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Séance du 14 décembre 2012 (compte rendu intégral des débats)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement consistant prévoit d’engager un processus résolu, mais prudent, de révision des valeurs locatives des locaux d’habitation.

Le texte proposé s’inspire fidèlement de celui qui avait été retenu en 2011 pour les locaux professionnels, sous réserve de quelques adaptations techniques.

Permettez-moi de rappeler le contexte.

En juillet dernier, nous avons confirmé et mis en œuvre un dispositif d’extension de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels à l’ensemble des départements. À l’époque, nous avions convenu qu’il fallait engager au plus vite un processus identique pour les locaux d’habitation et avions alors indiqué que nous ferions une proposition en ce sens dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013.

L’examen du projet de loi de finances pour 2013 ne nous a malheureusement pas donné l’occasion de soumettre quoi que ce soit au Gouvernement…C’est donc dans le cadre du projet de loi de finances rectificative que nous vous présentons ce dispositif, qui, sur le modèle de ce qui a été fait pour les locaux professionnels, prévoit une phase d’expérimentation, puis de validation de la méthode afin de tirer les conséquences de la révision et d’être en mesure de procéder aux ajustements nécessaires avant de passer à la généralisation du système. Nous suivons là le calendrier habituel.

J’invite mes collègues à adopter cet amendement, mais je crois que le Gouvernement va nous faire une autre proposition.

M. le président. L'amendement n° 301, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 17

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Avant le 1er janvier 2014 et à l’issue d’une concertation avec les associations représentatives des élus locaux, d’une part, et de propriétaires et de locataires, d’autre part, une loi de finances fixe les conditions de la révision générale des valeurs locatives des locaux à usage d’habitation.

En 2014 et 2015, une expérimentation est conduite dans trois départements.

Avant le 30 septembre 2015, le Gouvernement présente au Parlement un rapport retraçant les conséquences pour les contribuables, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et l’État de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation dans les départements d’expérimentation.

La révision des valeurs locatives des locaux à usage d’habitation est conduite à partir de 2016 et les valeurs locatives en résultant sont prises en compte pour l’établissement des impositions de l’année 2018.

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Le Gouvernement propose au Sénat d’entamer un processus de révision des valeurs locatives des propriétés bâties en s’inspirant du modèle de révision des valeurs locatives des locaux professionnels, que le Sénat connaît bien.

Monsieur le rapporteur général, on connaît votre volonté, et celle de très nombreux sénateurs, de voir cette méthode appliquée à la révision des bases locatives des locaux à usage d’habitation.

Aussi le Gouvernement propose-t-il d’engager ce processus en prévoyant, en 2013, une phase de concertation sur les conditions d’une révision des valeurs locatives des locaux d’habitation. La phase d’expérimentation portant sur un nombre plus limité de départements, tout en maintenant la diversité des territoires, pourrait ainsi débuter en 2014.

Avant le 30 septembre 2015 – la révision des bases locatives pour les locaux professionnels a montré qu’un tel délai était nécessaire –, le Gouvernement présentera au Parlement un rapport retraçant les conséquences pour les contribuables, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, ainsi bien entendu que pour l’État, de la révision des valeurs locatives des locaux à usage d’habitation.

Cette révision serait conduite à partir de 2016 et les valeurs locatives en résultant seront prises en compte pour l’établissement des impositions de l’année 2018.

Afin de tenir ce calendrier, le Gouvernement s’engage à présenter avant la fin de l’année 2013, au sein d’un projet de loi de finances, les dispositions nécessaires permettant la révision de ces valeurs locatives.

Monsieur le rapporteur général, je serais heureux que l’adoption de cet amendement permette le lancement, à compter du début de l’année prochaine, d’un processus de révision dont je crois qu’il sera fructueux à terme.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 301 ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement du Gouvernement est très important parce qu’il touche à un domaine excessivement sensible, qui concerne l’ensemble des collectivités territoriales – nul doute que tous les élus locaux prêteront une attention particulière au dispositif proposé – et prévoit le lancement d’une réforme véritablement considérable.

Je remercie très sincèrement le Gouvernement de s’être engagé dans la voie suggérée par la commission des finances du Sénat ; l’amendement qu’il a déposé atteste son attachement à la révision des valeurs locatives.

