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Séance du 27 janvier 2016 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. L'amendement n° 100, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 5

Rétablir le II dans la rédaction suivante :

II. – Les fonctionnaires qui occupent un emploi permanent à temps complet exercé à temps plein et qui ont créé ou repris une entreprise, y compris lorsque celle-ci donne lieu à immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers ou à affiliation au régime prévu à l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale, se conforment, sous peine de poursuites disciplinaires, à l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi.

II. – Alinéa 6

Après la deuxième occurrence du mot :

complet

insérer les mots :

ou incomplet

La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Il s’agit d’un amendement de coordination avec l’amendement n° 99.

Cependant, comme le Sénat n’a pas adopté cet amendement à l’article 6, la rédaction d’une partie du présent amendement peut être discutable. Nous devrons y regarder de plus près au moment de la réunion de la commission mixte paritaire.

Je n’ai d’ailleurs pas tout à fait saisi les raisons pour lesquelles le précédent amendement avait été rejeté. C’est pourquoi je me suis permis de donner un argumentaire à M. le rapporteur, qui pourra être utile en vue de la commission mixte paritaire.

Notre amendement avait bien pour objet d’encadrer les modalités d’exercice d’une activité accessoire par un fonctionnaire, comme pour les enseignants associés par exemple. En conséquence, l’article 6, tel qu’il vient d’être adopté, ne permet pas à un fonctionnaire de donner des cours à l’ENA, par exemple. Cela risque de me poser un vrai problème sur le plan budgétaire !

M. le président. Madame la ministre, puisque l’amendement n° 99 n’a pas été adopté, l'amendement n° 100 est-il maintenu ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Oui, je le maintiens, monsieur le président, même si, je le crains, sa rédaction n’est pas tout à fait adéquate. Une vérification sera faite ultérieurement de toute façon.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Conformément à l’avis qu’elle a émis sur l’amendement n° 99, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement de coordination.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 100.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 7.

(L'article 7 est adopté.)

Chapitre III

De la commission de déontologie de la fonction publique

Article 7
Dossier législatif : projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires
Article additionnel après l'article 8

Article 8

I. – Après l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, il est inséré un article 25 octies ainsi rédigé :

« Art. 25 octies. – I. – Une commission de déontologie de la fonction publique est placée auprès du Premier ministre pour apprécier le respect des principes déontologiques inhérents à l’exercice d’une fonction publique.

« Elle est chargée :

« 1° De rendre un avis lorsque l’administration la saisit, préalablement à leur adoption, sur les projets de texte élaborés pour l’application des articles 6 ter A, 25 à 25 quater, 25 septies, 25 nonies et 28 bis ;

« 2° D’émettre des recommandations sur l’application des mêmes articles ;

« 3° De formuler des recommandations lorsque l’administration la saisit sur l’application desdits articles à des situations individuelles.

« Les avis et les recommandations mentionnés aux 1° et 2° du présent article ainsi que, le cas échéant, la réponse de l’administration sont rendus publics, selon des modalités déterminées par la commission.

« II. – La commission est chargée d’examiner les dossiers de cumul d’activités dans les conditions fixées au V bis de l’article 25 septies.

« III. – Le fonctionnaire ou, le cas échéant, l’autorité dont il relève dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine saisit à titre préalable la commission afin d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé, ou de toute activité libérale, avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité par tout agent cessant définitivement ou temporairement ses fonctions.

« Pour l’application du premier alinéa du présent III, est assimilé à une entreprise privée tout organisme ou toute entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles de droit privé.

« À défaut de saisine préalable par le fonctionnaire ou l’administration, le président de la commission peut saisir celle-ci dans un délai de trois mois à compter de l’embauche du fonctionnaire ou de la création de l’entreprise ou de l’organisme privé.

« La commission apprécie si l’activité qu’exerce ou que projette d’exercer le fonctionnaire risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service, place l’intéressé en situation de commettre l’infraction prévue à l’article 432-13 du code pénal ou méconnaît tout autre principe déontologique inhérent à l’exercice d’une fonction publique.

« III bis. – La commission peut demander au fonctionnaire ou à l’autorité dont il relève dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine ou dans les corps, cadres d’emplois ou emplois dans lesquels il a été précédemment détaché ou a exercé des fonctions toute explication ou tout document nécessaire à l’exercice des missions de la commission.

« La commission peut recueillir auprès des personnes publiques et privées toute information nécessaire à l’accomplissement de sa mission. Elle peut entendre ou consulter toute personne dont le concours lui paraît utile.

