M. Jean Desessard. Très bien !
M. Georges Labazée, corapporteur. Afin de promouvoir le développement de solutions intermédiaires entre le maintien au domicile et l’entrée en établissement médicalisé, le projet de loi tend à rénover le cadre juridique applicable, d’une part, aux logements-foyers pour personnes âgées, qui deviennent des résidences autonomie, et, d’autre part, aux résidences-services. Le rôle des résidences autonomie dans la prévention de la dépendance est affirmé au travers d’un socle de prestations obligatoires qu’elles devront fournir à leurs résidents. Un financement spécifique est prévu : il s’agit du forfait autonomie, dont notre commission a étendu le champ.
Afin de sécuriser leur gestion et de protéger les résidents contre les abus qui ont pu être constatés, les résidences-services régies par le droit de la copropriété voient leur cadre juridique précisé et amélioré. Avec les commissions saisies pour avis, nous avons veillé à ce que les modifications apportées ne mettent pas en danger les structures existantes. En lien avec la commission des affaires économiques, nous avons par ailleurs élaboré un cadre pour les résidences-services dites de deuxième génération, que l’Inspection générale des affaires sociales appelle résidences de deuxième type et dont le développement s’effectue aujourd’hui en marge du droit.
J’en viens à l’accueil des personnes âgées en établissement. Nous avons prévu que le consentement à l’admission devra être recueilli par le directeur, avec la participation du médecin coordonnateur. Il s’agit d’éviter que le directeur ne soit totalement isolé dans la recherche du consentement de la personne âgée, en particulier lorsque celle-ci présente des facultés cognitives altérées sans pour autant faire l’objet d’une mesure de protection juridique.
Notre commission a également jugé utile que toute mesure apportant une restriction à la liberté d’aller et venir du résident pour assurer sa sécurité soit définie dans le cadre d’une procédure collégiale et pluridisciplinaire. En outre, de nombreuses précisions ont été apportées aux conditions de résiliation du contrat de séjour, afin de renforcer la protection des personnes âgées résidentes.
Au cours du débat, nous aurons l’occasion de revenir sur le problème du cumul des fonctions de mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Les règles applicables devront garantir à la fois l’indépendance professionnelle des mandataires et le respect des droits et libertés de la personne protégée.
Enfin, nous avons supprimé la limitation de la durée de validité du mandat de protection future, qui ne paraît pas opportune, car elle alourdit les contraintes administratives pesant sur le mandant.
Nous sommes également revenus sur plusieurs points. D’abord, il faut porter une attention particulière aux assistants familiaux ; nous devons en former et en recruter en nombre pour accueillir des personnes âgées. Ensuite, nous insistons sur l’expérience, pour favoriser les vacances des personnes dépendantes, avec les aidants. Enfin, un dispositif relatif à l’adaptation du logement est prévu.
Par ailleurs, notre commission a également œuvré pour que soit pris en compte l’apport représenté par les nouvelles technologies pour le maintien à domicile des personnes âgées.
Nous aurons, je le crois, un débat riche. La commission a adopté le texte dans une nouvelle rédaction. Nous sommes saisis de nombreux amendements de grande qualité. Nous parviendrons, j’en suis certain, à trouver les compromis nécessaires, dans l’intérêt des personnes âgées. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste et du RDSE, ainsi que sur certaines travées de l'UDI-UC et de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Roche, corapporteur.
M. Gérard Roche, corapporteur de la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.) Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, pour ma part, je ne parlerai pas du film Les vieux de la vieille !(Sourires.)
En revanche, je souhaiterais évoquer avec vous l’un de mes premiers souvenirs de sénateur. Au mois d’octobre 2012, le Sénat adoptait une proposition de loi dont j’étais le rapporteur. Ce texte étendait aux revenus de remplacement et à ceux des travailleurs indépendants la contribution de solidarité pour l’autonomie, la fameuse CSA, créée en 2004, en même temps que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA. Quelques semaines plus tard, le volet relatif aux retraités était repris par le gouvernement d’alors pour donner naissance à la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie, la CASA.
