Mme Françoise Férat, rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Cela va de soi !
Mme Audrey Azoulay, ministre. D’autres points restent en jeu : la territorialité des services de la collectivité, la procédure de délivrance des agréments et la procédure de transmission des offres. Néanmoins, je veux vous dire que notre objectif est de rendre plus efficace un système qui ne l’est pas toujours assez.
Nous voulons faciliter la décision de l’aménageur, mais en évaluant l’ensemble des offres des opérateurs : cela signifie que l’État assure sa mission scientifique pour l’ensemble de la chaîne. Voilà quelle est notre ambition avec cet article.
M. le président. La parole est à M. François Commeinhes, sur l'article.
M. François Commeinhes. Le Sénat, au travers du travail de la commission de la culture, a proposé d’établir un véritable équilibre préservant les prérogatives et l’autonomie de tous les acteurs de l’archéologie préventive.
Je voudrais néanmoins revenir sur un point. L’introduction d’une procédure d’habilitation propre aux collectivités territoriales, d’une part, et la reconnaissance de leur investissement actuel dans le domaine de l’exploitation scientifique et la valorisation des résultats de l’archéologie préventive, d’autre part, sont des avancées notables.
Dans l’état actuel de la rédaction de l’article 20 du projet de loi, elles sont toutefois assorties de nouvelles contraintes, qui pèseront sur les collectivités territoriales. Pour être habilitées à intervenir dans le domaine de l’archéologie préventive, celles-ci devront désormais présenter un projet de convention avec l’État dont le périmètre n’a pas été précisé, mais qui serait vraisemblablement mis sous condition.
Loin d’être opposées au principe même de conventionnement, les collectivités souhaitent que les partenariats publics soient basés sur le principe du volontariat, et non affichés comme une condition à la poursuite de leur activité.
L’obligation faite aux collectivités de conventionner avec l’État pour pouvoir rester opérateur d’archéologie préventive constitue enfin une réelle perte d’autonomie dans la manière dont elles souhaitent concilier aménagement du territoire et préservation du patrimoine.
Ainsi, je poserai une seule question : quelle est la justification de l’enfermement territorial des services des collectivités ?
Affirmant reconnaître la place des collectivités territoriales au sein du dispositif de l’archéologie préventive, l’Assemblée nationale a cependant refusé d’écouter leurs remarques et leurs suggestions, portées par le Sénat et de nombreux groupes politiques, sans logique partisane. Elle n’a pas souhaité faire évoluer son texte dans le sens d’un véritable équilibre entre les acteurs publics de l’archéologie. Elle n’a pas cherché à prendre en considération la nécessité de réformer l’archéologie préventive dans le même sens que les autres politiques de l’État, en tenant compte des principes de fonctionnement des collectivités territoriales.
Il est maintenant nécessaire d’aboutir à un texte équilibré pour que l’archéologie préventive n’ait pas de nouveau à traverser les situations de crise qui ont accompagné sa naissance. Chacun s’accorde à reconnaître aujourd’hui la légitimité de cette archéologie et constate que jamais autant de moyens financiers n’avaient été consacrés à l’exercice de cette activité. Si des ajustements sont nécessaires, ce projet de loi ne doit pas prendre le risque de rompre un équilibre toujours fragile ni de raviver des antagonismes d’un autre temps.
J’en appelle donc au maintien du texte de la commission pour cet article. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. le président. La parole est à Mme Marie-Pierre Monier, sur l'article.
Mme Marie-Pierre Monier. Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteur, mes chers collègues, avec cet article 20, nous abordons des dispositions qui font encore débat.
Le projet de loi, et cela me paraît essentiel, ne doit pas viser à opposer les différents acteurs. Il doit affirmer au contraire que nous avons besoin d’un service public national, l’INRAP, garant de la qualité scientifique de l’archéologie préventive sur tout le territoire, en lien, bien évidemment, avec les services des collectivités territoriales et les entreprises privées.
Tel qu’il est issu des travaux de l’Assemblée nationale, le projet de loi prévoit qu’un acteur du secteur ne doit pas pouvoir faire du dumping pour essayer de gagner des marchés, mettant ainsi en difficulté les autres acteurs. Nous souhaitons précisément un projet de loi d’équilibre, qui reconnaît à chacun sa place, et qui confirme la nécessité de disposer, avec l’INRAP, d’une garantie scientifique sur l’ensemble du territoire.
Je rappelle que le rapport de la Cour des comptes, juridiction pour le moins impartiale, soulignait que « les dispositions incluses dans le projet voté par l’Assemblée nationale allaient dans la bonne direction » et appelait l’État à « mieux réguler le secteur ». Cela doit nous interpeller.
