M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors de la première lecture, je n’avais pas caché l’intérêt de mon groupe pour cette proposition de loi de notre collègue Alain Richard, même si nous avions aussi formulé quelques inquiétudes quant à la finalité de ce texte.
Certes, la proposition de loi améliore, par certains aspects, la loi de décembre 2010. C’est sur la base de cette réflexion que nous nous sommes abstenus en première lecture, craignant que ces légères modifications ne visent en fait qu’à faciliter la mise en œuvre d’intercommunalités contraintes, jusqu’ici refusées par certaines communes du fait de la faiblesse de leur représentation au sein de l’organe délibérant et de son exécutif.
La relative précipitation à faire adopter définitivement ce texte avant le 31 décembre aurait tendance à nous conforter dans notre appréciation.
En effet, la loi de décembre 2010 n’ayant pas été modifiée, son article 60 s’applique.
À partir du 1er janvier et jusqu’au 1er juin 2013, les préfets disposent toujours des pleins pouvoirs pour mettre en œuvre leur schéma de coopération intercommunale. Ils pourront alors le faire en tentant, ici ou là, d’offrir quelques places supplémentaires en échange d’un accord.
Vous espérez ainsi faire sauter quelques blocages et pouvoir ensuite passer à une nouvelle phase, je veux ici parler de l’avant-projet de loi de décentralisation, qui prévoit, pour ce que l’on en connaît, de poursuivre sur la voie ouverte par la loi de 2010 – vous l’aviez pourtant combattue, à gauche, je le rappelle une nouvelle fois –, en renforçant toujours plus les compétences des intercommunalités au détriment de celles des communes.
À tous les niveaux, les transferts obligatoires aux intercommunalités vont donc être renforcés jusqu’à la disparition, presque en totalité, des pouvoirs des communes dans les futures métropoles et autres communautés métropolitaines.
Dans ces dernières aires urbaines, ce ne sont pas moins de 5 600 communes qui vont ainsi s’évaporer, et cela concernera tout de même, au bas mot, plusieurs milliers d’habitants.
C’est dire l’ampleur du mouvement d’évaporation communale entamé avec la loi de 2010, et que vous vous apprêtez encore à accentuer.
Monsieur le ministre, je vais être sincère avec vous : ce projet nous inquiète fortement, comme il inquiétera – cela se sait déjà - les maires et les élus locaux, qui verront leur capacité d’intervention se réduire comme peau de chagrin, ainsi que les populations, qui verront s’éloigner toujours plus les lieux de décision, réduisant par là même leur propre pouvoir d’intervention.
Cette concentration des pouvoirs en un nombre de mains plus réduit signifiera sinon la fin du moins l’affaiblissement de notre démocratie locale, fondée sur la proximité. L’on verra peut-être même s’installer des « baronnies locales » au profit des communes les plus importantes.
Nous n’allons pas ouvrir ce débat aujourd’hui, nous l’aurons lors du véritable dépôt du futur projet de loi de décentralisation, mais nous voulions dès à présent vous faire part de nos craintes, monsieur le ministre.
En première lecture, nous vous disions combien nous souhaitions que la gauche se rassemble en portant l’abrogation de la loi de 2010, comme elle avait su le faire dans la campagne des élections sénatoriales.
Sincèrement, il s’agissait non pas, vous vous en doutez, d’une abrogation formelle, mais bien d’un changement de cap, comme l’annonçait d’ailleurs le président Jean-Pierre Bel, lors de son discours d’investiture devant la Haute Assemblée.
Pour notre part, nous restons très attachés aux engagements pris par la gauche quand la droite était au pouvoir, pour tracer les voies du changement et le mettre en œuvre aujourd’hui.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, ne décevons pas les élus locaux, qui attendent la reconnaissance de leur engagement et de leur pouvoir d’intervention au profit des citoyens qui leur font confiance.
