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Séance du 21 mai 2013 (compte rendu intégral des débats)

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. Serge Larcher, auteur de la proposition de loi et rapporteur de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, « nous avons conscience d’avoir, par ce bref exposé, jeté un peu plus de lumière sur la trop vieille question des “50 pas géométriques” aux Antilles, que le Gouvernement a, enfin, décidé de résoudre ». Ainsi s’exprimait mon grand-oncle, Marius Larcher, avocat général à la retraite, dans un ouvrage intitulé La solution définitive de la question des cinquante pas géométriques aux Antilles (L’orateur brandit un exemplaire dudit ouvrage.), publié en janvier... 1949 !

Plus de soixante ans après, nous examinons une proposition de loi – que j’ai déposée le 26 mars dernier avec l’ensemble des membres du groupe socialiste – qui porte sur ce véritable « serpent de mer » qu’est la problématique – essentielle aux Antilles – de la gestion de la zone des cinquante pas géométriques.

Avant d’en venir au contenu de ce texte, il ne me semble pas superflu de faire quelques rappels historiques, afin de vous expliquer ce qu’est la zone des cinquante pas géométriques, une zone bien connue en Guadeloupe et en Martinique, mais qui est, j’en suis sûr, un mystère pour vous, mes chers collègues de l’Hexagone !

Sous l’Ancien Régime a été créée une zone dite « des cinquante pas du roi », une bande de 81,20 mètres située au bord du rivage. La création de cette réserve domaniale avait pour objectif d’assurer la défense des îles, l’avitaillement ainsi que l’entretien des navires.

L’édit de Saint-Germain-en-Laye de décembre 1674 a intégré la zone des cinquante pas au domaine de la Couronne. Les cinquante pas sont ainsi devenus inaliénables et imprescriptibles, ce qui a été confirmé par plusieurs textes, tels qu’un décret de 1790 sous la Révolution française et une ordonnance de février 1827 prise sous Charles X, sous la Restauration. Cette ordonnance indiquait qu’« aucune portion des cinquante pas géométriques réservés sur le littoral ne peut être échangée ni aliénée ».

Dès la fin du XVIIIsiècle, la zone des cinquante pas géométriques a commencé à être occupée par des personnes ne disposant pas de titres de propriété. Ainsi, l’abolition de l’esclavage a conduit les travailleurs des plantations à se diriger vers les terres disponibles du littoral afin de s’y établir, faute de moyens pour acquérir les terrains mieux situés, et pour cause ! L’administration a délivré dès le XIXe siècle des autorisations d’installation, en principe révocables mais qui sont progressivement devenues définitives.

Le fossé existant entre le droit et la réalité a conduit à modifier à plusieurs reprises – et dans des directions partiellement contradictoires – le régime de la zone des cinquante pas géométriques, pour tenter d’apporter des solutions au phénomène de l’occupation sans titre.

Deux décrets de 1882 et 1887 du président de la République ont introduit une exception à la règle de l’inaliénabilité du domaine public en autorisant, sous certaines conditions, la délivrance de titres de propriété.

Par ailleurs, un décret de juin 1955 a transféré la zone des cinquante pas dans le domaine privé de l’État, mettant fin à son imprescriptibilité. Il a permis de vendre des parcelles à certains occupants, tandis que les dispositions du code civil relatives à la prescription acquisitive ont pu s’appliquer.

En outre, la loi Littoral de 1986 a réincorporé les parcelles de la zone des cinquante pas géométriques dans le domaine public de l’État, tout en facilitant la cession aux communes et aux particuliers.

La zone des cinquante pas géométriques est finalement aujourd’hui régie par la loi du 30 décembre 1996 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer, une loi que la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui prévoit de modifier.

La loi de 1996 a cherché à améliorer la situation des occupants, en leur permettant d’acheter des terrains, à assurer l’aménagement des zones et à faciliter le développement économique de ces zones. Permettez-moi de vous en exposer les principales dispositions.

Tout d’abord, la délimitation par le préfet, au sein de la zone des cinquante pas géométriques, des espaces urbains et des espaces naturels, ces derniers étant confiés en gestion au Conservatoire du littoral.

Ensuite, la fixation des modalités de cession des terrains situés dans les espaces urbains : ils peuvent être cédés gratuitement aux communes et aux organismes d’HLM pour la réalisation d’opérations d’aménagement ou d’habitat social. Ils peuvent être cédés à titre onéreux aux occupants ayant édifié ou fait édifier des résidences principales ou des locaux professionnels avant le 1er janvier 1995. Une aide financière spécifique est prévue pour les acquéreurs de terrains occupés au titre de leur habitation principale.