C’est sur cette recette, dont le produit devrait s’élever à près de 680 millions d’euros en 2015, que repose le financement du projet de loi relatif à l’adaptation de la société au vieillissement. Elle sera en majorité consacrée à l’augmentation des plans d’aide et à la diminution du reste à charge pour les bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA. Le reste de l’enveloppe financera des dépenses de prévention et d’adaptation. Notre commission a souhaité conforter ces financements en définissant, au sein du budget de la CNSA, la manière dont sera utilisé le produit de la CASA. Il s’agit d’une mesure de transparence pour le Parlement, ainsi que pour l’ensemble des acteurs concernés.
Nous le savons, le produit de la CASA est dynamique. En inscrivant dans la loi une clé de répartition stable pour son utilisation, nous nous assurons que chaque volet du projet de loi sera alimenté par des recettes en augmentation constante dans les années à venir.
Georges Labazée et moi-même aurions souhaité aller plus loin, en complétant l’enveloppe existante à hauteur de 250 millions d’euros, grâce à l’extension de la CSA aux revenus des travailleurs indépendants. Dans notre esprit, ces financements supplémentaires auraient dû être consacrés à la réforme de l’APA. Une telle proposition a paru difficilement acceptable pour les travailleurs indépendants, déjà confrontés à une lourde augmentation de leurs prélèvements au cours des dernières années.
M. Charles Revet. Ça, c’est vrai !
M. Gérard Roche, corapporteur. Je n’oublie pas non plus leur conflit avec le régime social des indépendants, ou RSI.
Malgré tout, nous demeurons convaincus que la réflexion devra se poursuivre pour conforter le financement de la prise en charge de la perte d’autonomie.
M. Jean Desessard. Absolument !
M. Gérard Roche, corapporteur. Avant de réfléchir à la création d’une deuxième journée de solidarité, sans doute serait-il préférable de parachever le mouvement entamé avec la mise en place de la CASA, en faisant contribuer à l’effort de solidarité nationale envers les personnes âgées la seule catégorie de la population qui en demeure jusqu’à présent exonérée.
Une autre proposition a, quant à elle, recueilli l’assentiment de la commission des affaires sociales. Il s’agit de créer, au sein du budget de la CNSA, une nouvelle section destinée à recevoir des financements pérennes pour l’aide à l’investissement dans le secteur médico-social. Nous estimons cette mesure indispensable au regard des besoins du secteur. Elle constituera un premier pas pour diminuer le reste à charge des résidents dans les EHPAD. Elle permettra également aux structures concernées de disposer d’une visibilité suffisante sur la manière dont elles pourront être accompagnées par la CNSA dans leurs projets de rénovation et de modernisation.
J’en arrive au volet prévention du projet de loi. Sa mesure centrale consiste en la création, dans chaque département, d’une conférence des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées.
Placée sous le pilotage du président du conseil départemental – ce pauvre département, qui était « mort » voilà quelque temps, prend de nouvelles responsabilités ! (Sourires sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP.) –, et du directeur général de l’ARS, dotée d’une gouvernance volontairement resserrée, chaque conférence aura pour mission de mutualiser les expertises et les financements en matière de prévention. La commission des affaires sociales se félicite de cette mesure, à laquelle elle n’a pas apporté de modifications substantielles.
Le volet accompagnement de la perte d’autonomie comporte, quant à lui, trois grands types d’avancées pour les personnes en perte d’autonomie et pour celles qui les accompagnent au quotidien.
La première est la mise en place d’une évaluation multidimensionnelle des besoins des demandeurs de l’APA et de leurs proches aidants. Sans revenir sur cette mesure, qui nous semble aller dans le bon sens, nous avons apporté quelques modifications à la procédure d’attribution de l’APA. Nous avons maintenu l’existence de la commission de proposition et de conciliation et avons rendu obligatoire l’accord du bénéficiaire avant tout versement de l’APA, qui est une prestation personnalisée, directement au service d’aide à domicile ou à l’organisme chargé d’apporter une aide ponctuelle.