« La commission et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique peuvent échanger les informations nécessaires à l’accomplissement de leurs missions respectives, y compris les informations couvertes par le secret professionnel. Pour les personnes mentionnées aux 4° et 7° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, la commission communique ses avis pris en application du III à la Haute Autorité.

« Le cas échéant, la commission est informée par la ou les autorités dont relève le fonctionnaire dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine des faits relatifs à une situation de conflit d’intérêts qui ont été relatés ou ont fait l’objet d’un témoignage en application de l’article 6 ter A, dès lors que ces faits concernent les fonctions exercées ou ayant été exercées au cours des trois années antérieures par ce fonctionnaire.

« IV. – Lorsqu’elle est saisie en application des II ou III du présent article, la commission rend, dans un délai de deux mois à compter de sa saisine, un avis :

« 1° De compatibilité ;

« 2° De compatibilité avec réserves, celles-ci étant prononcées pour une durée de deux ans lorsque l’avis est rendu en application du II et de trois ans suivant la cessation des fonctions lorsque l’avis est rendu en application du III ;

« 3° D’incompatibilité.

« Le président de la commission peut rendre, au nom de celle-ci, un avis de compatibilité, assorti éventuellement de réserves, dans le cas où l’activité envisagée est manifestement compatible avec les fonctions antérieures ou actuelles de l’intéressé.

« Il peut également rendre, au nom de celle-ci, un avis d’incompétence, d’irrecevabilité ou constatant qu’il n’y a pas lieu à statuer.

« V. – Les avis rendus au titre des 2° et 3° du IV lient l’administration et s’imposent à l’agent.

« L’autorité dont le fonctionnaire relève dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine peut solliciter une seconde délibération de la commission, dans un délai d’un mois à compter de la notification d’un avis. Dans ce cas, la commission rend son avis dans un délai d’un mois à compter de la réception de cette sollicitation.

« Lorsque le fonctionnaire ne respecte pas l’avis rendu au titre des 2° et 3° du IV, il peut faire l’objet de poursuites disciplinaires.

« Lorsque le fonctionnaire retraité ne respecte pas l’avis rendu au titre des mêmes 2° et 3°, il peut faire l’objet d’une retenue sur pension dans la limite de 20 % pendant les trois ans suivant la cessation de ses fonctions.

« Lorsque l’agent est titulaire d’un contrat de travail et qu’il ne respecte pas l’avis rendu au titre desdits 2° et 3°, le contrat prend fin à la date de notification de l’avis, sans préavis et sans indemnité de rupture.

« VI. – La commission de déontologie de la fonction publique est présidée par un conseiller d’État ou par son suppléant, conseiller d’État.

« Elle comprend en outre :

« 1° Un conseiller maître à la Cour des comptes ou son suppléant, conseiller maître à la Cour des comptes ;

« 2° Un magistrat de l’ordre judiciaire ou son suppléant, magistrat de l’ordre judiciaire ;

« 3° Trois personnalités qualifiées, dont l’une au moins doit avoir exercé des fonctions au sein d’une entreprise privée, et trois suppléants, soumis à la même condition.

« Outre les personnes mentionnées aux 1° à 3° du présent VI, la commission comprend :

« a) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique de l’État, deux directeurs d’administration centrale ou leur suppléant ;

« b) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique territoriale, un représentant d’une association d’élus de la catégorie de collectivité territoriale ou d’établissement public dont relève l’intéressé ou son suppléant, ainsi qu’un directeur ou ancien directeur général des services d’une collectivité territoriale ou son suppléant ;

« c) Lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la fonction publique hospitalière, une personnalité qualifiée dans le domaine de la santé publique ou son suppléant, ainsi qu’un inspecteur général des affaires sociales ou un ancien directeur d’hôpital ou son suppléant ;

« d) Lorsqu’elle exerce ses attributions en application des articles L. 531-1 à L. 531-16 du code de la recherche, deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche ou leur suppléant.

« La commission comprend un nombre égal de femmes et d’hommes.

« Selon le cas, le directeur du personnel du ministère ou de l’établissement public ou le chef du corps dont relève l’intéressé, l’autorité investie du pouvoir de nomination dans la collectivité territoriale dont relève l’intéressé, le directeur de l’établissement hospitalier ou de l’établissement social ou médico-social dont relève l’intéressé ou leur représentant respectif assiste aux séances de la commission, sans voix délibérative.

« Les membres de la commission sont nommés par décret pour une durée de trois ans renouvelable une fois.

« VII. – (Supprimé)

« VIII. – Un décret en Conseil d’État fixe les règles d’organisation et de fonctionnement de la commission ainsi que les règles de procédure applicables devant elle. »

II. – A (Non modifié). – L’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques est abrogé.

(Non modifié). – À la fin de la première phrase du premier alinéa de l’article 14 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, les mots : « au titre du I de l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » sont remplacés par les mots : « mentionnée à l’article 25 octies ».

