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Séance du 2 décembre 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. Une modification de cette dernière, que nous appelons de nos vœux, doit intervenir rapidement afin de conforter l’action de ces établissements, déjà affaiblis par un contexte budgétaire défavorable.

Le projet de loi de finances pour 2016 poursuit une tendance de long terme à la réduction des moyens de notre diplomatie culturelle et d’influence. Cette tendance m’inquiète.

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Nous aussi !

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. La France croit-elle encore à la diplomatie culturelle qu’elle a inventée à la fin du XIXe siècle ? Si oui, il faut arrêter d’en diminuer les moyens au-delà du raisonnable. J’avais le devoir de le rappeler avec force devant vous. À titre personnel, je suis très réservé quant à l’évolution des crédits de ce programme. (Applaudissements sur certaines travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour la diplomatie culturelle et d’influence. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il est toujours regrettable de ne pas se donner les moyens de ses ambitions, et c’est d’autant plus regrettable lorsqu’il s’agit de la diplomatie culturelle et d’influence de la France. Bien que nous soyons un 2 décembre, nous pensons que le rayonnement de la France passe non plus forcément par la gloire de ses armes, mais plutôt par le souci de la mobilisation de moyens en vue de favoriser la promotion du français et sa présence culturelle !

Or nous assistons malheureusement dans ce budget, après des efforts considérables accomplis depuis des années, à une baisse des moyens. Ainsi, s’agissant des crédits attribués à l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger, la diminution s’établit à 3,4 %, ce qui oblige les lycées français, en particulier, à des efforts budgétaires considérables. En effet, un prélèvement de 21 millions d'euros, destiné à assurer l’équilibre de leurs budgets, est opéré sur leurs fonds propres, les poussant à tenter de trouver des financements complémentaires d’autant plus difficiles à mobiliser dans ces périodes que d’autres structures à l’étranger, à commencer par les instituts français, sollicitent les partenariats.

Cette baisse des moyens est d’autant plus regrettable qu’elle intervient à un moment où l’enseignement français connaît de plus en plus de succès. Le nombre d’élèves concernés a tendance à augmenter et nous avons évidemment besoin d’être attentifs à cette évolution.

Nous formons le vœu que ce qui se produit sur ce budget cette année ne se renouvelle pas les années suivantes, sauf à mettre véritablement en danger les ambitions qui sont les nôtres en la matière.

À cela s’ajoute une diminution des crédits mobilisés au titre de l’accueil des étudiants étrangers en France, qui vont baisser de 5,5 %, les crédits mobilisés pour les bourses diminuant quant à eux de 5,7 %.

Nous sommes, je le rappelle, le troisième pays au monde à accueillir des étudiants étrangers – plus de 300 000. Cela représente un apport économique de l’ordre de 1,7 milliard d'euros et, surtout, une possibilité d’influence et de rayonnement extrêmement forte. Il est donc regrettable que ces moyens diminuent de manière aussi importante. (M. Michel Bouvard applaudit.) Nous formons, là aussi, le vœu que ce soit pour la dernière année et souhaitons que les efforts faits pour structurer les politiques – depuis 2012, on voit se développer des politiques beaucoup plus favorables en matière de visas et de logements – soient accompagnés de moyens budgétaires adéquats.

Enfin, sur ce programme 185, les crédits destinés à la promotion du tourisme sont les seuls à progresser. Il est du coup paradoxal que notre assemblée soit tentée de vouloir les amputer de quelques moyens – 5 millions d'euros – qui seraient attribués à des missions certes tout à fait importantes, puisqu’elles concernent les bourses. Il serait néanmoins dommage de priver de ressources complémentaires notre action en matière de promotion touristique. Je le rappelle, les dotations que nous apportons aujourd'hui à Atout France sont bien inférieures à ce que font beaucoup d’autres pays en Europe, avec des succès moindres il est vrai. Nous sommes la première destination touristique en Europe. Cette activité, qui représente 7,5 % de notre PIB et 2 millions d’emplois non délocalisables, mérite que soit préservé l’effort qui lui est consenti.

Tel est le sentiment que je voulais exprimer, m’associant aux réserves de mon collègue Jacques Legendre, auquel je souhaite un bon anniversaire ! (Sourires et applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Jacques Legendre applaudit également.)