Cet amendement fixe un calendrier précis et prévoit l’organisation d’une concertation en 2013, ainsi que l’adoption des dispositions nécessaires, dans le cadre d’une loi de finances, avant la fin de l’année prochaine.

Je me permets simplement de faire observer qu’il serait préférable que l’article de loi qui doit être voté avant la fin de l’année 2013 figure dans le projet de loi de finances pour 2014, et non dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année. Ainsi, en effet, le Parlement pourrait en prendre connaissance dès la présentation du projet de loi de finances initiale, c’est-à-dire dès la fin du mois de septembre, ce qui lui permettrait de l’étudier de manière beaucoup plus approfondie.

En outre, il serait utile que le Parlement soit associé aux travaux et à la concertation, comme cela s’est fait pour l’expérimentation de la révision des bases locatives des locaux professionnels. Je ne doute pas que le Gouvernement voudra associer pleinement le Parlement à cette procédure dont nous souhaitons qu’elle soit assez rapide.

Vous avez pu constater que l’amendement présenté par la commission des finances était très élaboré ; il se fondait sur les procédures mises en œuvre, depuis le mois de juillet dernier, pour la révision des bases locatives des locaux professionnels. Je vous rappelle que le Sénat est à l’origine de ce travail de révision et je remercie les fonctionnaires de la commission des finances de la très grande efficacité dont ils font preuve depuis de nombreuses semaines.

Cela étant, compte tenu de l’engagement clair et ferme que le Gouvernement vient de prendre devant le Sénat, je retire l’amendement n° 11 que j’ai déposé au nom de la commission des finances et j’invite mes collègues à se rallier à l’amendement n° 301 du Gouvernement.

M. le président. L’amendement n° 11 est retiré.

La parole est à M. Francis Delattre, pour explication de vote sur l’amendement n° 301.

M. Francis Delattre. Je ne sais pas qui, de M. le rapporteur général ou de M. le ministre délégué, a lancé ce processus, mais je trouve l’initiative très bonne ; d’ailleurs, la mise en œuvre de cette révision faisait partie des premières revendications exprimées par les élus locaux au cours des états généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat. Les sénateurs du groupe UMP voteront donc très volontiers l’amendement du Gouvernement.

Je souhaite toutefois obtenir de M. le rapporteur général la confirmation que le projet de loi de finances dont il a parlé est bien celui qui sera voté en 2013.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. C’est cela : j’ai parlé du projet de loi de finances pour 2014, qui sera présenté en septembre 2013.

M. Francis Delattre. C’est entendu ; il importe en effet que nous puissions commencer à travailler le plus tôt possible, car la tâche est immense. Le calendrier prévu est plutôt astucieux, puisque nous commencerons vraiment à travailler dès 2015.

Ensuite, j’aimerais que M. le ministre délégué nous indique quelle devrait être la durée de cette entreprise, dont j’imagine qu’elle donnera un travail considérable aux services fiscaux.

Pour ce qui est de l’amendement n° 301, je le répète, nous ne faisons aucune difficulté pour nous y rallier. Si l’on peut éliminer l’un des principaux foyers d’injustice fiscale dans notre pays, ce sera un grand progrès !

M. le président. La parole est à M. Gérard Miquel, pour explication de vote.

M. Gérard Miquel. Je me réjouis de l’engagement pris par le Gouvernement de travailler enfin à la révision des bases locatives. Cela fait plus de vingt ans que nous en parlons !

Aujourd’hui, la fiscalité locale est devenue très injuste. Dans une commune, il est possible de faire varier les taux en fonction des bases : si les bases sont élevées, les taux sont plus faibles, et inversement. Mais lorsque l’on ajoute la fiscalité intercommunale et la fiscalité départementale, l’impôt augmente trois à quatre fois plus dans les villes centres que dans les périphéries ou dans les campagnes environnantes.

Nous avons donc besoin d’une remise à plat des bases. Je souhaite même que mon département soit candidat à l’expérimentation !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Je souhaite répondre de manière plus précise à la question que m’a posée M. Delattre à propos du calendrier de la révision.