En conclusion, je reprendrai les mots employés ici même, lors de la première lecture de ce texte, par mon collègue Christian Favier, sénateur du Val-de-Marne et président du conseil général de ce même département : « Avec la volonté politique de tout faire pour rendre possible cette orientation et renouer ainsi avec l’espoir d’un vrai changement, nous ne voterons pas contre votre proposition ».
Malgré les faiblesses de cette proposition de loi, nous nous abstiendrons, pour prouver notre disponibilité pour des réformes que nous espérons, cette fois, plus ambitieuses. J’insiste sur le fait que notre abstention aujourd’hui se veut vraiment constructive. (Applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Alain Richard.
M. Alain Richard. En conclusion de cette belle succession d’orateurs, je souhaite souligner l’apport important de l’Assemblée nationale. Cette proposition de loi présentait en effet des caractéristiques sénatoriales assez prononcées, et elle pouvait par conséquent rencontrer un certain scepticisme chez nos collègues et amis députés. Elle avait recueilli un large accord, ou acquiescement, ici, au Sénat, et le même esprit de rassemblement s’est retrouvé à l’Assemblée nationale, avec toutefois une composante pittoresque, puisque le représentant de groupe UMP a ajouté une nouvelle nuance dans la présentation des opinions, en inventant le « vote contre d’approbation », ce qui nous a encouragés...(Sourires.)
L’Assemblée nationale a apporté plusieurs précisions utiles à notre proposition de loi – on mesure ici les bienfaits de la navette.
Elle a mieux précisé que nous ne l’avions fait la définition légale du plafond des indemnités, notre texte étant trop allusif sur ce point.
Elle a également précisé, ce qui est devenu nécessaire vu la complexité de plus en plus stimulante de notre droit ultramarin, le champ d’application de ce texte outre-mer.
Elle a introduit quelques dispositions qui seront utiles sur les modalités de répartition des indemnités, soit à l’intérieur des assemblées délibérantes, soit à l’intérieur des exécutifs, et elle a fait preuve d’une grande rectitude de méthode en décidant que l’amendement proposé par Pierre-Yves Collombat, et adopté par le Sénat, n’entrait pas strictement dans le cadre de ce débat sur la mise en œuvre transitoire des intercommunalités et que ledit débat aurait lieu lorsque l’on reviendrait sur le processus des schémas départementaux pour les mandats à venir.
Comme M. Reichardt l’a très bien expliqué, il subsiste une toute petite différence sur le mode de calcul du supplément, l’Assemblée nationale ayant préféré se limiter à 25 % d’augmentation, et non pas à 10 % plus 25 %. J’avais brièvement abordé cette question lors du débat de première lecture. Au fond, tout cela est une question de point de vue.
Ceux qui, en effet, sont déjà dans la logique des intercommunalités, craignant des assemblées pléthoriques – ils ont de bons arguments pour cela –, poussent à ne pas trop augmenter le nombre de représentants communaux. À l’inverse, ceux qui s’intéressent davantage à l’accompagnement des communes non encore insérées, ou ceux qui regardent la situation des communautés en passe d’être fusionnées, sont plus réceptifs au souci de ne pas écraser la représentation communale.
Une nouvelle synthèse a donc été trouvée. La seule remarque que je me permettrai à son propos est qu’elle établit une différence en définissant ce nouveau plafonnement.
Lorsqu’un grand nombre de sièges ont été ajoutés pour tenir compte des communes qui étaient « à zéro », c'est-à-dire en deçà du seuil de représentation – dans ce cas, on leur attribue un « siège de droit » –, il y a normalement lieu d’appliquer un supplément de 10 % pour rééquilibrer l’ensemble, l’ajout ayant évidemment pour conséquence de charger l’assemblée délibérante au détriment de la représentation de la commune-centre. L’Assemblée nationale a considéré que ce surcroît de 10 %, qui n’est pas à la disposition des élus, mais qui s’impose d’office, devait également être inclus dans les 25 %.
Autrement dit, dans les communautés au sein desquelles un grand nombre de petites communes n’ont pas droit à la représentation et disposent simplement du « siège de droit », la possibilité d’élargir l’assemblée communautaire sera donc comprise entre 12 % et 15 % seulement.
