coûts de téléphonie mobile depuis cinq ans.

Par ailleurs, une disposition est introduite en faveur des collectivités territoriales d’outre-mer, dont nous connaissons les difficultés financières. Elle avait bien sa place dans un texte relatif à la régulation économique en raison du poids que représentent les collectivités dans l’économie avec la commande publique.

Vous leur permettez donc, monsieur le ministre, d’engager des projets sans exiger la garantie d’une contrepartie de financement lorsqu’elles assurent elles-mêmes la maîtrise d’ouvrage. Nous y voyons un assouplissement destiné à maintenir et à garantir aux acteurs économiques un rôle d’investisseurs des collectivités territoriales qui tient compte de leurs difficultés.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, vous l’aurez compris, nous sommes plus que réservés sur le cœur de ce projet de loi.

L’expression démocratique ne nous a pas permis de poursuivre le travail amorcé par le gouvernement précédent, lequel avait engagé des réformes structurelles, ce qui demande du temps.

En conclusion, nous partageons votre objectif visant à rapprocher le coût de la vie outre-mer de celui de la métropole, car c’est pour nous une ambition républicaine à laquelle nous ne saurions déroger. Je ne vous surprendrai pas en vous disant que nous divergeons, en revanche, sur les moyens d’y parvenir.

Je ne peux m’empêcher de conclure sur une réflexion personnelle. Selon moi, il y a deux manières d’aborder la cherté de la vie en outre-mer.

Soit on estime qu’il faut lutter contre la vie chère et tout faire pour diminuer les coûts en important des marchandises de moins en moins chères, mais avec le risque qu’elles soient de moindre qualité. On porterait alors atteinte à cette qualité de la vie qui est apparue dans les territoires ultramarins.

Soit, au contraire, on considère que la vie chère est un fait inhérent à l’insularité et l’éloignement et que les populations doivent disposer des moyens nécessaires pour satisfaire leurs besoins dans un environnement qui se veut exigeant, contraignant et coûteux. En d’autres termes, il s’agirait de créer les conditions pour que le travail et les investissements garantissent à chacun des revenus suffisants. Les salaires sur l’île d’où je viens sont déjà supérieurs à ceux qui sont pratiqués dans les autres territoires ultramarins, et même en métropole, dans certains cas, mais cela n’est pas suffisant et, lorsque je parle de revenus, je ne parle pas des seuls salaires.

À cet égard, je relève, monsieur le ministre, que, dans une récente déclaration, vous avez souhaité que l’outre-mer se tourne vers le tourisme haut de gamme. Il va sans dire que je ne peux qu’approuver cette ambition, mais permettez-moi de vous faire remarquer qu’elle nécessitera des réformes structurelles, y compris en matière de coût de la vie.

Le groupe UMP a donc fait le choix de s’abstenir sur ce projet de loi, mais, monsieur le ministre, chers collègues, nous resterons vigilants quant aux effets réels qu’aura ce texte sur nos territoires respectifs. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. Monsieur le ministre, chers collègues de l’outre-mer, je voudrais vous faire part de toute la considération de notre groupe pour vos territoires et les populations que vous représentez.

Il est bon de rappeler que les territoires d’outre-mer font de la France le troisième domaine maritime du monde et que, en termes de richesses naturelles et de biodiversité, ils permettent à notre pays de posséder un patrimoine naturel d’importance mondiale.

De plus, riches d’une population jeune et d’une grande diversité culturelle, les territoires d’outre-mer doivent permettre à la France de vivre une mondialisation ouverte, avec de nombreux atouts pour l’avenir.

Les outre-mer sont une chance, une richesse pour la France ; il est donc de notre devoir de nous en préoccuper.

La situation économique et sociale dans ces territoires est particulièrement préoccupante. Alors que les ménages des territoires ultramarins sont plus modestes qu’en métropole, avec des revenus inférieurs de 38 %, les prix des produits alimentaires sont, quant à eux, entre 30 % et 50 % supérieurs à ceux que l’on trouve dans l’Hexagone. Les mouvements sociaux, notamment depuis 2009, nous ont rappelé que nos concitoyens ultramarins souffraient du coût anormalement élevé de la vie.

Ces prix élevés sont le résultat d’économies particulièrement tributaires de la métropole et marquées par une dépendance aux importations énergétique et manufacturière.

Dans les magasins des territoires ultramarins, les prix de plus de la moitié des produits sont supérieurs de 55 % à ceux qui sont pratiqués en métropole.