La deuxième avancée concerne les proches aidants des personnes en perte d’autonomie, dont une définition est proposée à l’article 35 du projet de loi. Pour ceux d’entre eux qui accompagnent un bénéficiaire de l’APA, un droit au répit pourra être ouvert, et une augmentation ponctuelle des plans d’aide pourra intervenir dans l’hypothèse où ils seraient contraints d’être hospitalisés.
S’agissant du droit au répit, nous avons souhaité qu’il puisse s’appliquer a priori à l’ensemble des proches aidants des bénéficiaires de l’APA. C’est aux équipes médico-sociales de chaque département qu’il appartiendra d’apprécier en pratique si, oui ou non, la situation et les besoins du proche aidant justifient la mise en place d’une aide spécifique.
L’expérimentation du « baluchonnage », prévue à l’article 37, nous est apparue prématurée. Tout en supprimant l’article, nous avons appelé, dans le rapport annexé, à la mise en place d’une réflexion plus approfondie, notamment avec les représentants des salariés concernés.
La dernière avancée du volet accompagnement concerne le secteur de l’aide à domicile. Nous connaissons tous les difficultés profondes auxquelles sont confrontées un grand nombre de structures.
Des mesures de soutien financier d’urgence ont été mises en place depuis 2012. Plus récemment, le Gouvernement a agréé deux avenants à la convention collective de la branche de l’aide à domicile, qui permettront d’améliorer la situation matérielle des salariés. Les conséquences financières de cet agrément font l’objet de l’un des amendements que vous avez déposé, madame la secrétaire d’État, sur ce projet de loi ; nous nous en félicitons.
Cependant, il est indispensable de réfléchir plus profondément aux modalités de financement et d’organisation des services, ainsi qu’à la structuration de l’offre d’aide à domicile sur nos territoires. C’est tout l’objet des articles 31 à 34, qui s’inscrivent dans la ligne des travaux de refondation engagés depuis 2012. Nous pouvons tous en partager les objectifs : trouver une alternative à un modèle de tarification horaire dépassé, généraliser les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, les fameux CPOM, encourager le développement d’une offre intégrée d’aide et de soins au travers des services polyvalents d’aide et de soins à domicile, les SPASAD, dont vous avez bien sûr tous entendu parler !
Reste à définir la façon dont ces objectifs pourront être atteints. Or bien des points ne sont pas tranchés par le projet de loi. Je pense, en particulier, à la réforme du financement, dont les modalités dépendront des résultats de l’étude nationale des coûts et des travaux qui ont été demandés à l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, sur l’évaluation des expérimentations tarifaires menées dans plusieurs départements. Madame la secrétaire d’État, vous nous avez indiqué jeudi, lors des questions cribles thématiques, que ces résultats pourraient être disponibles prochainement. Nous souhaitons qu’ils permettent de tracer rapidement une ligne claire quant à la réforme de la tarification.
À l’article 33, le projet de loi entame un mouvement visant à mettre fin à la dualité problématique entre les régimes d’agrément et d’autorisation. L’objectif est de faciliter le passage des services agréés vers le régime de l’autorisation, ce que beaucoup demandent, contrairement à ce qui nous est dit. Nous partageons cette volonté de rapprochement entre deux régimes dont la coexistence pourrait être prochainement remise en cause au niveau européen. C’est pour cette raison qu’il nous a paru nécessaire d’aller jusqu’au bout de la logique de l’article 33 en créant un régime unique d’autorisation pour l’ensemble des services d’aide à domicile.
M. Jean Desessard. Très bien !
M. Gérard Roche, corapporteur. Tous devront respecter un cahier des charges national et conclure un CPOM avec leur autorité de tarification. Cette mesure constitue bien évidemment un bouleversement pour le secteur. Nous avons donc prévu une entrée en vigueur différée de cinq ans et adopté ce matin, en commission, après de longues discussions, un nouvel amendement prévoyant dans ce délai la mise en place d’une phase d’expérimentation et d’évaluation.