Lors de l’audition de la commission sur l’archéologie préventive à la fin du mois d’avril dernier, Mme Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes, nous a indiqué que les services de l’État devaient être plus performants dans leur rôle de contrôle et de sanction. En effet, dès lors que le secteur des fouilles est ouvert à la concurrence, des distorsions sont inévitables. Il convient de se prémunir de ce risque réel : la compétitivité par le prix.
Je tiens à souligner également que le rôle des collectivités territoriales sera assuré et reconnu dans la loi, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent.
L’article 20, tel que nous le souhaitons, conforte leur rôle, puisque les agréments renouvelables tous les cinq ans seront remplacés par une procédure d’habilitation pérenne pour ces services. Il reconnaît également le rôle des services archéologiques des collectivités territoriales en matière de recherche, ce qui est nécessaire. Nous saluons le fait que le texte de l’Assemblée nationale ait introduit la possibilité de dérogations au principe de spécialité territoriale de l’habilitation des services des collectivités, qui était une demande forte du Sénat.
Nous avons, avec le groupe socialiste, proposé de nombreux amendements pour retranscrire en partie le texte issu de l’Assemblée, mais aussi pour proposer des compromis qui, je l’espère, se révéleront constructifs.
Nous souhaitons tous que la commission mixte paritaire aboutisse. Nous sommes prêts à tenir compte des remarques de la commission sur certains points. Malgré tout, des dispositions sont pour nous essentielles, afin de recréer ces fameuses conditions d’équilibre : la maîtrise scientifique de l’État sur les opérations de fouilles, un certain nombre d’exigences pour les opérateurs privés quant à l’obtention de l’agrément et la procédure d’évaluation préalable des offres par l’État. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)
M. le président. La parole est à M. Pierre Laurent, sur l'article.
M. Pierre Laurent. Notre groupe abordera le débat sur cet article, qui porte sur l’importante question de l’archéologie préventive, avec une grande vigilance et une combativité constructive. Au groupe CRC, nous assumons notre position : le patrimoine enseveli constitue un bien commun de la nation, car il est une trace de notre histoire et une source de notre culture commune.
Cela implique donc une responsabilité et un engagement forts de la puissance publique, de l’État et des collectivités territoriales : en d’autres termes, un service public de l’archéologie préventive fort et présentant des gages de qualité.
Après les avancées qui avaient permis de mettre en place ce service public, l’ouverture à la concurrence de 2003 que certains persistent à vouloir encore élargir a fragilisé le secteur, engageant à la fois une concurrence dévastatrice et une certaine dispersion des données.
Où en est-on aujourd'hui ? Nous sommes dans un entre-deux qui ne convient pas encore.
D’un côté, on opère une distinction salvatrice entre services territoriaux de l’archéologie préventive habilités et entreprises privées agréées, on rappelle le rôle de l’État comme garant de la qualité scientifique des opérations d’archéologie, on fait de l’INRAP le filet de sécurité quand il y a défaillance et on réforme le régime de propriété des biens trouvés, en donnant une part importante à la puissance publique.
De l’autre, on reste sur un aménagement de la concurrence et non sur une limitation, on crée une concurrence entre les services territoriaux de l’archéologie préventive, on se limite à un contrôle a posteriori inefficace des actes de candidature, alors que l’Assemblée nationale avait mis en place un contrôle a priori bien plus satisfaisant, on autorise la sous-traitance alors que les contrats sont accordés sur le nom et la réputation de personnes précises, on supprime le monopole de l’INRAP sur les fouilles sous-marines, tel qu’il avait été prévu par l'Assemblée nationale.
Vous le comprenez donc, mes chers collègues, il reste à nos yeux encore beaucoup de travail. Nous proposerons donc une série d’amendements pour compenser les insuffisances du texte et les aggravations opérées par le travail de la commission du Sénat.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 49 est présenté par M. Assouline, Mmes Blondin, Monier et S. Robert, MM. Guillaume, Montaugé et les membres du groupe socialiste et républicain.
L'amendement n° 154 rectifié est présenté par Mmes Bouchoux, Blandin et les membres du groupe écologiste.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéas 6 à 10
Remplacer ces alinéas par huit alinéas ainsi rédigés :
…) La seconde phrase est supprimée ;
…) Sont ajoutés six alinéas ainsi rédigés :
« Il veille à la cohérence et au bon fonctionnement du service public de l’archéologie préventive dans ses dimensions scientifique, économique et financière, notamment dans le cadre des missions prévues à l’article L. 523-8-1.
« Il exerce la maîtrise scientifique des opérations d’archéologie préventive et, à ce titre :
« 1° Prescrit les mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde par l’étude scientifique du patrimoine archéologique ;
« 2° Désigne le responsable scientifique de toute opération ;
« 3° Assure le contrôle scientifique et technique et évalue ces opérations ;
« 4° Est destinataire de l’ensemble des données scientifiques afférentes aux opérations. » ;
La parole est à Mme Marie-Pierre Monier, pour présenter l'amendement n° 49.