La hausse des prix à la consommation touche en premier lieu les produits énergétiques et l’alimentation, mais le coût des transports et les dépenses de communication subissent aussi l’inflation.

Si cette situation s’explique en partie par l’éloignement, les circuits d’approvisionnement longs et le volume des importations, le nombre restreint d’acteurs économiques, lesquels bénéficient souvent d’une situation de quasi-monopole, est également en grande partie la source du problème. La position dominante de certains acteurs facilite le maintien de cartels, permettant des arrangements collusoires ; l’absence de concurrence permet à quelques oligopoles de profiter de la situation aux dépens des consommateurs.

Il est nécessaire de répondre à cette situation au nom de l’intérêt général et de la solidarité nationale. C’est ce qui est proposé dans ce projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer.

Pour casser les monopoles et permettre aux prix de baisser, ce texte s’attache à faciliter le jeu de la concurrence dans ces territoires, de remédier aux dysfonctionnements en levant les obstacles à la concurrence. L’objectif est également de réengager les acteurs dans la loyauté de leurs transactions, d’améliorer la transparence des prix et la protection des consommateurs, et aussi d’inciter à réduire les coûts.

En plus de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles, aujourd’hui monnaie courante, l’Autorité de la concurrence disposera de prérogatives étendues, notamment un pouvoir d’injonction structurelle en matière de grande distribution pour éviter toute forme de rente et de monopole.

Comme vous l’avez annoncé, monsieur le ministre, il s’agit, par ce texte, de pouvoir enfin agir sur les causes de ces dysfonctionnements, ces facteurs anormaux concourant à la vie chère dans lesquels certains n’hésitent pas à voir la marque d’une exploitation outrancière par quelques groupes.

Enfin, monsieur le ministre, nous avons apprécié que vous annonciez hier, lors de votre audition, que ce projet de loi était le premier acte d’une nouvelle politique volontariste en direction des outre-mer. Nous attendons des textes sur l’économie et sur l’agriculture qui permettront d’exploiter, dans le sens noble et durable du terme, les nombreuses richesses naturelles existant sur ces terres, au bénéfice prioritaire des populations qui y vivent. Nous attendons aussi un texte sur la fiscalité, car il est tout à fait anormal que certains de nos territoires puissent être considérés comme des paradis fiscaux.

Vous voulez agir vite, vous l’avez dit en conclusion de votre propos, monsieur le ministre, marquant ainsi votre détermination et celle du Gouvernement. Vous savez que vous êtes attendu, monsieur le ministre, mais vous êtes aussi espéré. Soyez assuré du soutien du groupe écologiste pour mener à bien cette nouvelle politique annonciatrice de la nécessaire transition que nous appelons de nos vœux. Ma collègue Aline Archimbaud, membre de la délégation sénatoriale à l’outre-mer, vous présentera tout à l’heure les amendements que nous proposons pour enrichir le texte. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

M. Yves Pozzo di Borgo. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les populations des collectivités ultramarines souffrent d’un mal sérieux en matière de pouvoir d’achat. Nous sommes réunis aujourd'hui pour examiner un projet de loi qui tente d’y apporter un remède.

Le revenu médian par unité de consommation est de 800 euros outre-mer, soit près de 40 % de moins que le revenu médian métropolitain. Or les prix des produits alimentaires sont plus élevés de 20 % en Guadeloupe et de près de 40 % en Guyane qu’en métropole. Quant aux produits laitiers consommés tous les jours, ils sont souvent deux fois plus chers en outre-mer que dans l’Hexagone.

Bien que sénateur de Paris, je suis aussi un îlien et, à ce titre, sensible à ces problèmes. Certes, la Guyane n’est pas une île, sinon une île dans la grande Amazonie ! (Sourires.)

Peut-on imaginer que des tomates puissent coûter 6 euros le kilo ailleurs que dans le septième arrondissement de Paris ? (Nouveaux sourires.) Peut-on imaginer qu’il faille débourser 8 euros pour acheter huit yaourts ? Autre exemple de prix très élevés : à Mayotte, cent-unième département français, la bouteille de gaz coûte trois fois plus cher qu’en métropole… Ces prix nous paraissent déraisonnables, extravagants. C’est pourtant le quotidien des Guadeloupéens, des Mahorais ou encore des Martiniquais. Cette situation où des populations moins riches que les autres paient excessivement cher des produits de base, comme la nourriture ou l’essence, est devenue tellement insupportable qu’un très fort mécontentement social est apparu. Nous nous souvenons tous des émeutes qui ont éclaté en 2009 aux Antilles contre la vie chère ou la « pwofitasyon » ! (Sourires.)