Sur ce point, comme sur les autres, je suis certain que les débats qui nous attendent au cours des trois prochains jours seront non seulement nombreux, mais aussi riches et constructifs. J’éprouve néanmoins quelques regrets concernant le calendrier de nos travaux, car de nombreux présidents de conseils généraux et des candidats aux élections départementales ne seront pas des nôtres cette semaine, alors qu’ils se trouvent concernés au premier chef par ce texte de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP, ainsi que sur les travées du RDSE. – M. Jean Desessard applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le vieillissement de la population est devenu un enjeu majeur pour notre société, pour notre économie.
Au 1er janvier 2015, 18 % de la population française avait plus de soixante-cinq ans et 9 % plus de soixante-quinze ans. Ce vieillissement devrait se poursuivre dans les prochaines décennies. Selon les projections de l’INSEE, entre 2007 et 2060, le nombre de Français âgés de plus de soixante-quinze ans devrait doubler, et le nombre des plus de quatre-vingt-cinq ans devrait être multiplié par quatre.
Dans le projet de loi qui nous est présenté, la question du vieillissement de la société est abordée de manière transversale : les conséquences de ce phénomène sont examinées des points de vue tant de la santé que du logement, de l’urbanisme, des transports ou encore de l’économie. La commission des affaires économiques s’est strictement saisie pour avis des articles 2, 11 à 16 bis et 61. Elle a adopté onze amendements ; la grande majorité d’entre eux ont été intégrés au texte de la commission des affaires sociales, ce dont je me félicite.
Je souhaiterais plus particulièrement dire quelques mots sur la silver economy, puis sur l’hébergement des personnes âgées.
Sur le premier point, une étude de l’agence de notation Moody’s du mois d’août dernier voyait dans le vieillissement de la population mondiale un frein à la croissance mondiale. Toutefois, ce constat n’est pas partagé par tous. Ainsi, dans un rapport remis en 2013, le Commissariat général à la stratégie et à la prospective considérait au contraire que la silver economy pouvait être considérée comme un ensemble d’activités économiques et industrielles bénéficiant aux personnes âgées, soit une opportunité de croissance pour la France. Il soulignait, en effet, que les seniors allaient constituer un marché en expansion, et que les entreprises auraient intérêt à s’y adapter et à anticiper les besoins, les produits et les services. La commission Innovation 2030 a également fait de la silver economy l’un des sept secteurs d’innovation pour la France en 2030.
L’enjeu est important : le chiffre d’affaires des entreprises de cette filière est estimé à 16,6 milliards d’euros, avec un taux de croissance annuel moyen d’environ 14 %. Des secteurs très divers sont concernés : l’habitat, la sécurité, les services, les loisirs ou encore le tourisme.
Pour aider à mettre en place cette filière et faire de la silver economy une vraie filière industrielle, un contrat de filière silver economy a été signé le 12 décembre 2013 entre l’État et les principaux acteurs.
Plus récemment, le 4 mars dernier, la Caisse des dépôts et consignations s’est engagée à soutenir les petites et moyennes entreprises de la filière en créant un fonds d’investissement doté de 45 millions d’euros. C’est une filière importante pour notre économie, qu’il faut absolument continuer à encourager !
Le deuxième point que je souhaiterais aborder concerne les conséquences du vieillissement de la société sur notre politique du logement. Il apparaît que 85 % de nos concitoyens souhaitent rester le plus longtemps possible à leur domicile, ce qui suppose le plus souvent que le logement fasse l’objet de travaux d’adaptation ou d’accessibilité. Or seulement 6 % du parc de logements serait adapté aux personnes âgées de plus de soixante-cinq ans. Nous sommes donc très en retard sur cette question.
Ces travaux peu coûteux permettraient en retour de faire des économies en matière de dépenses de santé ou d’aides à domicile. Ils auraient également des conséquences positives pour les artisans, sans parler du bénéfice en termes de qualité de vie des seniors.
La possibilité d’obtenir des aides permettant à la personne âgée de financer la réalisation de travaux d’adaptation est souvent un élément central dans la décision de demeurer ou non au domicile. La personne dépendante peut bénéficier d’un crédit d’impôt pour les dépenses d’installation ou de remplacement d’équipements spécialement conçus pour les personnes âgées. Il me paraît essentiel que le bénéfice de ce dispositif fiscal puisse être étendu aux descendants de la personne âgée lorsqu’ils réalisent les dépenses d’adaptation. Il s’agirait d’une nouvelle forme de relation enfant-parent.