Enfin, dans chaque département antillais est créée une « agence des cinquante pas géométriques », établissement public d’État dont la durée de vie était initialement fixée à dix ans. Ces agences avaient alors pour mission d’établir un programme d’équipements des terrains situés dans les espaces urbains et d’émettre un avis sur les projets de cession.

L’objectif de la loi de 1996 était simple : sortir du cercle vicieux dans lequel l’État était entraîné par la rigueur du droit et par son incapacité à le faire respecter.

Ainsi, en un peu plus d’un siècle, quatre textes sont intervenus, dans des directions en partie contradictoires, pour modifier le régime de la zone des cinquante pas géométriques. Cette « frénésie » législative s’explique facilement : 15 % à 20 % de la population de chacun des départements antillais vit sur cette zone. Ce sujet est donc tout, sauf anodin.

Pour autant, la frénésie législative ne s’est pas arrêtée. La loi de 1996 a elle-même été modifiée à plusieurs reprises.

Ainsi, la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques a été modifiée pas moins de trois fois au cours des dix dernières années.

La nomination des directeurs des agences n’étant intervenue qu’en 2001, la loi de 2003 de programme pour l’outre-mer, la LOPOM, a finalement fixé à quinze ans leur durée de vie.

Puis, la loi de 2009 pour le développement économique des outre-mer, la LODEOM, a prévu qu’un décret pourrait prolonger la durée de vie des agences pour cinq ans, renouvelable deux fois, soit jusqu’au 1er janvier 2027.

La loi Grenelle 2 de 2010 a, enfin, prévu que la durée de vie des agences ne pourrait être prolongée que de deux ans, soit jusqu’au 1er janvier 2014, les missions de régularisation foncière des agences devant être reprises à leur disparition par des établissements publics fonciers d’État, des EPFE.

Par ailleurs, la loi Grenelle 2 a procédé à d’autres modifications importantes de la loi de 1996.

Ainsi, les agences se sont vu confier la conduite du processus de régularisation des occupants sans titre, une mission exercée jusqu’alors par les services déconcentrés.

De plus, afin d’accélérer le processus de régularisation, une date limite de dépôt des demandes de cession a été fixée au 1er janvier 2013.

Tel est aujourd'hui l’état du droit.

Dix-huit ans après son adoption, la loi de 1996 présente un bilan mitigé.

Le processus de régularisation a pris du retard : un nombre limité de dossiers a été déposé et peu d’offres de cession ont été acceptées. En Guadeloupe par exemple, plus de 5 000 demandes ont été déposées : l’agence des cinquante pas géométriques a formulé 2 200 avis favorables, pour moins de 700 régularisations effectives. Plusieurs facteurs expliquent ce résultat.

Tout d’abord, la population concernée est pauvre : de nombreuses cessions n’aboutissent pas du fait du prix proposé au regard des ressources des demandeurs. À cet égard, il faudrait réfléchir, monsieur le ministre, à l’institution d’un dispositif de financement, complémentaire à l’aide financière, afin de permettre à tous les occupants régularisables d’être effectivement régularisés.

Ensuite, la procédure de régularisation est particulièrement complexe et longue.

Enfin, nombre de locaux sont situés en « zones rouges », inconstructibles au titre des plans de prévention des risques naturels. Il s’agit de terrains non cessibles et donc non régularisables.

Les modifications apportées par la loi Grenelle 2 ont cependant permis une accélération du processus, avec une forte augmentation du nombre de dossiers de régularisation déposés : 57 % des dossiers déposés en Guadeloupe l’ont été au cours des trois dernières années et, en Martinique, la proportion est proche de 40 %.

Pour ce qui concerne les travaux, le bilan de ces agences est également mitigé, notamment en Guadeloupe, où seuls onze chantiers d’équipement ont été menés à terme. En Martinique, en revanche, près de 30 millions d’euros de travaux ont été réalisés depuis 2006. Comme j’ai pu le constater sur le terrain, l’agence dispose d’une véritable expertise et constitue un interlocuteur privilégié pour les maires et les élus locaux. Elle est ainsi en mesure de fournir du foncier équipé pour la réalisation de logements sociaux.

J’en viens à la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui.

La proposition de loi initiale comprenait deux articles : l’article 1er, qui permet la prolongation de la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques jusqu’au 1er janvier 2016 ; l’article 2, lequel repousse au 1er janvier 2015 la date limite de dépôt des demandes de régularisation.