Le Gouvernement s’est engagé à organiser, durant l’année 2013, une concertation avec, d’une part, les associations représentatives des élus locaux et, d’autre part, les propriétaires et les locataires. Après ce travail, qui nécessitera un certain nombre de rencontres et d’échanges, il faudra préparer un projet relativement détaillé. N’oubliez pas, mes chers collègues, que cette révision touchera près de 40 millions de locaux d’habitation ! Le Gouvernement aura besoin de plusieurs mois pour ce travail gigantesque.

J’ai formulé le souhait que la réforme figure dans le projet de loi de finances pour 2014, de sorte que nous puissions en avoir connaissance à la fin du mois de septembre 2013 ; le Parlement aura ainsi un peu de temps pour l’étudier et, éventuellement, la compléter.

L’amendement du Gouvernement fixe le déroulement du processus. Une expérimentation sera conduite en 2014 et en 2015 dans trois départements ; c’est à la lumière de ses résultats que seront définies les modalités de l’extension de la réforme à l’ensemble du territoire, comme cela s’est passé, en juillet dernier, pour la révision des bases locatives des locaux commerciaux – le travail est en cours -, les nouvelles bases devant être prises en compte à partir du 1er janvier 2015. Pour ce qui est des locaux d’habitation, c’est à partir de 2017 et de 2018 que la réforme sera vraiment opérationnelle.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 301.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 17.

L'amendement n° 26 rectifié, présenté par MM. Guené, de Montgolfier et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Après l'article 17

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 1586 ter du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le contribuable est une société membre d’un groupe au sens de l’article 223 A, le produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises dû par cette société mère est réparti entre les collectivités locales en fonction de l’implantation de la société mère et de l’ensemble des entreprises membres du groupe, au prorata des valeurs locatives et des effectifs de ces structures. »

La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. Les auteurs de cet amendement soulèvent le problème de la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, entre les activités de siège et les unités de production.

Nous proposons que, lorsque le contribuable est une société membre d’un groupe au sens de l’article 223 A du code général des impôts, le produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises dû par cette société mère soit réparti entre les collectivités locales en fonction de l’implantation de la société mère et de l’ensemble des entreprises membres du groupe, au prorata des valeurs locatives et des effectifs de ces structures – c’est cette dernière précision qui importe.

La CVAE est calculée sur une valeur ajoutée. Il est nécessaire d’en répartir le produit entre les collectivités territoriales en fonction de véritables réalités économiques, de façon à maintenir, comme je pense que nous le souhaitons tous, le lien entre l’impôt et le territoire.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement est un peu technique, puisqu’il porte sur la répartition de la CVAE acquittée par les groupes ; il prévoit que le produit versé par l’ensemble des filiales soit réparti entre collectivités territoriales au prorata des valeurs locatives et des effectifs de ces structures.

Monsieur Delattre, nous ne disposons malheureusement d’aucune étude précise sur les effets d’un tel mécanisme. L’an dernier, Mme Pécresse s’était engagée à nous faire parvenir des informations sur les montants acquittés par les groupes au titre de la CVAE et sur la répartition du produit entre collectivités territoriales ; ces données ne nous ont pas été transmises et, de son côté, la commission des finances ne possède pas d’informations véritablement significatives.

Or l’amendement n° 26 rectifié est susceptible d’avoir des effets très importants puisque, comme on l’indique dans son objet même, 70 % de la valeur ajoutée du secteur marchand est assurée par des groupes.

Compte tenu du fait que nous ne sommes pas en mesure d’apprécier ces conséquences, qui doivent cependant être considérables, je demande aux auteurs de l’amendement de bien vouloir le retirer à ce stade.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Le Gouvernement s’associe à cette demande de retrait.

M. le président. Monsieur Delattre, l'amendement n° 26 rectifié est-il maintenu ?

M. Francis Delattre. M. le ministre délégué ne s’engageant visiblement pas à nous fournir les informations qui nous permettraient de travailler plus sérieusement l’année prochaine, je maintiens cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 26 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 133 rectifié, présenté par MM. Guené, Bizet, Jarlier, de Montgolfier et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Après l'article 17

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le seizième alinéa du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Toutefois, lorsqu’une commune cesse d’appartenir à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre faisant application du régime fiscal du présent article pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre faisant application du même régime fiscal, l'attribution de compensation versée ou perçue au sein de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle se retire est maintenue après son adhésion au nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

« Lorsque le retrait puis l’adhésion s’accompagnent d’un transfert ou d’une restitution de compétences, cette attribution de compensation est diminuée ou majorée du montant net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV. »

La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. Cet amendement, également technique, concerne le retrait d’une commune d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique et son adhésion à un autre de ces établissements doté du même régime fiscal. Ce retrait suivi d’une adhésion s’accompagne souvent d’un transfert ou d’une restitution de compétences et de mouvements de compensation.