Les personnes les plus modestes peuvent, quant à elles, bénéficier d’aides de l’ANAH. Je rappelle que celle-ci s’est fixé pour objectif d’aider, en 2015, au financement de travaux d’adaptation de 15 000 logements. Au-delà de cette date, il est très important, si nous voulons rattraper notre retard, que l’État veille à ce que l’ANAH ait les moyens de financer, chaque année, les travaux d’adaptation de 15 000 logements.
Lorsque le logement a été adapté, éventuellement avec des aides publiques, il serait dommage qu’il ne profite pas à d’autres personnes âgées. C’est pourquoi il m’a paru nécessaire d’encourager le développement de bourses aux logements adaptés, permettant de faciliter le rapprochement entre l’offre et la demande de logements adaptés à la perte d’autonomie et au handicap. Il ne s’agit en aucun cas d’ajouter une contrainte nouvelle aux bailleurs privés, puisque ces bourses reposeraient sur le volontariat de ces derniers.
S’agissant du parc social, les organismes d’HLM développent des stratégies globales d’adaptation de leur parc et ajustent leur gestion à leurs locataires âgés. Ils sont d’autant plus attentifs à la question de l’adaptabilité des logements qu’ils comptent, selon une étude de 2006, 28 % de personnes âgées de plus de soixante ans, dont 16 % ont plus de soixante-dix ans.
Le maintien à domicile, surtout si la personne vit seule, n’est pas toujours possible. Différentes formes d’hébergement des personnes âgées, permettant de sortir d’une logique binaire entre domicile et EHPAD, se sont mises en place au fil des années. La réponse ne peut être uniforme.
Ainsi, des formules d’habitat intergénérationnel, qui permettent à la personne âgée de demeurer à son domicile grâce à la présence d’un jeune, se sont développées dans le parc privé. Mais ces dispositifs demeurent marginaux et présentent des faiblesses sur le plan juridique. Notre commission sera très attentive au rapport prévu par l’article 15 bis que le Gouvernement devra remettre au Parlement sur ce sujet.
D’autres personnes âgées ne peuvent plus ou ne souhaitent plus demeurer à leur domicile et choisissent de rejoindre un endroit plus convivial et plus sécurisé, comme les résidences-services ou les logements-foyers.
La commission des affaires économiques partage les objectifs de clarification et d’harmonisation des dispositions relatives aux logements-foyers prévues par les articles 11 à 13. Toutefois, des personnes auditionnées m’ont fait part de leurs inquiétudes concernant un possible décalage entre les dispositions de l’article 11 relatives au nombre de personnes âgées dépendantes pouvant être accueillies dans les logements-foyers et les règles applicables à ces établissements en matière de sécurité incendie. Pouvez-vous nous confirmer, madame la secrétaire d’État, que les seuils retenus en matière de réglementation relative à la sécurité incendie seront adaptés en conséquence ?
L’article 15 tend à modifier les règles relatives aux résidences-services. La commission des affaires sociales a adopté plusieurs des amendements que j’ai présentés afin de préciser les modalités de suppression des services non individualisables, ainsi que la liste des personnes proches du syndic ne pouvant être prestataires. Il s’agit également de spécifier que les comptes rendus des réunions du conseil des résidents sont communiqués aux copropriétaires.
Toutefois, j’ai de nouveau déposé, pour qu’ils soient examinés en séance publique, les amendements de la commission des affaires économiques n’ayant pas été adoptés par la commission des affaires sociales. Le premier prévoit de conditionner la suppression d’un service non individualisable à la réalisation d’une étude d’impact. Le second prévoit que les nouvelles règles relatives aux résidences-services ne s’appliquent pas à celles existantes, sauf si celles-ci le décident par une décision prise en assemblée générale. En effet, il ne me paraît pas opportun de prendre le risque de déstabiliser ces résidences en leur appliquant de nouvelles règles, alors que la grande majorité d’entre elles fonctionnent très bien.