Au terme de mes travaux, qui m’ont conduit à auditionner les directeurs des deux agences des cinquante pas géométriques, les services de l’État en Guadeloupe et en Martinique, ainsi que le ministère des outre-mer, il apparaît que cette proposition de loi est bienvenue et même attendue dans les deux départements concernés. Il s’agit certes d’un texte d’urgence, mais qui n’a vocation à être, je tiens à le souligner, qu’un texte de transition.

La prolongation de la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques est nécessaire car la création d’établissements publics fonciers d’État, qui auraient dû, conformément aux dispositions prévues dans le Grenelle 2, reprendre la mission de régularisation des agences, n’est plus d’actualité. Tant en Guadeloupe qu’en Martinique, les collectivités territoriales ont en effet décidé de mettre en place des établissements publics fonciers locaux, des EPFL. Un EPFL existe depuis juin 2011 en Martinique et un autre a été créé il y a quelques jours en Guadeloupe.

Dans ces conditions, la disparition de ces agences le 1er janvier 2014 risquerait de créer une rupture préjudiciable à la poursuite de la normalisation de l’occupation de la zone des cinquante pas géométriques.

Le report de la date limite de dépôt des demandes de régularisation est également nécessaire : on estime que plus de 3 000 dossiers de construction sont encore régularisables dans chacun des départements antillais.

Cette proposition de loi n’est cependant pas une fin en soi. J’estime que le délai de deux ans doit être mis à profit pour réfléchir à l’avenir des agences et, plus globalement, à la gestion de la zone des cinquante pas géométriques. Cette réflexion ne peut pas être déconnectée d’autres questions telles que la création des EPFL, la recherche de la mutualisation entre les différentes structures qui existent ou encore la mise en œuvre de la mission de reconstitution des titres de propriété.

Je me réjouis donc, monsieur le ministre, que vous ayez, avec la ministre de l’égalité des territoires et du logement, lancé, en avril dernier, une mission de l’Inspection générale de l’administration et du Conseil général de l’environnement et du développement durable sur la problématique générale du foncier dans les Antilles, la lettre de mission du 16 avril dernier évoquant clairement la problématique des cinquante pas géométriques. Le transfert des missions des agences en matière de régularisation foncière aux EPFL semble aujourd’hui clairement envisagé, notamment en Guadeloupe. Cette mission permettra donc d’y voir beaucoup plus clair.

Pour ce qui concerne l’avenir des agences et de la zone des cinquante pas géométriques, je souhaite formuler trois ultimes observations.

Si les agences sont amenées à disparaître, je souhaite attirer votre attention, monsieur le ministre, sur le sort qui sera réservé au personnel. Selon moi, le savoir-faire et l’expertise de ce personnel pourraient utilement être mis au service des structures qui succéderont aux agences.

Par ailleurs, si les EPFL reprennent les missions de régularisation des agences, ne serait-il pas temps de réfléchir au transfert de la domanialité de cette zone aux conseils régionaux, à l’instar de ce qui s’est passé à Saint-Martin ? Cette question mérite d’être posée.

Enfin, il convient de mener une réflexion sur la gestion par l’Office national des forêts, l’ONF, de la forêt domaniale littorale. Cette zone, qui relève du domaine privé de l’État, est dans les faits partiellement urbanisée : c’est ainsi que l’on compte plus de 500 occupations illicites en Martinique ! Or la gestion de cette situation par l’ONF est souvent jugée brutale – certains disent ferme, moi je dis brutale.

Pour en revenir à la proposition de loi, la commission des affaires économiques en a adopté à l’unanimité les articles 1er et 2. En outre, elle y a introduit un article supplémentaire, dont le champ géographique est plus large que les seuls départements antillais. Cet article 3, dont le Gouvernement est à l’initiative, comporte un dispositif très attendu dans nos outre-mer car portant sur une question majeure : la reconstitution des titres de propriété.

De fait, les outre-mer se caractérisent par l’absence massive de titres de propriété. Cette situation est liée à des successions non réglées et à des occupations de fait ou sans titre. Il s’agit d’un véritable fléau : on estime qu’il touche entre 45 % et 60 % du territoire de la Guadeloupe et de la Martinique, mais aussi de la Réunion et de Saint-Martin.

Ce problème a de graves conséquences sociales, puisque le titre de propriété est la base de l’accès au crédit bancaire et qu’il peut servir de garantie pour des engagements économiques ou permettre de bénéficier d’aides publiques. Par ailleurs, cette situation est un frein aux opérations d’aménagement et à la construction de logements sociaux, comme nos collègues Georges Patient et Éric Doligé l’ont souligné dans leur rapport sur le logement social.