(Non modifié). – À la seconde phrase de l’article 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les références : « de l’article 25 du titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, de l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » sont remplacées par les références : « des articles 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée ».

(Non modifié). – À la seconde phrase de l’article 21 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, les références : « de l’article 25 du titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, de l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » sont remplacées par les références : « des articles 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée ».

E. – Au f de l’article L. 421-3 du code de la recherche, la référence : « de l’article 25 » est remplacée par la référence : « du I de l’article 25 septies ».

(Non modifié). – Au premier alinéa de l’article L. 531-3 du même code, les mots : « prévue par l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » sont remplacés par les mots : « mentionnée à l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires ».

(Non modifié). – À la fin de la deuxième phrase de l’article L. 531-7 du même code, la référence : « l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » est remplacée par la référence : « l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires ».

(Non modifié). – À la fin du 3° du I de l’article L. 1313-10 du code de la santé publique, les mots : « dispositions prises en application de l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » sont remplacés par les mots : « des articles 25 à 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, à l’exception de l’article 25 septies de la même loi ».

(Non modifié). – L’article L. 6152-4 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 6152-4. – I. – Sont applicables aux personnels mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 6152-1 :

« 1° Les articles 11, 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

« 2° Les articles L. 531-1 à L. 531-16 du code de la recherche.

« II. – Les dispositions portant application de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée aux personnels mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 6152-1 du présent code prévoient les conditions dans lesquelles ces personnels peuvent consacrer une partie de leur temps de service à la réalisation d’expertises ordonnées par un magistrat en application du code de procédure pénale. »

(Non modifié). – À la fin du quatrième alinéa de l’article L. 5323-4 du même code, les mots : « dispositions prises en application de l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques » sont remplacés par les mots : « des articles 25 à 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, à l’exception de l’article 25 septies de la même loi ».

(Non modifié). – À l’article L. 952-14-1 du code de l’éducation, la référence : « de l’article 25 » est remplacée par la référence : « du I de l’article 25 septies ».

(Non modifié). – Au premier alinéa de l’article L. 952-20 du même code, les mots : « aux dispositions de l’article 25 » sont remplacés par les mots : « au I de l’article 25 septies ».

(Non modifié). – Au dernier alinéa de l’article L. 114-26 du code de la mutualité, la référence : « l’article 25 » est remplacée par la référence : « l’article 25 septies ».

N (Non modifié). – À la première phrase du III de l’article 6 de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique, les mots : « les dispositions du 1° du I de l’article 25 » sont remplacés par la référence : « le 2° du I de l’article 25 septies ».

M. le président. L'amendement n° 101, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 4

Supprimer la référence :

ter A

II. – Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

« II. – La commission est chargée d’examiner la compatibilité du projet de création ou de reprise d’une entreprise par un fonctionnaire sur le fondement du III de l’article 25 septies avec les fonctions qu’il exerce.

III. – Alinéa 9

Remplacer les mots :

Le fonctionnaire ou, le cas échéant, l’autorité dont il relève dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine

par les mots :

L’administration compétente

IV. – Alinéa 11

Remplacer les mots :

le fonctionnaire ou l’administration

par les mots :

l’administration compétente

La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Il s’agit ici de préciser que la commission est chargée d’examiner la compatibilité du projet de création ou de reprise d’une entreprise par un fonctionnaire. Je reste donc sur la même idée, tout en ajoutant une précision, à mes yeux importante : il faut veiller à écarter les questions relatives aux délits ou aux conflits d’intérêts et, bien sûr, à ne pas élargir les compétences de la commission de déontologie au-delà du nécessaire, mais celle-ci doit tout de même examiner les conflits éventuels en cas de départ de l’administration vers le secteur privé.

Voilà un amendement de raison, mesdames, messieurs les sénateurs. J’espère donc que, raisonnablement, vous y répondrez favorablement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. L’avis est défavorable sur cet amendement, qui est contraire à la position de la commission.

Il me semble que la commission de déontologie n’a pas à connaître des situations relatives au volet pénal des lanceurs d’alerte, car cela n’entre pas dans son objet.

En outre, l’amendement revient sur notre volonté d’ouvrir, même à titre facultatif, la saisine de la commission de déontologie pour l’ensemble des cumuls d’activités.

Enfin, je ne souhaite pas que la saisine de la commission de déontologie soit fermée aux fonctionnaires, même si cette saisine est obligatoire. Cette obligation incombe autant au fonctionnaire qu’à l’administration.