Le texte définit les résidences-services qui sont appelées à se développer au cours des prochaines décennies. Je m’en félicite. Cette disposition est très attendue par les professionnels.
Lorsque la personne âgée est dépendante, elle peut rejoindre un EHPAD qui assure sa prise en charge globale.
Lors de l’examen de mon rapport pour avis en commission, Joël Labbé a également mentionné l’existence de domiciles partagés accueillant des personnes âgées dépendantes, le plus souvent atteintes de la maladie d’Alzheimer. Ces structures, qui offrent une réponse de proximité, semblent néanmoins soulever des questions sur le plan juridique. Avez-vous été saisie de cette question, madame la secrétaire d’État ? Avez-vous des réponses à nous apporter ?
M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. Certainement ! (Sourires sur les travées de l'UMP.)
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Enfin, le milieu rural ne doit pas être oublié. S’y sont développées à partir de la fin des années quatre-vingt des petites unités d’hébergement : les maisons d’accueil rurales pour personnes âgées, les MARPA, qui comportent environ vingt logements individuels de plain-pied et sont aménagées pour répondre aux nécessités des personnes à mobilité réduite ; le nombre de personnes accueillies y est volontairement limité à vingt-cinq.
Pour conclure, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur les articles dont elle s’est saisie, sous réserve de la prise en compte des amendements qu’elle a adoptés. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. Excellent rapport !
M. le président. La parole est à Mme Catherine di Folco, rapporteur pour avis.
Mme Catherine di Folco, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, le vieillissement est un véritable défi pour nos sociétés contemporaines, dans lesquelles la part de la population âgée ne cesse de croître. On les appelle les « anciens », les « seniors », les « personnes âgées », les « âgés », autant de dénominations qui témoignent de tentatives illusoires de proposer une vision unique d’une réalité aux visages multiples.
Du jeune retraité actif à la personne en perte d’autonomie jusqu’à celle privée de sa capacité, autant de situations différentes qui nécessitent une prise en compte adaptée. Aussi l’élaboration d’une politique du vieillissement cohérente, comme le propose le présent projet de loi, est-elle une démarche ambitieuse qui mérite d’être saluée.
Si ce texte a été renvoyé au fond à la commission des affaires sociales, la commission des lois s’est saisie de onze articles relevant directement de sa compétence en matière non seulement de droit de la copropriété et de lutte contre les discriminations, mais surtout de droit civil, de droit pénal, de droit de la nationalité, ou de procédure et organisation judiciaires.
Je tiens à souligner la qualité de la méthode de travail mise en place par nos deux commissions et à remercier les rapporteurs, MM. Georges Labazée et Gérard Roche, de m’avoir conviée aux auditions qu’ils ont organisées.
D’une manière générale, la commission des lois a partagé les ambitions et les objectifs de ce texte et, sur de nombreux points, les analyses des deux commissions ont convergé.
Il en est ainsi des modifications apportées à l’article 15 relatif aux résidences-services pour seniors en copropriété, dites de première génération. La commission des lois a considéré que, pour répondre aux difficultés de gestion importantes de quelques copropriétés identifiées, il n’était pas opportun de bouleverser le statut applicable à l’ensemble de ces résidence-services.
La commission des affaires sociales a partagé cette analyse, puisqu’elle a adopté la plupart des amendements déposés par la commission des lois sur cet article ; ses rapporteurs ont en outre présenté plusieurs amendements identiques.
J’émettrai cependant un léger regret concernant le rejet de notre amendement visant à assouplir les règles de vote applicables aux décisions de suppression de ces services lorsqu’ils mettent la copropriété en difficulté, leurs conditions de suppression ayant été malencontreusement durcies depuis l’adoption de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR.
Les deux commissions ont ensuite choisi de supprimer l’article 19 A, introduit par l’Assemblée nationale et visant à créer un nouveau cas de discrimination pour perte d’autonomie. Elles ont estimé que ces situations étaient déjà couvertes au titre des discriminations en raison de l’âge ou du handicap.