Pour résoudre ce problème, l’article 35 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, la LODEOM, a prévu, sur le modèle de l’exemple corse, la mise en place d’un groupement d’intérêt public, un GIP, chargé de reconstituer les titres de propriété dans les outre-mer. Seulement, quatre ans plus tard, ce GIP n’a toujours pas vu le jour, faute de parution du décret d’application, ce que j’ai dénoncé à plusieurs reprises en tant que rapporteur pour avis des crédits de la mission budgétaire « Outre-mer ». Une mission de préfiguration a présenté son rapport en mai 2011 et un projet de décret a été soumis au Conseil d’État, mais celui-ci a estimé que les dispositions réglementaires envisagées ne respectaient pas les termes de la loi, puisqu’elles prévoyaient la constitution d’une structure distincte pour chaque collectivité.

Monsieur le ministre, je salue l’initiative prise par le Gouvernement, qui devrait permettre le lancement du processus de reconstitution des titres de propriété dans les outre-mer. La mission de titrement sera confiée à une structure propre à chaque collectivité : soit un GIP, soit un organisme foncier existant – par exemple, dans les Antilles, l’établissement public foncier local –, cette seconde option permettant d’éviter la création de structures supplémentaires.

Pour conclure, mes chers collègues, je vous invite à adopter la présente proposition de loi, qui permettra d’apporter quelques réponses urgentes aux importantes difficultés rencontrées par nos outre-mer en matière de foncier. J’espère qu’à la suite de la commission des affaires économiques, notre Haute Assemblée la soutiendra à l’unanimité, démontrant ainsi une nouvelle fois son profond attachement à nos outre-mer. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC. – MM. Joël Labbé et Jean-Claude Requier ainsi que quelques sénateurs de l'UDI-UC et de l'UMP applaudissent également.)

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Souhaits de bienvenue à M. Nikom Wairatpanij, président du Sénat thaïlandais

M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai le plaisir de saluer en votre nom la présence dans notre tribune d’honneur d’une délégation conduite par M. Nikom Wairatpanij, président du Sénat du Royaume de Thaïlande. (Mmes et MM. les sénateurs ainsi que M. le ministre se lèvent).

Cette visite illustre une nouvelle fois, s’il était nécessaire, l’excellence des relations franco-thaïlandaises. Après la visite en France, en juillet dernier, de la Première ministre de Thaïlande, Mme Yinluck Shinawatra, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault s’est rendu il y a quelques semaines à Bangkok, où de nouveaux partenariats entre nos deux pays ont été noués.

Je tiens tout particulièrement à souligner la qualité des échanges entre nos Parlements. Une délégation du groupe d’amitié France-Asie du sud-est, conduite par nos collègues Gérard Miquel et Bernard Saugey, s’est rendue en Thaïlande en septembre dernier ; elle a pu échanger longuement avec M. le président du Sénat et des membres du Parlement thaïlandais, notamment sur les questions de démocratie locale et de coopération décentralisée, chères à notre assemblée. Une délégation du groupe d’amitié Thaïlande-France, en visite à Paris, sera reçue à déjeuner demain par une dizaine de nos collègues du groupe d’amitié France-Asie du sud-est.

Nous formons le vœu que la présence au Sénat du président du Sénat thaïlandais soit l’occasion de resserrer davantage les liens entre nos assemblées et de conforter le dialogue entre nos deux nations. Monsieur le président, nous vous souhaitons la bienvenue au Sénat français ! (Applaudissements.)

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Discussion générale (interruption de la discussion)
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Zone dite des cinquante pas géométriques

Suite de la discussion et adoption d’une proposition de loi dans le texte de la commission modifié

M. le président. Nous reprenons la discussion de la proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Discussion générale (suite)
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Article 1er

M. Victorin Lurel, ministre des outre-mer. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la proposition de loi soumise à votre examen vient combler un vide juridique.

En effet, les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques, créées en Guadeloupe et en Martinique par la loi du 30 décembre 1996, devaient disparaître au bout d’une période de quinze ans, soit à la fin de l’année 2011. Cette même loi avait prévu que leur existence pourrait être prolongée de deux ans par décret, ce qui a été fait en 2011. Depuis le 1er janvier 2013, ces deux agences, dont la mission est de conduire le processus de régularisation des occupants sans titre des terrains du domaine public littoral, ne peuvent plus recevoir de dossiers.

Le 4 décembre dernier, j’ai indiqué devant les députés que le Gouvernement était favorable à la prolongation de la durée de vie de ces agences pour deux années supplémentaires après le 31 décembre 2013, ainsi qu’à la prolongation pour la même durée du délai de dépôt des demandes de régularisation. Les articles 1er et 2 de la présente proposition de loi vont dans le sens de cet engagement du Gouvernement. Cette initiative permet d’aller vite.