Une réponse ministérielle de 2003 prévoit les règles applicables à ces situations : l’attribution d’une compensation antérieure est maintenue, le cas échéant avec correction des charges transférées au nouvel établissement public de coopération intercommunale. Cette interprétation a pour avantage d’éviter qu’une commune adhérant à un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique ne bénéficie d’une sorte de « prime au départ ».

Les auteurs de l’amendement n° 133 rectifié souhaitaient surtout obtenir du Gouvernement quelques éclaircissements.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Sur le point de savoir s’il serait opportun d’inscrire cette interprétation dans la loi, je pense que seul le Gouvernement est en mesure d’éclairer le Sénat ; la commission des finances souhaite donc connaître sa position.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Monsieur Delattre, je comprends votre intention, mais je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. En effet, il sera satisfait par un amendement plus complet et mieux coordonné que le Gouvernement déposera en deuxième lecture à l’Assemblée nationale, après que ses services auront examiné la question de manière plus approfondie.

M. le président. Monsieur Delattre, l’amendement n° 133 rectifié est-il maintenu ?

M. Francis Delattre. Dès lors que M. le ministre délégué, contrairement à ce qu’il a fait pour l’amendement précédent, s’engage à nous fournir des éclaircissements, je retire naturellement cet amendement.

M. le président. L’amendement n° 133 rectifié est retiré.

L'amendement n° 134 rectifié, présenté par MM. Guené, Jarlier, de Montgolfier et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Après l’article 17

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 1609 nonies C du code général des impôts est ainsi modifié :

1° L’avant-dernier alinéa du IV est complété par une phrase ainsi rédigée :

« L’approbation par les conseils municipaux n’est toutefois pas requise en cas d’application du deuxième alinéa du 1° bis du V. » ;

2° Le 1° bis du V est ainsi rédigé :

« 1° bis Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire statuant à l’unanimité en tenant compte du dernier rapport approuvé par la commission locale d’évaluation des transferts de charges.

« La première année qui suit une fusion, l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixées librement par le conseil communautaire statuant à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges.

« À défaut d’accord, le montant de l’attribution de compensation est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5°. »

La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. Les opérations de fusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, préconisées par les schémas de coopération intercommunale à fiscalité propre, peuvent donner lieu à des ajustements entre communauté et communes au travers des attributions de compensation.

L’objet de cet amendement est de permettre, pour l’année qui suit les opérations de fusion, et uniquement pour cette année-là, la modification des attributions de compensation à la majorité des deux tiers du conseil communautaire.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Je suis plutôt favorable à l’assouplissement que suggère M. Delattre.

Puisque pendant l’année qui suit une fusion d’EPCI des questions se posent souvent sur les attributions de compensation, il peut en effet paraître logique d’autoriser la modification de ces dernières à la majorité qualifiée des deux tiers, la règle de l’unanimité rendant difficiles les ajustements.

L’avis du Gouvernement nous éclairera peut-être davantage, mais, a priori, cela semble être une liberté supplémentaire laissée aux collectivités.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Je comprends les raisons pour lesquelles le rapporteur général peut avoir un avis positif.

Pour autant, convenons que l’amendement ne permet pas d’apporter les précisions nécessaires sur les conditions encadrant la révision des attributions de compensation.

Il me semble, en outre, que l’achèvement de la carte intercommunale est abordé à travers le prisme des seules fusions d’EPCI.

Peut-être est-ce un premier pas qui vous paraît satisfaisant, monsieur Delattre. En ce qui me concerne, je trouve la disposition proposée bien incomplète et je ne suis pas convaincu de son utilité profonde. Mais, puisque le rapporteur général semble y être favorable, je vais m’en remettre à la sagesse de la Haute Assemblée.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Mme Marie-France Beaufils. Personnellement, je suis toujours très réservée à l’égard des décisions qui peuvent être prises à la majorité des deux tiers au moment où l’on constitue une nouvelle intercommunalité.