De même, les deux commissions ont considéré que la mise en place d’une obligation de renouveler les mandats de protection future tous les cinq ans, prévue à l’article 27 bis dans sa rédaction initiale, était inadaptée. Si cette disposition partait d’une intention louable - s’assurer qu’un mandat conclu plusieurs années avant sa mise en œuvre était toujours conforme à la volonté du mandant -, la commission des lois s’est inquiétée de l’effet dissuasif qui pourrait découler de cette obligation, en raison de sa lourdeur pour un mandant vieillissant et de son coût éventuel.
La commission des lois était allée plus loin, en proposant également la suppression des dispositions relatives à l’enregistrement de ces mandats au fichier central des dispositions de dernières volontés. Cette suppression n’était proposée qu’à titre conservatoire. En effet, dans son principe, la commission des lois s’était montrée favorable à l’enregistrement de ces mandats, à condition qu’ils ne soient accessibles qu’aux notaires, aux avocats et aux magistrats.
En revanche, elle avait estimé que le choix du fichier central des dispositions de dernières volontés comme support de cet enregistrement n’était pas pertinent, d’un point de vue non seulement symbolique, mais également technique et juridique.
La commission des lois est donc favorable à l’amendement déposé par le Gouvernement à l’article 27 bis prévoyant la création d’un fichier spécifique.
Enfin, outre l’adoption d’amendements visant à apporter des précisions ou des clarifications juridiques à divers autres articles, la commission des affaires sociales a partagé l’analyse de la commission des lois concernant les habilitations à réformer par ordonnance l’ensemble de l’organisation du contentieux de l’aide sociale, prévues à l’article 55.
Elle a adopté l’amendement que nous avions déposé réduisant le champ des ordonnances à la fixation des règles de composition des commissions départementales d’aide sociale et de la commission centrale d’aide sociale, répondant ainsi aux censures du Conseil constitutionnel pour défaut de garanties d’indépendance et d’impartialité des membres de ces juridictions. Elles pourront de ce fait recommencer à fonctionner normalement rapidement.
En revanche, la commission des lois a considéré que la réforme d’ensemble de l’organisation du contentieux de l’aide sociale posait des questions de principe importantes, loin d’être tranchées, et méritait un véritable débat qui aurait toute sa place lors de l’examen du projet de loi relatif à la justice du XXIe siècle. Elle a donc proposé à la commission des affaires sociales, qui l’a suivie, de supprimer ces habilitations.
Deux points auxquels votre commission des lois est attachée restent néanmoins en suspens. Ils font l’objet de deux amendements que je vous présenterai au moment de la discussion des articles.
Il s’agit en premier lieu du nouveau cas d’incapacité de recevoir prévu par l’article 23 du présent texte, pour les intervenants à domicile dans le cadre de services à la personne. Comme pour les articles 15 et 27 bis, les travaux de la commission des lois ont été guidés par la volonté de mettre en place des moyens adaptés aux objectifs poursuivis. À l’article 15, cela s’est traduit par la volonté de ne pas déstabiliser l’ensemble des résidences-services à la suite de difficultés de gestion, parfois très médiatisées, rencontrées par certaines structures seulement. À l’article 27 bis, une obligation qui risquait, à l’inverse de l’objectif attendu, de dissuader les personnes de recourir aux mandats de protection future a été supprimée.
La logique est la même pour l’article 23. Pour protéger le patrimoine des personnes âgées contre le risque de captation ou d’abus d’influence, certaines affaires médiatisées ayant pu défrayer la chronique, l’article 23 du projet de loi tendait à créer un nouveau cas d’incapacité de recevoir des donations ou des legs à l’encontre de l’ensemble des intervenants à domicile au titre des services à la personne, à l’exception des gardes d’enfant.
La commission des affaires sociales a tenté de circonscrire le champ de cette interdiction, bien trop large, en la limitant à l’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes ayant besoin d’une aide à leur domicile ou d’une aide à la mobilité. Toutefois, cette solution n’est toujours pas satisfaisante. Outre le fait qu’elle ne permet pas d’empêcher les libéralités d’un senior au profit d’une personne effectuant des tâches ménagères ou familiales à son domicile, ce qui était pourtant la situation qu’entendait couvrir l’article 23 dans sa rédaction initiale, cette disposition reste attentatoire à la liberté des personnes de disposer de leurs biens.