À la disparition de ces agences, les missions qu’elles assurent devaient être attribuées à des établissements publics fonciers d’État. En définitive, ceux-ci ne devraient pas voir le jour, les régions de la Guadeloupe et de la Martinique ayant créé récemment des établissements publics fonciers locaux, que nous croyons tout à fait à même d’agir dans ce domaine. La prolongation de deux ans de la durée de vie des agences permettra de donner du temps à ces nouveaux établissements, afin qu’ils acquièrent les moyens de reprendre efficacement la mission de régularisation foncière sur la zone des cinquante pas géométriques.

En un peu plus de quinze ans, les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques ont démontré leur utilité, en traitant d’un problème particulièrement prégnant sur ces deux territoires. Certes, comme M. le rapporteur l’a souligné, le bilan des régularisations est mitigé. Aux difficultés administratives liées à des procédures souvent trop lourdes pour une population plutôt âgée et pauvre s’ajoute le fait que les zones des cinquante pas géométriques continuent de connaître des occupations illicites, qui donnent à tout le processus des allures de travail de Sisyphe. Ce problème est on ne peut plus actuel et l’urgence de l’initiative sénatoriale est pleinement justifiée.

L’adoption de la présente proposition de loi est nécessaire, mais nous avons bien conscience qu’elle ne sera pas suffisante. Une réflexion globale doit être conduite par l’État, avec l’ensemble des collectivités territoriales, sur la gestion des zones littorales. C’est pourquoi le ministère de l’égalité des territoires et du logement et le ministère des outre-mer ont conjointement diligenté une mission de l’Inspection générale de l’administration et du Conseil général de l’environnement et du développement durable sur les problèmes fonciers en Guadeloupe et en Martinique.

Cette mission, lancée au milieu du mois d’avril et conduite par deux inspecteurs, doit fournir des préconisations sur les moyens de mettre en œuvre une stratégie foncière dans les zones urbanisées. Ces préconisations devront tenir compte des besoins en logements, des projets des collectivités territoriales, de la pérennisation des missions de régularisation foncière et d’aménagement dans la zone littorale, ainsi que des missions de reconstitution des titres de propriété. La mission devra aussi faire des propositions sur les différentes options possibles et notamment sur l’avenir des missions de régularisation et d’aménagement actuellement remplies par les agences.

Ce rapport doit être rendu le mois prochain ; si des mesures législatives s’avèrent nécessaires, elles pourront être introduites dans le projet de loi actuellement en préparation sur le logement et l’urbanisme. Il s’agit de se donner véritablement les moyens d’agir pour traiter au fond ces situations difficiles, aussi bien pour nos concitoyens concernés que pour les services de l’État et des collectivités territoriales.

C’est un fait que, dans certaines zones, comme M. le rapporteur l’a signalé, une pléthore d’organismes interviennent. (M. le rapporteur acquiesce.) Il y a parfois le Conservatoire du littoral, l’ONF, certaines communes habilitées à intervenir, l’agence des cinquante pas géométriques et bientôt peut-être, après l’absorption de celles-ci, les établissements publics fonciers, qu’ils soient d’État ou locaux ; en Guadeloupe, il arrive même parfois, me dit-on, que le parc national intervienne aussi. Cela fait beaucoup !

M. Serge Larcher, rapporteur. En effet !

M. Victorin Lurel, ministre. Il est vrai qu’il y a quelques interrogations sur l’évaluation faite par France Domaine du prix du mètre carré. J’espère que toutes ces questions seront abordées par le rapport dont je viens de parler.

D’ailleurs, l’article 3 de la proposition de loi va dans ce sens. Il vise à permettre la mise en œuvre « par une structure spécifique à chaque collectivité ultramarine concernée » d’une procédure de constitution ou de reconstitution des titres de propriété. C’était là encore un souhait que j’avais exprimé au nom du Gouvernement, en indiquant que nous étions tout à fait disposés à modifier l’article 35 de la loi pour le développement économique des outre-mer, la LODEOM, afin de créer un groupement d’intérêt public chargé d’une mission de titrement destinée à reconstituer les titres de propriété et de combattre le fléau de l’indivision.

Comme l’a souligné M. le rapporteur, l’absence de titres de propriété pose de graves problèmes sociaux : pas d’accès aux crédits bancaires, pas de garantie ni d’aides publiques. Sans compter qu’elle rend très difficile l’accès à des ressources foncières sur lesquelles pourraient être réalisés les logements sociaux dont ces territoires ont tant besoin.