Mme Marie-Pierre Monier. Nos convictions exposées lors du débat en première lecture restent entières, mais nous sommes prêts à en revoir la terminologie.
Ainsi, cet amendement tend à revenir à un dispositif cohérent dans lequel l’État serait le garant non seulement de la qualité scientifique de l’ensemble des opérations d’archéologie préventive, mais aussi du bon fonctionnement et de la cohérence de l’ensemble du service public de l’archéologie préventive.
En conséquence, il nous semble important d’octroyer à l’État une maîtrise sur l’ensemble des opérations de diagnostic et de fouilles et que, à ce titre, il puisse prescrire, par l’entremise de son représentant le préfet, et contrôler toute donnée scientifique afférente aux opérations.
Il n’y a pas deux conceptions idéologiques de l’archéologie préventive qui s’affrontent : l’une ultralibérale faisant fi du patrimoine archéologique commun des Français pour construire vite et moins cher, l’autre frileuse et rétrograde s’abritant derrière un État tout puissant…
Madame la rapporteur, nous croyons avoir compris que le terme « maîtrise d’ouvrage » appliqué au rôle de l’État dans le cadre de l’archéologie préventive ne vous convenait pas. Je ne souhaite pas en faire un point de blocage et vous propose donc de lui substituer celui de « maîtrise scientifique ». Personne ne pourra contester que le rôle de maîtrise scientifique des opérations d’archéologie préventive doive rester dévolu à l’État.
Vous avez adhéré en commission à cette proposition et nous vous en remercions. Nous souhaitons également préciser d'ores et déjà que votre sous-amendement nous convient, en ceci qu’il ne change rien à l’esprit de notre amendement.
M. le président. La parole est à Mme Marie-Christine Blandin, pour présenter l’amendement n° 154 rectifié.
Mme Marie-Christine Blandin. Cet amendement a le même objet que le précédent. Il vise à poser le principe d’une régulation du service public de l’archéologie préventive par l’État et à confier à celui-ci la maîtrise scientifique des opérations archéologiques. Il s’agit d’instituer ainsi des garanties homogènes à l’existence d’une politique publique de l’archéologie préventive de qualité.
La France est leader en la matière, parce qu’elle dispose d’une connaissance scientifique approfondie. Nous nous sommes donné les moyens de professionnaliser ce domaine sans rompre avec les chercheurs du CNRS ni avec les bénévoles. Une synergie s’est développée ; il convient de la conserver. Un chantier d’archéologie préventive ne constitue pas un chantier comme les autres, et les critères d’analyse ne sont pas uniquement économiques. Nous parlons, sous l’angle scientifique, d’histoire de l’humanité, de civilisation et de mémoire locale.
Pour toutes ces raisons, il nous importe de confier à l’État la maîtrise scientifique de ces opérations.
M. le président. Le sous-amendement n° 222, présenté par Mme Férat, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Amendements identiques nos 49 et 154 rectifié, alinéa 5
Après le mot :
préventive
rédiger ainsi la fin de cet alinéa :
dans sa dimension scientifique, ainsi que dans ses dimensions économique et financière dans le cadre des missions prévues à l’article L. 523-8-1.
La parole est à Mme la rapporteur, pour présenter le sous-amendement et donner l’avis de la commission sur les deux amendements identiques nos 49 et 154 rectifié.
Mme Françoise Férat, rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Nous souhaitons sous-amender les amendements identiques pour préciser le champ d’application de la régulation économique et financière de l’État sur le service public de l’archéologie préventive.
Les dispositions des amendements identiques nos 49 et 154 rectifié constituent une véritable avancée par rapport aux propositions faites jusqu’à présent par l’Assemblée nationale. Je remercie donc le groupe socialiste et républicain et le groupe écologiste de ce compromis.
Au travers de ces amendements, il s’agit de renoncer à accorder à l’État la maîtrise d’ouvrage scientifique qui, rappelons-le, est insécable et appartient aux aménageurs depuis la loi du 1er août 2003 modifiant la loi du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive.
En revanche, ces amendements visent à consacrer le principe, que nous approuvons, selon lequel l’État est responsable de la qualité des opérations d’archéologie, puisque les aménageurs n’ont pas de compétence en ce domaine.
Toutefois, il demeure un point de désaccord. Il s’agit de la régulation économique et financière du service public de l’archéologie préventive par l’État. Il nous semble que la rédaction actuelle de ces amendements est quelque peu imprécise. S’il s’agit de s’assurer que les opérateurs disposent des capacités humaines et financières suffisantes, la commission est évidemment d’accord, mais si l’on cherche à instaurer un numerus clausus pour réduire artificiellement la concurrence au bénéfice de l’INRAP, la commission sera bien sûr défavorable, vous l’aurez compris.