Le principe de cette liberté est posé à l’article 902 du code civil, qui dispose que « toutes personnes peuvent disposer et recevoir soit par donation entre vifs, soit par testament, excepté celles que la loi en déclare incapables. » La loi peut donc fixer des exceptions à ce principe. Cependant, celles-ci doivent être strictement limitées, car, hors les cas de placement sous tutelle ou curatelle, les personnes qui se voient ainsi privées de la liberté de disposer de leurs biens ne sont pas des personnes déclarées incapables.
Or, en application de ce nouveau cas d’interdiction de recevoir et, donc, de donner, toute personne âgée ou handicapée en pleine possession de ses capacités mentales ne pourrait plus disposer librement de son patrimoine.
Introduire une telle disposition dans un texte qui vise à lutter contre les discriminations à l’égard des personnes âgées, à changer le regard de la société sur les seniors et à favoriser leur autonomie pose véritablement question.
Cette interdiction est un pas en arrière, puisqu’elle prive d’une partie de leur liberté les seniors et les personnes handicapées, sans aucune prise en compte de leur état de vulnérabilité, du seul fait qu’elles sont âgées ou handicapées. Cette mesure est-elle proportionnée ? Je ne le pense pas. La commission des lois a donc déposé un amendement de suppression de l’article 23.
Le deuxième point que je souhaite évoquer concerne l’article 28 bis, qui vise à créer un nouveau cas d’acquisition de la nationalité française par déclaration au bénéfice de personnes étrangères âgées de soixante-cinq ans au moins qui résident régulièrement et habituellement en France depuis au moins vingt-cinq ans, ascendantes directes de Français.
La commission des lois s’est attachée, dans ses travaux, à préserver le temps d’une réflexion nécessaire s’agissant de certains sujets sensibles. Il en a été ainsi de la suppression des habilitations à réformer par ordonnance l’organisation du contentieux de l’aide sociale à l’article 55. Le raisonnement tenu est le même s’agissant de l’article 28 bis.
Selon les estimations avancées, entre 80 000 et 100 000 personnes seraient concernées par ce nouveau cas d’acquisition de la nationalité française par déclaration. Cette réforme est importante et touche un sujet sensible. Dans le rapport d’information de l’Assemblée nationale sur les immigrés âgés, dont est tiré l’article 28 bis, le rapporteur écrivait d’ailleurs qu’il était « conscient de l’ampleur de la proposition », et reconnaissait que son introduction à très court terme paraissait « peu envisageable ». Il estimait que légiférer dans la précipitation sur un sujet aussi sensible serait une erreur.
Cette position était également celle du rapporteur de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Mme Pinville, qui avait émis un avis défavorable, non suivi, sur cette disposition, estimant que, sur le fond, la proposition était intéressante, mais qu’un tel sujet ne pouvait pas être évoqué par la voie d’un amendement déposé sur un projet de loi concernant le vieillissement. Cette question aurait mérité une approche plus globale.
C’est également la position de la commission des lois, qui vous proposera, mes chers collègues, un amendement de suppression de l’article 28 bis. Il s’agit non pas de rejeter sur le fond cette disposition, mais plutôt de choisir un support adapté à sa discussion. L’examen du projet de loi relatif au droit des étrangers, déposé à l’Assemblée nationale le 24 juillet dernier, pourrait être un véhicule adapté.
Par conséquent, au bénéfice de l’ensemble de ces observations, et sous réserve du maintien des modifications introduites dans le texte de la commission des affaires sociales sur sa propre initiative et de l’adoption des deux amendements que je vous présenterai, la commission des lois a émis un avis favorable sur les articles dont elle s’est saisie.
Permettez-moi, mes chers collègues, de conclure mon propos par une citation : « Si la jeunesse est la plus belle des fleurs, la vieillesse est le plus savoureux des fruits ».