C’est une nuance. Toutefois, cette volonté de plafonnement, qui a été dominante à l’Assemblée nationale, est tout à fait compréhensible, et je crois que nous devons nous y rallier.
Enfin, je veux, en quelques mots, exprimer ma gratitude à l’ensemble de ceux qui ont participé à ce débat, aussi bien au Sénat qu’à l’Assemblée nationale. Il n’est jamais facile de rassembler des opinions aussi variées et aussi éclairées que celles qui peuvent s’exprimer sur un sujet de ce genre dans les assemblées parlementaires. Il me semble que, des deux côtés, le débat a été constructif et inspiré par l’intérêt général. C’est donc un motif de satisfaction.
Ce petit texte constituera, me semble-t-il, un outil utile pour les élus locaux dans la mise en place des instances communautaires en vue du renouvellement de 2014. Ce sera un moment important, qui marquera l’achèvement du processus d’intercommunalité, à l’exception toutefois, monsieur le ministre, des trois départements de la petite couronne francilienne, qui sont aujourd’hui dispensés de ce processus d’achèvement – j’ai cru comprendre néanmoins qu’ils auraient un nouveau rendez-vous dans les prochaines années.
En levant certaines des hésitations ou des réticences que suscite encore la création de communautés élargies, nous aurons surmonté une partie des obstacles.
Ce faisant, nous aurons, me semble-t-il, servi un objectif, qui était une composante très particulière du débat relatif à la loi de 2010 et autour duquel se sont rassemblés quasiment tous les parlementaires des deux assemblées, celui d’achever la carte intercommunale en temps utile pour le renouvellement de 2014 afin de ne pas avoir à rouvrir le débat au cours du prochain mandat municipal.
Il n’empêche, et nos collègues Hélène Lipietz et Éliane Assassi ont eu raison d’élargir la discussion sur ce point, que nous aurons à faire des choix, dans le cadre de l’examen de l’acte III de la décentralisation, quant à la suite à donner au mouvement de l’intercommunalité.
Je suis un fougueux défenseur de l’intercommunalité depuis une trentaine d’années, en témoignent différents débats, notamment lorsque j’ai été rapporteur de la loi de décentralisation de 1982, aux côtés d’un Gaston Defferre qui n’était pas, du fait de sa propre expérience, un grand adepte de l’intercommunalité, ou de la loi concernant l’administration des villes nouvelles portée par Michel Rocard, quand nous avons instauré la première taxe professionnelle unique, mais j’entends et je partage, pour une large part, le propos de Mme Assassi : il n’y a pas, dans ce pays, la volonté politique de ramener les communes à la position de « composante arrondissementale » des communautés.
Comme me le disait souvent l’un de mes bons amis, fin connaisseur des questions d’aménagement du territoire, mais qui a récemment quitté l'Assemblée nationale, nous sommes convaincus que les deux échelons pertinents de l’administration des territoires sont la région et l’intercommunalité, mais – manque de chance ! – ce sont les deux autres qui sont légitimes. D’ailleurs, nous l’entendons régulièrement dire au sein de notre assemblée.
C’est pourquoi nous devons procéder, dans le respect des exigences démocratiques, à la réforme souhaitée par nos citoyens en voyant de quelle manière nous pouvons articuler les échelons.
Pour conclure, je tiens à remercier tous mes collègues de leur contribution respective. À cet égard, permettez-moi une réflexion plus générale sur la place de la proposition de loi au sein des travaux parlementaires.
Notre bref échange montre que les propositions de loi ont toute leur place aux côtés des grands projets de loi.
Mme Éliane Assassi. Tout à fait !
M. Alain Richard. Il est toujours nécessaire de procéder à des ajustements, d’apporter des précisions, de faire des mises à jour et parfois de modifier tel ou tel calendrier.
La nouvelle procédure législative accorde, me semble-t-il, une place significative à l’initiative parlementaire, une possibilité dont nous saisissons les uns et les autres pour nous exprimer, surtout sous un gouvernement aussi réceptif et désireux de faire vivre l’initiative parlementaire. Grâce à la participation de tous, nous avons fait du bon travail, et je vous en remercie ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
Je rappelle que, en application de l’article 48, alinéa 5, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pas encore adopté un texte identique.