Quelles sont les causes de ce décrochage des prix de nombreux biens de consommation par rapport au niveau de vie de la population ?

Une très grande part des produits consommés en outre-mer sont importés. En effet, l’insuffisant développement économique local, s’agissant notamment de la production de biens de consommation, et tout particulièrement de produits agroalimentaires, a rendu ces territoires dépendants des importations.

Le surcoût qu’engendre le transport, par voie maritime, de produits frais, ainsi que les positions monopolistiques ou oligopolistiques des importateurs et des grossistes, contribuent à ce décrochage des prix.

En outre, l’octroi de mer frappe non seulement les produits importés, mais aussi, ce qui est tout de même le comble, les productions locales : sucre, rhum, banane, fruits et légumes. Pour cette raison, il est de plus en plus perçu par les consommateurs comme une taxe injuste, qui participe à la cherté de la vie.

Le projet de loi soumis à notre examen n’est pas le premier texte visant à proposer une réponse au problème de la faiblesse du pouvoir d’achat des ultramarins.

Ainsi, à la suite du premier signal d’alerte qu’a constitué la crise sociale violente ayant éclaté en 2009 en Guadeloupe, la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer a apporté un apaisement, sans pour autant proposer de réponse structurelle à cette crise. Par exemple, elle a prévu que le Conseil d’État ait la possibilité, et non l’obligation, de fixer les prix pour les produits de première nécessité. Cependant, ces prix sont repartis à la hausse en outre-mer dès le 1er janvier 2010 !

Faute de mesures structurelles, les territoires d’outre-mer ont connu de nouveaux mouvements sociaux contre la vie chère après 2009. Ainsi, au début de l’année 2012, la Réunion a subi un conflit social important à propos des prix des carburants.

En réponse à cette situation très pénible, voire insupportable, pour les habitants de ces départements, le projet de loi soumis à notre examen présente des solutions qui vont plutôt dans le bon sens. Je pense notamment au renforcement des pouvoirs de l’Autorité de la concurrence, via la création d’un dispositif d’injonction structurelle ou l’abaissement du seuil de notification des opérations de concentration. Encore faudra-t-il être vigilant sur les ententes…

L’interdiction des clauses accordant des droits d’importation exclusifs est une autre mesure que les membres du groupe de l’Union centriste et républicaine soutiennent pleinement.

Je tiens en outre à saluer le travail de la commission, notamment l’adoption d’un amendement tendant à permettre d’élargir le pouvoir de réglementation des marchés de gros –marchés de fret, de stockage, de distribution – à l’ensemble de la chaîne, ainsi qu’à la gestion des facilités essentielles, notamment pour les carburants.

En tout état de cause, de telles mesures peuvent favoriser un appel d’air bénéfique à la concurrence, et ainsi à une baisse des prix.

Cela étant, si mon groupe votera ce texte, mon appartenance à l’opposition m’oblige à le critiquer un peu ! (Sourires.) C’est le jeu de la démocratie. Soit dit au passage, on entend trop peu souvent le Parti socialiste ou le Front de gauche reconnaître une évidence, à savoir que la concurrence –et donc le libéralisme – constitue un cadre presque naturel pour favoriser des pratiques de prix raisonnables, au profit du pouvoir d’achat des consommateurs. Mes chers collègues de la majorité sénatoriale, nous aimerions vous entendre plus souvent le dire, notamment quand il est question du libéralisme européen, qui, via la lutte contre les monopoles, a en partie permis de faire baisser les prix de certains services.

J’en reviens au texte.

Je suis circonspect quant à la disposition, introduite en commission sur l’initiative du Gouvernement, visant à imposer la négociation d’un accord de modération des prix d’une liste de produits de consommation courante dans les départements d’outre-mer. Un tel dispositif avait déjà été mis en place, sans succès. Cela ne remédie pas aux causes de la vie chère, et nous considérons pour notre part qu’il s’agit plutôt d’un placebo.

Si le projet de loi comporte quelques mesures d’un intérêt évident, il manque cependant cruellement d’ambition. En réalité, pour améliorer durablement la situation dans ces territoires en matière de coût de la vie, il faudrait déployer un programme beaucoup plus vaste, axé sur le développement endogène, c’est-à-dire fondé sur les ressources locales.

Il faut donc créer un cadre favorable au développement des productions locales de biens de consommation, notamment de produits agroalimentaires. J’observe d’ailleurs que l’on constate un peu les mêmes problèmes en Corse.