Pour reconstituer les titres de propriété dans les outre-mer, la LODEOM a prévu la mise en place d’un groupement d’intérêt public unique, mais celui-ci n’a jamais vu le jour, faute de parution du décret d’application. Il faut dire que l’idée de créer un seul GIP pour onze territoires était presque inapplicable ; elle l’aurait été même pour quatre ou cinq. (M. le rapporteur acquiesce.)

Grâce à l’article 3 de la proposition de loi, la mission de titrement pourra être confiée à une structure propre à chaque collectivité : soit un GIP, soit un organisme foncier existant, ce qui permettra d’éviter la création de nouveaux organismes. C’est, à notre sens, une solution plus souple et plus opérationnelle. L’article 3 l’étend d’ailleurs à Mayotte.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement accueille très favorablement cette proposition de loi et sera attentif aux débats que nous aurons dans un instant. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC. – MM. Joël Labbé et Jean-Claude Requier applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette proposition de loi nous renvoie au passé des départements d’outre-mer, puisque la zone dite aujourd’hui des cinquante pas géométriques est issue de la réserve domaniale, autrement dit des cinquante pas du roi, système qui visait à protéger les rivages des Antilles et de la Réunion contre des incursions ennemies.

Cette notion des cinquante pas géométriques concerne l’outre-mer, ou plutôt les outre-mer. En effet, dans ce domaine aussi, on peut noter des différences fondamentales entre les situations de la Réunion, de la Martinique et de la Guadeloupe. C’est ainsi qu’à la Réunion la zone des cinquante pas géométriques est devenue aliénable, donc prescriptible, dès 1922 ; à la suite de cette décision, la situation a été définitivement réglée pour la Réunion.

En revanche, le caractère prescriptible de la zone n’a pas été reconnu pour les Antilles par la jurisprudence. En Martinique et en Guadeloupe, pour mettre un terme aux problèmes liés à l’occupation sans titre de la zone des cinquante pas géométriques, la loi du 30 décembre 1996 a mis en place de nouveaux mécanismes de cession de ces terrains de cette zone relevant du domaine public maritime.

Parmi ces mécanismes figurait la création d’agences, qui constituent un instrument de coopération entre l’État et les communes, et sont chargées notamment de régulariser les occupations sans titre sur la zone.

Force est de le constater, les agences antillaises ont encore à faire : en effet, le nombre de « cessions-régularisations » reste très faible. Selon les chiffres qui nous ont été fournis, encore 8 000 occupants sont concernés.

Les autres missions de ces agences sont d’établir des programmes d’équipement des terrains mis à disposition, de vérifier la cohérence entre les cessions et ces programmes, de réaliser certains travaux d’équipement et de lutter contre l’habitat spontané.

L’habitat spontané est aussi, rappelons-le, une question d’une extrême importance outre-mer, au même titre que l’habitat insalubre, l’habitat précaire et, plus généralement, le logement.

Si la question humaine doit être mise en avant pour régler la situation existant aux Antilles, soulignons que les zones aménagées et équipées ne sont pas si nombreuses, tandis que les constructions illicites sur les espaces littoraux ont continué, quant à elles, à se développer.

Il n’est pas question de jeter la pierre à qui que ce soit. Nous dressons seulement le constat suivant : les quatre départements d’outre-mer regroupent 92 communes littorales au sens de la loi Littoral : 33 en Martinique, 25 en Guadeloupe, 15 en Guyane et 19 à la Réunion.

En 1999, la population des communes littorales des départements d’outre-mer approchait 1,5 million d’habitants. La densité de population était forte sur le littoral de Martinique, de Guadeloupe et de la Réunion, avec environ 300 habitants par kilomètre carré. C’est le reflet d’une densité de population élevée sur l’ensemble du territoire de ces trois îles, amplifiée en bord de mer.

Cette densité est supérieure à la moyenne littorale métropolitaine, estimée, quant à elle, à 270 habitants par kilomètre carré, l’essentiel de la population des départements d’outre-mer se concentrant en effet en bord de mer.

Les raisons d’une telle situation sont simples : le relief est accidenté à l’intérieur des terres. À la Réunion se dressent le piton des Neiges et le piton de la Fournaise ; en Guadeloupe, sur la commune de Basse-Terre, c’est le massif de la Soufrière ; et en Martinique, c’est la montagne Pelée.

Une autre raison d’une telle densité tient à la progression démographique de l’outre-mer, à des taux très différents, certes. Ainsi, la densité de population a augmenté de 21 habitants par kilomètre carré dans les communes littorales des Antilles et de 47 habitants par kilomètre carré à la Réunion.