M. le président. Nous lui souhaitons nous aussi un bon anniversaire !

La parole est à M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour les Français à l’étranger et les affaires consulaires. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, pour 2016, les crédits du programme 151, qui finance le réseau consulaire, diminuent de 1,2 % par rapport à 2015. Cette baisse s’explique principalement par la diminution de 10 millions d’euros de la dotation destinée aux bourses scolaires, alors que les crédits consacrés aux services consulaires et au traitement des demandes de visas sont en hausse.

L’augmentation modérée – plus 4,2 millions d’euros – de l’enveloppe destinée aux services consulaires vise à engager la préparation des élections prévues en 2017, à poursuivre la dématérialisation des procédures et à compenser les pertes liées au taux de change euro-dollar.

L’activité de nos consulats reste, soulignons-le, très soutenue. En 2014, ils ont délivré quelque 272 000 passeports aux Français établis à l’étranger, soit une augmentation de 13 % par rapport à 2013 et un quasi-doublement depuis cinq ans. Le nombre d’actes d’état civil délivrés en 2014 – plus de 123 000 – est également en augmentation.

Je n’évoquerai pas l’activité « visas », que ma collègue corapporteur abordera tout à l’heure.

Je souhaite, en revanche, mettre l’accent sur la diminution de l’enveloppe destinée aux bourses scolaires, qui passe en 2016 de 125,5 millions d’euros à 115,5 millions d’euros. Cette évolution rompt avec l’augmentation de cette dotation depuis 2012, qui était, rappelons-le, la contrepartie de la suppression de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens.

Cette réforme a bien atteint les objectifs qui lui étaient assignés du point de vue de la maîtrise budgétaire. Néanmoins, la diminution de la dotation consacrée à l’aide à la scolarité en 2016 pose question. Pour le Gouvernement, il s’agirait d’un ajustement de l’enveloppe aux besoins constatés lors des dernières campagnes, les dotations allouées aux postes n’ayant pas été intégralement consommées.

Pourtant, les raisons de cette sous-consommation n’apparaissent pas clairement : est-elle liée à l’application des critères d’attribution ? Si tel est le cas, ne faudrait-il pas les assouplir ? Est-ce la demande qui a baissé ? Certains de nos collègues sénateurs Français de l’étranger font état, à cet égard, de restrictions à toutes les étapes, qui finissent par dissuader les familles : estimation a minima des besoins par les postes consulaires, manque d’informations sur la date limite de dépôt des dossiers, candidats découragés au guichet sur leurs chances d’obtenir une bourse. Tout cela mérite naturellement réflexion, et nous souhaiterions avoir des réponses à nos questions.

Il eût été opportun, me semble-t-il, d’examiner de plus près la question de la sous-consommation au lieu de s’empresser de diminuer la dotation. Il s’agit évidemment d’un mauvais signal pour les familles françaises à l’étranger, qui subissent des frais de scolarité en constante augmentation. Or, l’objet des bourses scolaires est, ne le perdons pas de vue, de garantir l’accès au réseau d’enseignement français à l’étranger de toutes les familles, y compris de celles qui ont des revenus moyens.

Plusieurs amendements ont été déposés pour réévaluer la dotation destinée aux bourses. L’intention est louable, mais cette solution ne nous satisfait pas vraiment dès lors qu’en ponctionnant le programme 185 elle pénalise d’autres politiques auxquelles notre commission est attachée.

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. Malgré ce point sensible des bourses sur lequel nous attendons des explications, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l’adoption des crédits du programme 151. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Jean-Pierre Godefroy applaudit également.)

M. le président. La parole est à Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur pour avis.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour les Français à l’étranger et les affaires consulaires. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, en tant que corapporteur du programme 151, je souhaiterais insister cette année sur deux motifs de satisfaction.

Le premier concerne les démarches innovantes conduites par la Direction des Français de l’étranger pour moderniser, simplifier les procédures et pour faciliter les relations avec les usagers.