S’il est nécessaire d’appliquer une telle règle, c’est qu’il y a un problème dans la conception même de la fusion et que celle-ci ne part pas sur un bon pied.

Je ne voterai donc pas l’amendement.

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote.

M. Vincent Delahaye. Une fois n’est pas coutume, je suis tenté de partager l’avis de Mme Beaufils. (Exclamations amusées sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

La règle de l’unanimité me semble utile parce qu’elle oblige tout le monde à faire des compromis et à rechercher le consensus, ce qui est une bonne chose dans une intercommunalité. Pour ma part, je la pratique depuis cinq ans et je constate que l’obligation de parvenir à l’unanimité nous permet d’aboutir à des accords intéressants.

En revanche, une majorité des deux tiers, outre qu’elle favorise une prise de décision un peu rapide, peut aussi servir à « brimer » discrètement deux ou trois communes « gênantes » au sein de l’intercommunalité et auxquelles on voudrait imposer une position qu’elles ne partageraient pas.

Je suis donc défavorable à l’amendement n° 134 rectifié.

M. le président. La parole est à Mme Michèle André, pour explication de vote.

Mme Michèle André. L’intercommunalité a pu, certes, s’organiser dans l’enthousiasme lorsqu’elle résultait d’un projet commun nourri en commun, mais, aujourd'hui, l’intercommunalité est une obligation. Nombre de communes n’ont d’autre choix que d’entrer dans un schéma parce qu’il faut achever la carte intercommunale. Le mode d’élection des conseillers communautaires lui-même change la donne.

Et même si l’intercommunalité se fonde au départ sur un projet commun et débute dans l’enthousiasme, qu’en est-il dix ou quinze ans plus tard ? Les hommes et les femmes étant ce qu’ils sont, ils ne sont pas toujours en mesure de s’entendre sur tout ou d’attendre que l’unanimité se fasse.

Des blocages peuvent donc se créer justement parce que l’unanimité est nécessaire, alors qu’une majorité qualifiée peut, certes, « brusquer » certains qui seraient en désaccord, mais aussi permettre des évolutions.

Je connais dans mon département une intercommunalité où la règle des deux tiers aurait ainsi sans doute évité une situation qui pourrait mener à l’éclatement…sauf que l’éclatement ne sera plus autorisé puisqu’il ne sera plus possible à une commune de vivre en dehors de l’intercommunalité !

Il faut éviter de donner à certains l’impression qu’ils n’ont aucun choix, car l’intercommunalité, idée absolument sympathique et tellement intéressante, risque sinon de devenir une contrainte desséchante, pour certains élus comme pour certains territoires.

Telles sont les observations que je voulais ajouter à la réflexion que mérite cet amendement, dont personnellement je pense qu’il est assez intéressant.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 134 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 17.

L'amendement n° 136 rectifié, présenté par MM. Guené, Jarlier, de Montgolfier et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Après l’article 17

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 1609 nonies C du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le IV est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsqu'il est fait application à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre des dispositions de l’article D. 5211-16 du code général des collectivités territoriales, la commission d'évaluation des transferts de charges rend ses conclusions sur les unités de fonctionnement retenues. » ;

2° Après le sixième alinéa du 2° du V, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« L’attribution de compensation est minorée, le cas échéant, du montant prévu dans le cadre des conventions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales. »

La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. Cet amendement vise à faciliter l’inclusion, dans le calcul de l’attribution de compensation, des dépenses engagées par les communes pour la mise en place de services communs.

La prise en compte de ces dépenses, à la suite de la promulgation de la loi du 16 décembre 2010, paraissait devoir aller de soi, mais l’administration estime que cette loi n’est pas suffisamment explicite pour que des dépenses liées à la mise en œuvre de services communs puissent être déduites de l’attribution de compensation.

L’impossibilité d’ajuster les attributions de compensation qui découle de cette situation constitue un frein à la mutualisation des services et rend sa pratique un peu plus complexe.

L’objectif est donc de favoriser la mise en commun des moyens, qui confère une véritable ossature aux nouvelles agglomérations.