La pression humaine reste donc très forte et s’accroît sur un territoire restreint, qui possède d’ailleurs une haute valeur patrimoniale. On comprend dès lors tout l’enjeu du foncier.

Je rappellerai seulement que l’État dispose, au total, de quelque 7 770 hectares au titre de la zone des cinquante pas géométriques, dont 4 263 en Guadeloupe et 3 516 en Martinique.

La question est donc importante, et il convient que tout soit mis en œuvre pour que ni les populations ni les possibilités de développement économique ne soient remises en cause. Telle est bien la mission de ces agences.

Cette proposition de loi vise à reporter une nouvelle fois leur échéance, en la fixant cette fois au 1er janvier 2016.

Cependant, cela ne doit pas nous empêcher de constater qu’il s’agit bien d’une question de déclassement des espaces, du public vers le privé.

Cette « privatisation » a eu pour conséquence inéluctable de faire augmenter de façon considérable le prix du mètre carré, permettant à de grands groupes hôteliers d’occuper cet espace pour y construire des résidences de luxe, mais jouant considérablement en défaveur des agriculteurs.

Je voudrais conclure en rappelant la stratégie nationale pour la mer et le littoral, et notamment le volet spécifique à l’outre-mer, destiné à favoriser l’économie des territoires ultramarins.

Lors de son élaboration sous l’ancienne présidence, la mission d’accompagnement créée par le gouvernement Fillon en vue de l’exploitation d’hydrocarbures au large de la Guyane avait notamment été mise en avant. Il s’agissait aussi de soutenir les projets de développement des énergies marines renouvelables à la Réunion. Ces projets, malheureusement, ont connu un net ralentissement.

Mais le plus important reste la question de la protection et de l’aménagement du littoral. Les écosystèmes concernés sont aujourd’hui affectés par des pollutions, et on constate dans toutes les îles une érosion de cette zone, accentuée par les premiers effets du changement climatique.

Il n’est pas non plus inutile de rappeler que, au-delà de la question de l’occupation de la bande littorale, d’autres actions doivent être menées pour protéger cet espace. Elles portent sur la qualité des eaux, la prévention des risques naturels et de l’érosion, ainsi que la préservation de la biodiversité et des sites, le tout devant être fait sans pénaliser le développement des activités économiques.

C’est une question de juste équilibre à trouver, pour l’outre-mer comme pour tout le littoral français. Selon nous, cet équilibre est possible. Aussi, nous voterons en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et sur quelques travées du groupe socialiste. – MM. Joël Labbé et Jean-Claude Requier applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. Joël Guerriau.

M. Joël Guerriau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant toute chose, j’aimerais saluer le travail de M. le rapporteur, président de la délégation à l’outre-mer, Serge Larcher, qui est également l’auteur de cette proposition de loi. Je félicite également le collaborateur qui a travaillé avec lui de la qualité de ses explications et de l’intérêt de toutes les remarques formulées.

Si l’objet de cette proposition de loi et son contenu peuvent paraître pointus, ils sont au contraire révélateurs de réalités difficiles pour nos territoires ultramarins. Ce texte est donc l’occasion non seulement de régler des problèmes juridiques concernant des situations particulières, mais aussi d’aborder en conscience des problèmes spécifiques aux départements d’outre-mer, avec leurs conséquences pour les habitants.

Dans un premier temps, je souhaite aborder le fonds même du texte, qui concerne les agences dites des cinquante pas géométriques. Il répond à une urgence en termes de calendrier, une probable insécurité juridique imposant au Gouvernement de réfléchir rapidement à l’avenir de la gestion du littoral guadeloupéen et martiniquais.

Comme cela a été rappelé, les deux agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques de nos deux départements antillais devaient disparaître à la fin de l’année 2011. La prolongation de deux ans accordée par le vote du Grenelle 2 arrivant à échéance au 1er janvier 2014, et les solutions de remplacement n’ayant pas fait l’objet d’un consensus, il était nécessaire que le législateur se mobilise pour trouver une solution rapide à cette situation, sous peine de créer une incertitude juridique ou de voir disparaître un outil utile à ces deux départements d’outre-mer.

Une prolongation de deux ans de la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques et de la date limite de dépôt des demandes de régularisation des occupants sans titre me semble raisonnable, afin, d’une part, de poursuivre le travail entamé par ces agences et, d’autre part, de trouver une solution pour l’avenir concernant la gestion du littoral de Guadeloupe et de Martinique.