En la matière, des avancées significatives sont en effet enregistrées. Depuis juin 2015, les Français inscrits au registre des Français établis hors de France et résidant dans certains pays – États membres de l’Union européenne ou pays particulièrement étendus comme les États-Unis, le Canada ou l’Australie – peuvent ainsi recevoir leur passeport par courrier sécurisé, au lieu de se déplacer au consulat

En 2016, ils pourront gérer en ligne leur inscription au registre des Français de l’étranger et actualiser leur situation au regard de celui-ci sur le site mon.service-public.fr, une mesure très attendue par nos compatriotes. D’autres services devraient prochainement être proposés, comme l’inscription en ligne sur la liste électorale du lieu de résidence, ou encore l’envoi des procurations par voie dématérialisée à la mairie compétente en cas de vote par procuration.

Il faut également signaler l’instauration prochaine d’un nouveau système de vote par internet pour les Français de l’étranger et la création, prévue en 2017, d’un portail pour les visas permettant de déposer des demandes en ligne.

Le second motif de satisfaction tient à la progression spectaculaire des demandes de visas, en relation avec le développement du tourisme. En 2014, le nombre de visas délivrés a augmenté de plus de 12 % par rapport à 2013, année qui avait déjà enregistré une forte hausse. Il en est de même des recettes tirées de cette activité, qui sont passées de 137 millions d’euros en 2013 à 161 millions d’euros en 2014.

Nous nous félicitons à cet égard de l’instauration d’un mécanisme de retour d’une partie des recettes des visas au profit du ministère des affaires étrangères, dispositif en faveur duquel nous plaidions l’année dernière, monsieur le secrétaire d'État. La somme qui reviendra en 2016 au programme 151 reste toutefois modeste au regard des recettes engrangées, et nous espérons qu’il sera possible de l’augmenter par la suite. Cela suppose évidemment que les flux touristiques vers la France se maintiennent malgré le contexte difficile dans lequel nous nous trouvons actuellement et sur lequel il est inutile de revenir.

Afin d’accompagner ce dynamisme de la demande, l’activité « visas » fait l’objet d’une attention particulière. Des effectifs supplémentaires lui seront consacrés en 2016, l’accent étant mis notamment sur le renforcement des équipes mobiles intervenant selon les pics d’activité.

Par ailleurs, le programme « visas en 48 heures », expérimenté en Chine depuis janvier 2014 et étendu en 2015 à plusieurs pays dont l’Inde, l’Afrique du Sud et certains États du Golfe, devrait être prochainement étendu. Nous ne pouvons naturellement qu’encourager la poursuite de ces efforts.

Enfin, je ne peux terminer sans revenir, à la suite de mon collègue, sur la diminution des crédits consacrés aux bourses scolaires, qui a suscité, vous le savez, monsieur le secrétaire d'État, un large débat en commission.

Vos services estiment que l’enveloppe prévue pour 2016 suffira largement à couvrir les besoins, compte tenu du niveau de consommation constaté lors des dernières campagnes.

Néanmoins, il ne faudrait pas qu’à nouveau un reliquat important de crédits en fin d’année, lié à une gestion peut-être trop restrictive sur le terrain, justifie une baisse de la dotation l’année suivante. (M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères, et M. Robert del Picchia acquiescent.) Aussi, monsieur le secrétaire d'État, aimerais-je vous alerter à mon tour sur ce point et vous demander ce que vous comptez faire pour nous éviter de nous retrouver l’année prochaine dans une telle situation.

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères, et M. Robert del Picchia. Très bien !

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. À cette réserve près, la commission des affaires étrangères a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du programme 151. (Applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste et républicain et du groupe Les Républicains.)

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères. Bravo !

M. le président. La parole est à M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis.

M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la langue française est la sixième langue parlée dans le monde et la deuxième langue étrangère la plus enseignée après l’anglais. La France dispose par ailleurs du troisième réseau diplomatique et consulaire dans le monde, derrière les États-Unis et la Chine ; ce réseau est même le premier au regard de l’éventail des services offerts. Notre pays dispose également d’un réseau d’enseignement français à l’étranger unique au monde par son ampleur. Il est difficile d’imaginer plus beaux atouts pour mener une politique culturelle extérieure ambitieuse, et ce alors même que notre population représente moins de 1 % de la population mondiale !