Ces territoires ont, peut-être, besoin d’une revitalisation agricole, pour relancer l’élevage et le maraîchage, améliorer la productivité, afin de diminuer les importations et de pouvoir « consommer local ». L’effet sur les prix sera immédiat, si l’on en retranche les frais d’importation.

Il en va de même pour la production « locale » d’énergie. L’article 13 du projet de loi de finances pour 2011 avait supprimé les subventions au développement des énergies renouvelables outre-mer, notamment à la Réunion, tuant dans l’œuf l’espoir de voir se mettre en place une production locale d’énergie.

Mes chers collègues, sans une volonté forte de promouvoir le développement endogène des territoires d’outre-mer, il ne saurait y avoir ni produits agricoles, ni énergie durablement bon marché. D’ici à ce que le vœu pieux que j’ai formé devienne réalité, ce projet de loi constitue un outil temporairement cohérent au service de la régulation économique outre-mer. Les sénateurs du groupe de l’Union centriste et républicaine le soutiendront. (Applaudissements sur les travées de l'UCR et sur certaines travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si je suis personnellement très sensible à la situation des outre-mer, je me ferai aujourd'hui le simple porte-voix de mon collègue Paul Vergès, qui, retenu par d’autres obligations, regrette vivement de ne pouvoir participer à nos débats.

La situation économique et sociale dans nos régions d’outre-mer, et plus spécifiquement à la Réunion, est extrêmement tendue. Nous connaissons les chiffres du chômage : 30 % de la population active et 60 % des jeunes de moins de 26 ans sont privés d’emploi.

Mais, si l’emploi est le défi majeur à relever, nous devons également faire face à d’autres problèmes qui affectent considérablement les populations, par exemple ceux du logement ou du niveau des prix. C’est très probablement sur ce dernier point que nos compatriotes attendent des réponses immédiates.

La question du coût de la vie est récurrente dans nos régions ultramarines. Elle est liée à l’organisation et au fonctionnement des sociétés et des économies qui prévaut outre-mer depuis plus de soixante-cinq ans.

Ces dernières années, cette question s’est cristallisée autour de mouvements sociaux de grande ampleur, à la Réunion, à la Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à Mayotte, à Wallis-et-Futuna ou en Nouvelle-Calédonie.

À la Réunion, les manifestations de février dernier ont révélé l’exaspération de la population. La question du coût de la vie est posée depuis des dizaines d’années. Les rapports se sont succédé, mais la situation n’a guère évolué.

Selon une étude de l’INSEE, sur les vingt dernières années, les écarts de prix pour les différents biens et services ont évolué diversement à la Réunion : certains ont diminué, d’autres, plus nombreux, ont augmenté, s’agissant notamment des produits alimentaires, qui représentent un des premiers postes de dépense des Réunionnais. En effet, les prix de ces produits ont augmenté plus vite à la Réunion qu’en France métropolitaine : l’écart, qui était de 30 % en 1992, s’élève à 36,6 % en 2012.

Pour sa part, l’étude d’impact du projet de loi fait état d’un écart moyen de 24 % entre les prix en métropole et les prix à la Réunion. Elle fait en outre référence à l’avis de l’Autorité de la concurrence selon lequel, sur un échantillon de 100 produits, les écarts pouvaient atteindre 50 % entre les prix affichés en France continentale et ceux pratiqués à la Réunion. Pour la moitié de ces 100 produits, l’écart pouvait atteindre 55 % ! Depuis 2007, l’indice des prix à la consommation a tendance à être plus élevé dans l’île qu’en France. Or, plus de la moitié de la population réunionnaise dispose d’un revenu annuel largement inférieur à 9 000 euros, c’est-à-dire inférieur au seuil national de pauvreté. Pour la métropole, ce taux s’élève à 24,2 %.

Le coût de la vie est plus élevé outre-mer. Les ménages réunionnais doivent faire face à cette réalité, bien montrée dans l’étude d’impact du projet de loi.

Cette cherté de la vie est une donnée structurelle, qui découle de l’intégration des économies d’outre-mer à celles de la France et de l’Europe. À la fin des années cinquante, la Réunion importait environ 250 000 tonnes de marchandises et exportait presque le même volume. Aujourd’hui, si elle exporte 700 000 tonnes de marchandises, elle en importe près de 4 millions de tonnes, le taux de couverture des exportations par les importations ayant atteint le niveau extrêmement faible de 6 %.