Article 1er
(Non modifié)
I. – L’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À la dernière phrase du deuxième alinéa du I, le taux : « 10 % » est remplacé par le taux : « 25 % » et la référence : « II, » est supprimée ;
1° bis Au dernier alinéa du I, la référence : « et III » est remplacée par la référence : « à VI » ;
2° Au premier alinéa du II, la référence : « VII » est remplacée par la référence : « VI » ;
3° À la fin du dernier alinéa du III, la référence : « ou au VI » est supprimée ;
4° À la seconde phrase du premier alinéa du VII, les mots : « prévus au IV » sont remplacés par les mots : « prévues au I ».
II. – (Supprimé)
III. – L’article 83 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au second alinéa du II, les références : « aux I à VI de » sont remplacées par le mot : « à » ;
2° À la fin du second alinéa du II et de la seconde phrase du second alinéa du V, les mots : « présente loi » sont remplacés par les mots : « loi n° … du … relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération ».
M. le président. Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
(Non modifié)
I. – Après le troisième alinéa de l’article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L’organe délibérant peut, à la majorité des deux tiers, fixer un nombre de vice-présidents supérieur à celui qui résulte de l’application des deuxième et troisième alinéas, sans pouvoir dépasser 30 % de son propre effectif et le nombre de quinze. Dans ce cas, les deuxième et troisième alinéas de l’article L. 5211-12 sont applicables. »
II. – (Supprimé)
M. le président. Je mets aux voix l’article 2.
(L’article 2 est adopté.)
Article 2 bis
(Non modifié)
I. – Après le premier alinéa de l’article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« Le montant total des indemnités versées ne doit pas excéder celui de l’enveloppe indemnitaire globale, déterminée en additionnant l’indemnité maximale pour l’exercice effectif des fonctions de président et les indemnités maximales pour l’exercice effectif des fonctions de vice-président, correspondantes soit au nombre maximal de vice-présidents qui résulterait de l’application des deuxième et troisième alinéas de l’article L. 5211-10 à l’organe délibérant qui comporterait un nombre de délégués déterminé en application des III à VI de l’article L. 5211-6-1, soit au nombre existant de vice-présidences effectivement exercées, si celui-ci est inférieur.
« De manière dérogatoire, l’indemnité versée à un vice-président peut dépasser le montant de l’indemnité maximale prévue au premier alinéa du présent article, à condition qu’elle ne dépasse pas le montant de l’indemnité maximale susceptible d’être allouée au président et que le montant total des indemnités versées n’excède pas l’enveloppe indemnitaire globale définie au deuxième alinéa. »
II. – L’article L. 5215-16 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les indemnités de fonction prévues pour les délégués communautaires dans les communautés urbaines, en application des II et III de l’article L. 2123-24-1, sont comprises dans l’enveloppe indemnitaire globale définie au deuxième alinéa de l’article L. 5211-12. »
III. – L’article L. 5216-4 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les indemnités de fonction prévues pour les délégués communautaires dans les communautés d’agglomération, en application des II et III de l’article L. 2123-24-1, sont comprises dans l’enveloppe indemnitaire globale définie au deuxième alinéa de l’article L. 5211-12. »
IV. – L’article L. 5216-4-1 du même code est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Dans les communautés d’agglomération dont la population est comprise entre 100 000 et 399 999 habitants, ces indemnités sont au maximum égales à 6 % du terme de référence mentionné au même I.
« Lorsque l’effectif de l’organe délibérant a été déterminé par application du deuxième alinéa du I de l’article L. 5211-6-1, le montant total des indemnités versées en application des deux premiers alinéas du présent article ne peut être supérieur au montant total des indemnités qui auraient pu être attribuées si cet effectif avait été déterminé en application du dernier alinéa du I de l’article L. 5211-6-1. » – (Adopté.)