Les moyens que nous sommes capables de consacrer à cette politique s’érodent pourtant d’année en année ; dans ces conditions, nos opérateurs sur le terrain ont de plus en plus de peine à porter une véritable diplomatie globale et ambitieuse d’influence et de rayonnement.

Depuis déjà plus de dix ans, la politique culturelle extérieure de la France fait l’objet de coupes budgétaires continuelles, le ministère des affaires étrangères et son réseau culturel ayant été soumis très tôt aux efforts de réduction budgétaire.

L’année 2016 ne fera pas exception à cette triste règle ! Les crédits du programme 185, relatif à notre diplomatie culturelle et d’influence, diminueront en 2016 de près de 4 % par rapport à 2015. Cette baisse va au-delà de la norme de réduction des dépenses publiques de 2 % prévue au budget triennal 2015-2017 ; s’y est en effet ajouté un effort supplémentaire sur les opérateurs du ministère, effort demandé par le Premier ministre dans sa lettre de cadrage.

Nos ambitions sont immenses : la question des moyens publics disponibles pour les réaliser reste délicate à résoudre dans un contexte budgétaire durablement contraint. Une chose est sûre : rien de grand ne se fera désormais sans le concours du privé. Le périmètre et les moyens d’action de tels partenariats restent encore à déterminer.

Dans nos politiques d’offre éducative, sous l’effet de cette contraction budgétaire, hélas ! durable, nous devrons rechercher tôt ou tard l’établissement de partenariats innovants faisant appel à des participations extérieures au service public. Il n’y a guère d’autres solutions dans les circonstances actuelles.

Le temps qui m’est imparti aujourd’hui ne me permet pas d’évoquer tous les sujets abordés dans mon rapport écrit. J’aimerais cependant dire un mot de l’enseignement français à l’étranger, qui constitue l’une des préoccupations prioritaires des communautés françaises expatriées.

Les acteurs de notre réseau sont nombreux. On peut ainsi citer l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, la Mission laïque française, le LabelFrancÉducation, le dispositif FLAM – Français LAngue Maternelle –, ou encore le Centre national d’enseignement à distance, le CNED. Ces acteurs sont complémentaires et permettent de répondre à un éventail large de besoins et de publics. Ils contribuent tous, à leur manière, à notre diplomatie d’influence dans le monde.

Je me réjouis en particulier de ce que la forte attractivité des établissements de l’AEFE se confirme d’année en année. Elle se traduit par une poursuite de l’augmentation de ses effectifs scolarisés et un taux de réussite au baccalauréat de 96 %, supérieur à celui qui est enregistré sur le territoire national.

En dépit de ces succès, la subvention pour charges de service public qui lui est allouée diminuera en 2016 de près de 4 % par rapport à 2015.

Monsieur le ministre, quand mettrez-vous fin à cette lente dégringolade des crédits, qui risque de se révéler in fine mortifère pour l’enseignement français à l’étranger ?

S’agissant des bourses accordées aux familles des élèves français à l’étranger, la commission des finances du Sénat a décidé de présenter un amendement tendant à augmenter de 5 millions d’euros les aides à la scolarité des élèves français du réseau d’enseignement français à l’étranger. Je suis pour ma part tout à fait favorable à cette augmentation.

Sous réserve de l’adoption de cet amendement, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a donc émis un avis favorable à l’adoption des crédits du programme 185, « Diplomatie culturelle et d’influence », au sein de la mission « Action extérieure de l’État ». (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur certaines travées de l'UDI-UC.)

M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Robert Hue.

M. Robert Hue. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, depuis lundi dernier, le rayonnement de la France s’exerce à travers la tenue, à Paris, de la conférence des Nations unies sur le climat. Celle-ci mobilise au sein de la mission « Action extérieure de l’État » un programme provisoire, qui devrait s’éteindre l’année prochaine.

Comme l’ont souligné les rapporteurs spéciaux, les dépenses liées à l’organisation de cet événement ont dépassé les prévisions initiales malgré la mobilisation de mécènes, qui avait été encouragée par un amendement de la commission des finances adopté dans le projet de loi de finances pour 2015.

Néanmoins, l’enjeu que représente cette conférence justifie à mon sens quelques ajustements budgétaires, et ce d’autant plus si elle aboutit à un accord universel et ambitieux, comme nous le souhaitons tous.