L’éloignement de la principale source d’approvisionnement de la Réunion est le facteur déterminant de la vie chère. En effet, la première source d’approvisionnement est située à 10 000 kilomètres de l’île. Les deux tiers en valeur des importations proviennent de France et d’Europe, où les coûts de production sont, de surcroît, beaucoup plus élevés que dans les pays voisins de la Réunion.

À ces coûts de production, il faut ajouter les coûts, de plus en plus élevés, du transport maritime ou aérien. Les variations du coût des matières premières ont des répercussions inévitables sur le coût du transport et donc, in fine, sur le prix payé par le consommateur. Les mécanismes de la fiscalité sur les produits importés de la métropole ou d’Europe engendrent également un surcoût.

Dans ces conditions, des situations de monopole se sont constituées dans les secteurs de la grande distribution, de l’énergie – je pense notamment au carburant – et des transports.

Le constat dressé par l’OCDE est sans appel : le nombre limité d’acteurs sur la plupart des marchés ultramarins facilite le maintien de cartels ou d’arrangements collusifs.

Il convient aussi de signaler que les circuits de distribution diffèrent : la Réunion compte un maillon supplémentaire dans cette chaîne, celui des importateurs grossistes.

Lors des états généraux de l’outre-mer, plusieurs constats ont été effectués. Ainsi, l’examen des marges commerciales a fait apparaître des situations sectorielles diverses, mais délicates à interpréter, compte tenu des différences d’organisation dans la chaîne d’approvisionnement. Une étude de l’INSEE sur la rentabilité comparée des entreprises à la Réunion et en métropole démontre également l’existence d’un avantage relatif pour les entreprises de grande taille, dans le commerce – automobile et commerce de gros – et les services.

Tous ces éléments contribuent à la vie chère outre-mer. Tous les gouvernements successifs ont tenu compte de cette situation dans la rémunération de leurs agents : c’est ce que l’on appelle la « sur-rémunération ». Ce phénomène existe depuis la loi d’intégration du 19 mars 1946. Depuis cette date, tous les gouvernements ont en effet attribué une indemnité de vie chère à leurs agents. En 1975, une indexation de la valeur du point, lors du passage du franc CFA au franc, combinée à une indemnité de vie chère de 35 %, avait donné naissance à la sur-rémunération de 53 % à la Réunion, l’île aux 60 000 fonctionnaires, toutes fonctions publiques confondues.

La question de la sur-rémunération a, elle aussi, fait l’objet de nombreuses études et suscité de nombreux rapports. On se souvient de l’analyse effectuée en 1996 par Bernard Pêcheur sur le niveau comparé des salaires annuels moyens dans la fonction publique : avec un indice de 100 pour la France entière, il était de 143 à la Réunion, alors que le différentiel des prix entre la Réunion et la métropole allait de 9,5 % à 11,2 %.

La même année, Jean-Jacques de Peretti, ministre de l’outre-mer, présentait un projet de réforme fondé sur le double principe du maintien du niveau de rémunération des agents en poste et d’une réinjection sur place de l’intégralité des crédits d’État dégagés par la réduction des rémunérations des futurs fonctionnaires, au profit d’actions en faveur de la création d’emplois.

Treize ans plus tard, en 2009, nos collègues sénateurs publiaient un rapport intitulé Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. Ils estimaient que le mécanisme de sur-rémunération « ne [devait] répondre qu’à un objectif de “ compensation ” du différentiel de coût de la vie dans les DOM par rapport à la métropole ». La mission recommandait alors que le montant de la majoration soit réellement ajusté au différentiel de prix.

Or les majorations, dans la fonction publique d’État, sont extrêmement variables. Le taux de référence est de 53 % à la Réunion. Par mimétisme, de nombreux services ont vu les rémunérations de leurs agents intégrer des majorations de traitement, au travers de conventions collectives validées par les gouvernements successifs. Le taux de majoration s’élève à 47 % pour les agents de la caisse d’allocations familiales et de la caisse générale de sécurité sociale, mais il est de 25 % pour ceux d’EDF et de 30 % pour les salariés des banques et des assurances ; à l’Institut d’émission des départements d’outre-mer, les agents perçoivent une sur-rémunération de 24,6 %, et ce taux atteint 20 % pour les médecins libéraux, qu’ils soient généralistes ou spécialistes.