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Article 4
(Suppression maintenue)
Article 5
(Non modifié)
I. – Les articles 1er et 2 et les I et III de l’article 2 bis de la présente loi sont applicables en Polynésie française.
II. – Le II de l’article L. 5842-5 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« II. – Pour l’application de l’article L. 5211-12 :
« 1° Le premier alinéa est remplacé par un alinéa ainsi rédigé : » ;
2° Il est ajouté un 2° ainsi rédigé :
« 2° Le deuxième alinéa est remplacé par un alinéa ainsi rédigé :
« “Le montant total des indemnités versées ne doit pas excéder celui de l’enveloppe indemnitaire globale, déterminée en additionnant l’indemnité maximale pour l’exercice effectif des fonctions de président et les indemnités maximales pour l’exercice effectif des fonctions de vice-président.” » – (Adopté.)
M. le président. Les autres dispositions de la proposition de loi ne font pas l’objet de la deuxième lecture.
Vote sur l'ensemble
M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à Mme Catherine Tasca, pour explication de vote.
Mme Catherine Tasca. Je tiens tout d’abord à saluer l’initiative de notre collègue Alain Richard et le travail de notre rapporteur, Virginie Klès, qui s’est exprimée aujourd'hui par la voix du président de la commission des lois.
Cette proposition de loi constitue un apport extrêmement positif à notre organisation territoriale, notamment pour ce qui concerne l’intercommunalité.
Alain Richard l’a rappelé, le premier mouvement d’intercommunalité remonte à 1982, mais, il y a près de quinze ans, Jean-Pierre Chevènement lui a donné un nouvel élan avec une loi tout à fait importante qui allait dans le sens de l’achèvement de la couverture totale du territoire.
Depuis lors, on a pu constater que la mise en œuvre des mesures prévues dans cette loi était très inégale, des zones importantes de notre territoire n’étant pas couvertes par l’intercommunalité.
Le mouvement de fond qui avait été lancé demandait à être relancé, ce qu’accomplit efficacement le texte qui est aujourd'hui soumis à notre approbation.
Oui, il fallait redynamiser l’intercommunalité et, pour ce faire rassurer les élus ; c’est d’ailleurs la préoccupation essentielle de la Haute Assemblée. En effet, au vu de situations très différentes, les uns ayant vécu l’intercommunalité depuis plusieurs décennies, d’autres la découvrant aujourd'hui, les élus pouvaient et peuvent encore s’interroger et nourrir certaines inquiétudes.
Ce texte apporte à leurs attentes des réponses certes modestes, mais concrètes, simples et claires, tout en confortant la représentation des petites communes, qui ne doivent pas vivre l’intercommunalité comme un mouvement d’absorption et d’effacement de leurs propres responsabilités. Il convient de les encourager à participer activement aux organes délibérants des intercommunalités telles qu’elles sont définies grâce à la révision de la carte intercommunale.
Cette proposition de loi était tout à fait nécessaire, car, je le répète, elle répond de manière extrêmement positive aux attentes des élus. Toutefois, je ne pense pas que nous soyons parvenus au bout de la démarche : la carte actuelle de l’intercommunalité devra nécessairement être revue, dans un délai que je ne saurais préciser ici, tant les écarts sont importants, entre les intercommunalités naissantes ou plus anciennes, entre les intercommunalités toutes petites ou de grande taille.
Le mouvement est lancé ; il faudra le poursuivre. À ce stade de la mise en œuvre de l’intercommunalité dans notre pays, cette proposition de loi nous est apparue comme un outil extrêmement convaincant. C'est la raison pour laquelle le groupe socialiste votera ce texte avec beaucoup d’enthousiasme. J’ajoute que je me réjouis du large consensus qu’il recueille. Même s’il n’y a pas unanimité, la preuve est faite, ainsi que l’a souligné l’auteur de cette proposition de loi, que le travail parlementaire peut conduire à des synthèses tout à fait souhaitables.
M. Alain Richard. Très bien !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.
(La proposition de loi est définitivement adoptée.) –(Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)