En d’autres termes, nous ne voulons pas restreindre le champ de saisine de la commission.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Sans doute ai-je été trop rapide dans mes explications…

Il s’agit de vérifier que la demande du fonctionnaire correspond, en droit, à tout ce que nous écrivons par ailleurs et de porter cette demande devant la commission de déontologie.

Rappelons-nous que nous instituons des déontologues afin que l’intéressé, avant de présenter sa requête, puisse savoir si elle a une chance d’aboutir. Il revient bien à l’autorité, et non à lui, d’en appeler à la commission de déontologie. Dans le cas contraire, quel serait exactement le rôle des référents déontologues que nous créons ?

Ces référents ont bien pour mission de conseiller ; ensuite, si l’autorité hiérarchique a un doute, elle en appelle à la commission de déontologie. Ainsi s’articule la démarche que j’avais en tête en présentant cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 101.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 102, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 12

Remplacer les mots :

place l’intéressé en situation de commettre l’infraction prévue à l’article 432-13 du code pénal ou méconnaît tout autre principe déontologique inhérent à l’exercice d’une fonction publique

par les mots :

de méconnaître tout principe déontologique mentionné à l’article 25 de la présente loi, ou de placer l’intéressé en situation de commettre l’infraction prévue à l’article 432-13 du code pénal

La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Il s’agit d’un amendement de coordination rédactionnelle concernant le champ de contrôle de la commission. En sus des questions relatives au bon fonctionnement, à l’indépendance et à la neutralité du service, nous nous assurons que le contrôle fondé sur le respect des obligations déontologiques de l’agent est le seul contrôle possible.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 102.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 181, présenté par M. Vasselle, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 15, seconde phrase

Remplacer la référence :

par la référence :

La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Vasselle, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination, monsieur le président.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement, mais il nous semble qu’il convient plutôt de remplacer « 7° » par « 7° et 8° ».

M. le président. Monsieur le rapporteur, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens proposé par le Gouvernement ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Oui, cette rectification me paraît envisageable.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 181 rectifié, présenté par M. Vasselle, au nom de la commission, et ainsi libellé :

Alinéa 15, seconde phrase

Remplacer la référence :

et 7°

par les références :

, 7° et 8°

Je le mets aux voix.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 23 rectifié bis, présenté par M. Leconte, Mmes Lepage et Conway-Mouret et M. Yung, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 16

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« La commission est également compétente pour rendre un avis sur les manquements déontologiques et éthiques des fonctionnaires détachés auprès d'une organisation internationale.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. Les fonctionnaires détachés auprès d’une organisation internationale sont en principe soumis aux règles et à la discipline de leur structure d’accueil. L’encadrement de leurs obligations et les sanctions encourues en cas de violation de ces dernières dépendent, bien naturellement, de textes spécifiques applicables à chaque organisation.

Toutefois, il existe une disparité entre ces standards et les membres de certaines organisations internationales bénéficient d’une immunité, en vertu de la convention à laquelle ils sont rattachés, et ce quand bien même leurs comportements seraient susceptibles de déclencher des sanctions s’ils avaient été commis au sein d’une administration française. Certains jugent même qu’immunité vaut impunité !

Il n'est pas convenable d'avoir plusieurs niveaux d’exigence d’irréprochabilité et de déontologie applicable aux agents publics français, qu’ils soient en activité au sein de leur administration d’origine ou détachés dans une organisation internationale.

Le respect de ces obligations par les fonctionnaires ici concernés, qui véhiculent l’image de la France à l’étranger, pourrait donc donner lieu à un avis de la commission de déontologie. Bien évidemment, cet avis n’aurait aucune conséquence directe sur le mandat du fonctionnaire détaché dans l’organisation internationale, mais il permettrait à l’administration d’origine de se forger une opinion sur son comportement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. Cet amendement semble contraire aux règles régissant les fonctionnaires français lorsqu’ils sont en poste auprès d’organisations internationales. Dans de tels cas, la loi doit s’incliner devant les conventions internationales applicables.

On comprend bien l’objectif des auteurs de l’amendement, à savoir que soient respectés l’esprit et la lettre de la loi, mais la mise en œuvre d’une telle disposition poserait de sérieux problèmes. En effet, il s’agirait ici, pour la commission de déontologie, de se prononcer, non pas sur un détachement ou l’exercice d’une activité accessoire, mais sur le manquement d’un fonctionnaire. Cela lui conférerait une fonction disciplinaire, qui n’entre pas dans ses compétences.

Pour ces raisons, j’invite les auteurs de cet amendement à bien vouloir le retirer ; à défaut, je ne pourrai qu’émettre un avis défavorable.