L’évaluation généralement avancée du « coût » de cette sur-rémunération est de 1,03 milliard d’euros au titre de 2008 pour tout l’outre-mer, qui compte 90 000 fonctionnaires civils de l’État. Pour la seule Réunion, le coût de la majoration de traitement pour l’ensemble de la fonction publique est estimé à plus de 600 millions d’euros. Encore faut-il préciser que, dans la fonction publique hospitalière, le taux moyen de sur-rémunération est de 53 %.

Dans la fonction publique territoriale, à la Réunion, environ 70 % des agents sont contractuels, le coût de la sur-rémunération représentant une telle charge pour les budgets communaux qu’il fait obstacle à la titularisation de ces agents et à leur véritable intégration dans la fonction publique.

Trois générations après la mise en application de la loi de 1946, la situation dans la fonction publique est donc totalement anarchique ! En revanche, il a fallu près d’un demi-siècle pour accorder l’égalité sociale aux plus démunis et réaliser l’égalité du SMIC ! Cet objectif d’égalité a été au cœur de toutes nos luttes pendant un demi-siècle.

Ainsi, l’État prend en compte le coût de la vie pour déterminer la rémunération des agents de la fonction publique, mais il n’en tire aucune conséquence pour l’écrasante majorité des employés des collectivités locales, pour la fixation du niveau du SMIC et de celui des minimas sociaux, qui relève de sa compétence.

Revenus indexés d’un côté, tenant compte de la vie chère, revenus non indexés de l’autre : une situation d’apartheid social institutionnalisé, socialement injuste, économiquement préjudiciable et moralement inadmissible, règne dans les sociétés d’outre-mer.

Les événements survenus ces dernières années, quel qu’en soit le détonateur, montrent bien que nous sommes arrivés au bout du processus d’intégration économique lancé en 1946 ! Les contradictions qui en découlent sont très nombreuses. Les transferts publics – transferts sociaux, traitements de la fonction publique, subventions – irriguent toute l’économie et la société réunionnaise, une société à deux vitesses, marquée par des disparités sans cesse croissantes, un chômage massif, le tout entraînant un délitement social. Il nous faut donc aujourd’hui remettre en cause les bases du système mis en place voilà plus de soixante ans.

Par exemple, pourquoi aller acheter des produits à 10 000 kilomètres, en France, alors que la Réunion pourrait s’approvisionner dans les pays environnants, dès lors que les produits importés ne concurrencent pas la production locale ?

Se pose ainsi la question de la double intégration de la Réunion à l’ensemble européen et à l’environnement régional, en conséquence des accords de partenariat économique, les APE. Cette question n’est pas résolue aujourd’hui. Nous avons toujours souhaité que la Réunion s’engage dans la voie du codéveloppement ; ce projet de loi peut nous offrir un début de commencement.

Nous approuvons les mesures contenues dans ce texte, car elles vont dans le bon sens, selon nous, pour lutter contre les monopoles, les oligopoles, les positions dominantes, mais ces mesures s’inscrivent dans le cadre du fonctionnement actuel de l’économie. Ainsi, tout en les approuvant, nous en relativisons la portée.

La question fondamentale reste celle-ci : quel mode de développement pour la Réunion, et dans quelle perspective ?

Le changement fondamental et structurel de la situation actuelle exige en effet que d’autres chantiers touchant au fonctionnement de notre société et de notre économie soient ouverts : celui de la diversification des sources d’approvisionnement, dans le respect des équilibres à préserver pour le développement de la production locale ; celui de la politique des revenus, dans le cadre de la concertation nécessaire avec les acteurs concernés ; celui de toute la chaîne de formation des prix, avec notamment les questions de la fiscalité ou du fret.

Il faut ouvrir tous ces chantiers et en appeler à la responsabilité de chacun des acteurs, politiques, sociaux, économiques. Il faut un plan à long terme, sur dix ou quinze ans, pour corriger des erreurs accumulées, tenir compte des inégalités à combattre, recréer une cohésion sociale et ouvrir la voie au développement durable pour tous.

Le Gouvernement a le mérite de mettre sur la table cette question de la vie chère et de reconnaître ainsi son caractère urgent et prioritaire. Faut-il rappeler à l’orateur précédent que tel n’était pas le souci de la majorité d’hier, dans toutes ses composantes ?

M. Henri de Raincourt. Ce n’est pas vrai !

Mme Éliane Assassi. Les mesures contenues dans ce projet de loi doivent constituer, à nos yeux, une première étape dans la nécessaire réforme générale du fonctionnement des sociétés et des économies de l’outre-mer.

Voilà ce que Paul Vergès souhaitait vous dire. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC, du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

M. le président. La parole est à M. Georges Patient.