Comme le montre le rapport de Serge Larcher, il y a eu un important regain d’activité des deux agences depuis 2010. Cette augmentation, inédite depuis leur création, prouve la confiance qui leur est accordée et la qualité de leur travail, tout en soulignant l’aspect indispensable de leur existence. Naturellement, on peut aussi penser que, approchant de leur fin de vie, elles ont vu les dossiers affluer en raison de l’ignorance de l’avenir sur les situations d’occupations sans titre de cette zone littorale.

Cette prolongation de deux ans est non seulement raisonnable, mais aussi suffisante, monsieur le ministre, pour trouver une solution pérenne pour le remplacement de ces agences. Comme souvent en France, on crée des solutions provisoires qui durent. Il n’est pas question de revenir ici dans deux ans pour repousser encore la date limite d’existence des agences !

Si l’aïeul de M. le rapporteur, cité en introduction de son propos, pensait avoir trouvé une solution définitive à la question des cinquante pas géométriques, j’espère que l’aspect faussement définitif que je viens d’évoquer se transformera en réalité dans les deux ans à venir.

M. Serge Larcher, rapporteur. Tout à fait !

M. Joël Guerriau. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous éclairer d’ores et déjà sur les solutions potentielles ? Les établissements publics fonciers locaux pourraient-ils exercer ce rôle ?

Dans un second temps, je souhaite évoquer rapidement l’apport du Gouvernement, qui a souhaité ajouter un article 3, que M. le rapporteur a présenté, à cette proposition de loi. Il vise à modifier les modalités de mise en œuvre de la procédure de reconstitution des titres de propriété outre-mer prévue par l’article 35 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer. Cet article prévoit donc une « procédure de titrement » en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à la Réunion, Mayotte et Saint-Martin. Cette nouvelle procédure est plus « décentralisée » que la précédente, car elle peut être conduite par un GIP constitué dans chacun des territoires ou par un opérateur public foncier local.

Une telle mesure apparaît plus sage et plus efficace pour les opérations de titrement, qui sont par nature complexes, chères et surtout très différentes suivant le territoire concerné.

Le rapporteur de la commission des affaires économiques a esquissé les choix qui pourraient être faits par les cinq départements, entre GIP et établissement public. Pourriez-vous, monsieur le ministre, nous les confirmer ? Cela nous rassurerait, dans le cadre de l’acceptation de cette nouvelle mesure.

Pour finir, j’aimerais aborder les difficultés spécifiques à l’outre-mer soulevées par les deux axes de cette proposition de loi.

Si les agences des cinquante pas géométriques ont encore besoin d’exister, c’est bien que les occupants sans titre de cette zone n’ont pas les moyens d’acquérir leur terrain ni même de trouver un autre logement. Sur l’ensemble des dossiers traités, moins de 20 % des offres de cession sont acceptées. Les aides proposées sont insuffisantes, surtout pour des populations pauvres et souvent âgées.

Néanmoins, nous ne pouvons pas laisser perdurer ces situations illégales, d’autant que le phénomène d’installation illégale, cela a été rappelé, continue d’exister.

Avec la question des procédures de titrement se pose celle de l’insécurité juridique pour les occupants. C’est finalement le problème du logement en outre-mer qui est soulevé. Son financement général, ainsi que celui du logement social, a largement été soutenu par de nombreux dispositifs fiscaux avantageux. Il est temps d’évaluer l’efficacité économique de ces niches au regard des résultats réels pour les départements ultramarins.

Il y a quelques mois, nous votions une proposition de loi de notre collègue député Serge Letchimy sur l’habitat indigne en outre-mer. À la fin du mois de février, l’arrêté fixant le barème de l’aide financière versée pour compenser la perte de domicile des habitants de logis insalubres ou dangereux était publié. Nous ne pouvons que nous en réjouir. Cette aide facilitera le relogement des occupants ou des bailleurs sans titre de terrains publics ou privés expulsés à la suite d’une opération d’aménagement.

Dans le cadre des prochaines lois sur le logement, présentées par votre collègue chargée de ces questions au Gouvernement, allez-vous, monsieur le ministre, proposer des mesures spécifiques à l’outre-mer ? Si la règle générale doit s’appliquer partout de la même manière, il est des situations et des héritages qui nécessitent une attention particulière et des coups de pouce plus grands. Tel est le cas des départements d’outre-mer.

Pour l’ensemble de ces raisons, les sénateurs du groupe UDI-UC voteront tout naturellement en faveur de cette proposition de loi consensuelle, et attendue. (Applaudissements sur quelques travées du groupe socialiste et au banc des commissions. – MM. François Trucy et Michel Bécot applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.