Quoi qu’il en soit, il faut reconnaître que la France a mené, depuis plusieurs mois, une diplomatie climatique active pour obtenir le maximum de contributions nationales : à ce jour, 183 États, représentant 95 % des émissions de gaz à effet de serre, en ont remis. J’ai personnellement pu observer la mise en œuvre d’une telle diplomatie climatique lors d’un voyage d’État avec le Président de la République en Chine et en Corée du Sud. Nous avons pu voir comment ont été construits les premiers résultats. Nous espérons d’ailleurs que la COP 21 confirmera le sens de cette démarche.

Si l’addition de ces efforts ne permettait pas d’approcher l’objectif d’une limitation de la hausse des températures à 2 degrés, nous savons néanmoins que les efforts auxquels nous contribuons par le biais de ce budget sont importants. Il nous reste à espérer ce succès.

Le Président de la République l’a d’ailleurs rappelé lors de l’ouverture de la conférence, « oui, ce qui est en cause avec cette Conférence sur le climat, c’est la paix. » La paix est le souci constant de notre pays ; rendre les libertés à ceux qui en sont privés est une ambition permanente qu’il porte depuis longtemps.

Il est essentiel de préserver, au sein de la mission que nous examinons, les crédits qui contribuent, en marge des moyens consacrés aux opérations extérieures, à stabiliser les pays fragiles. Je pense en particulier à la coopération de sécurité et de défense, dite « coopération structurelle ».

Les rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères chargés du programme 105 ont exprimé le regret que, au sein de celui-ci, la mission de sécurité constitue en quelque sorte une variable d’ajustement budgétaire. Cette inquiétude, à mon sens, n’est pas sans fondement au regard des bénéfices que peuvent apporter sur le terrain toutes les actions menées au titre de la coopération de sécurité et de défense. Il s’agit d’encourager les pays concernés, en leur apportant aide à la formation ou conseil, à structurer leurs politiques locales de sécurité, que ce soit dans le domaine de la lutte contre la criminalité et le terrorisme ou même dans le domaine de la protection civile.

Lors des différents débats qui, au Sénat, ont pour objet la politique étrangère de la France, certains d’entre nous ne manquent pas de souligner que faire la guerre ne suffit pas à faire la paix. C’est une évidence : d’une façon générale, des institutions locales confortées représentent l’une des conditions de la stabilité d’un pays.

La sécurité est alors un préalable : il n’est pas besoin de démontrer combien la lutte contre le terrorisme et les trafics criminels au Sahel ou encore la sécurisation des routes maritimes du golfe de Guinée sont prioritaires.

Enfin, mes chers collègues, je souhaite évoquer un autre grand volet de notre action extérieure, à savoir notre influence culturelle, qui passe en grande partie par le programme 185, « Diplomatie culturelle et d’influence ».

Le principe général de la participation des opérateurs de l’État à la maîtrise des finances publiques, à l’œuvre dans plusieurs missions, affecte également ce programme. Ainsi, les moyens de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger sont de plus en plus contraints. Même s’il faut bien faire des choix, on peut regretter celui-ci. Il me paraît en effet utile de rappeler à mon tour que, parmi les 350 000 élèves des 500 établissements français à l’étranger, 200 000 sont étrangers. Notre langue, mais aussi, au-delà, notre culture sont toujours aussi attractives.

Cet engouement doit être encouragé : il s’agit non seulement d’accroître le nombre de locuteurs du français, mais aussi de conserver un levier fort de transmission de nos valeurs, dont le caractère universel est un fait. Les messages de solidarité exprimés dans le monde entier après les attentats qui ont mutilé nos compatriotes et notre pays témoignent en effet de la résonance particulière de ces valeurs. Dès lors, enseigner le français, c’est aussi enseigner la liberté, l’égalité et la fraternité.

Mes chers collègues, monsieur le secrétaire d’État, conscients des efforts effectués sur la mission « Action extérieure de l’État » dans le contexte budgétaire contraint que nous connaissons, les sénateurs et les sénatrices du RDSE approuveront les crédits de cette mission. (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à Mme Josette Durrieu.