Par ailleurs, il faut rappeler à ce stade de la discussion, car c’est important, que dans le vade-mecum de quatorze pages – rien que cela ! – sur l’octroi des agréments, publié en mars 2015 par la sous-direction de l’archéologie, il est précisé que les services de l’État vérifient les sources opérationnelles des opérateurs – budget financier, rapport d’activité, ou encore compte de résultat –, et c’est bien normal. On ne part donc pas de rien.
Dans un souci de compromis, la commission est néanmoins prête à émettre un avis favorable sur les amendements identiques nos 49 et 154 rectifié, sous réserve que soit adopté son sous-amendement n° 222, qui vise à préciser le champ d’application de la régulation économique et financière de l’État.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Audrey Azoulay, ministre. Je souscris à ce qui a été indiqué dans l’objet de l’amendement n° 49. Je remercie aussi la commission de l’ouverture dont elle fait preuve.
Ces amendements identiques visent à préciser le rôle et les responsabilités de l’État dans le processus de l’archéologie préventive, en remplaçant dans le texte de l’Assemblée nationale la locution « maîtrise d’ouvrage scientifique », par celle de « maîtrise scientifique ».
Conformément à nos objectifs, cela réaffirme la place de l’État dans cette politique, pour qu’il soit en mesure d’assurer la bonne conduite de la politique publique scientifique, notamment en matière d’archéologie préventive. En effet, c’est bien à l’État d’assurer cette mission, qui ne peut incomber aux aménageurs.
Je suis donc tout à fait favorable aux amendements identiques nos 49 et 154 rectifié.
En revanche, je suis plus gênée par la rédaction du sous-amendement n° 222, dont l’adoption conduirait à ce que le contrôle économique et financier n’ait lieu qu’au moment de l’octroi de l’agrément. En effet, il faut que, à tout moment, l’on puisse vérifier les capacités humaines et financières de l’opérateur quant à son concours à cette politique publique scientifique. La rédaction de ce sous-amendement, trop limitative, ne me paraît pas protéger assez cet objectif puisque le contrôle n’interviendrait qu’au moment de l’agrément.
Je ne puis donc être favorable à ce sous-amendement, en tout cas dans cette rédaction.
M. le président. La parole est à Mme la rapporteur.
Mme Françoise Férat, rapporteur. Je suis un peu surprise de cette position, madame la ministre, puisque l’État peut à tout moment retirer l’agrément en question. Je suis donc étonnée que la dimension forte et juste de ce sous-amendement, que nous voulons rassurant, ne soit pas comprise.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 49 et 154 rectifié, modifiés.
(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. L’amendement n° 69 rectifié bis, présenté par Mmes Estrosi Sassone et Cayeux, MM. Saugey et de Legge, Mme Deseyne, MM. Milon, Pillet, Raison, Commeinhes, J.P. Fournier, Legendre, César, Lefèvre, Bizet, Longuet, Morisset et Cornu, Mme Hummel, MM. P. Leroy, Dufaut, Nougein, Doligé, Mandelli, Revet et Chaize, Mmes Lopez, Lamure et Deromedi, MM. Dallier, de Raincourt, Rapin, Charon, Chasseing, Gremillet et B. Fournier, Mme Duchêne et MM. Pierre, Chatillon, Vasselle, Gilles et Husson, est ainsi libellé :
Alinéa 14
Rétablir le 2° quater dans la rédaction suivante :
2° quater L’article L. 522-5 est ainsi modifié :
a) Au second alinéa, après le mot : « définir » sont insérés les mots : « , après enquête publique conduite par les autorités publiques compétentes, » ;
b) Sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :
« L’État recueille l’avis des maires des communes sur le territoire desquelles sont situés les projets de zones de présomption de prescriptions archéologiques et, le cas échéant, celui des présidents des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme.
« Les zones de présomption de prescriptions archéologiques sont indiquées sur un ou plusieurs documents graphiques et annexées au plan local d’urbanisme ou au document d’urbanisme en tenant lieu, ou à la carte communale.
« Le certificat d’urbanisme prévu à l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme indique si le terrain est situé dans une zone de présomption de prescriptions archéologiques. » ;
La parole est à Mme Vivette Lopez.
Mme Vivette Lopez. La disposition que cet amendement vise à introduire a été adoptée en première lecture au Sénat, avant d’être supprimée par l’Assemblée nationale. Il s’agit de simplifier la carte archéologique et de prévoir une meilleure information à son sujet.
Dans la mesure où elles s’apparentent plutôt à un document scientifique, les zones de présomption de fouilles seraient annexées au plan local d’urbanisme, le PLU, ou à la carte communale, à l’instar, par exemple, des risques environnementaux. L’objectif est d’anticiper d’éventuels retards dans les projets de construction et de faciliter la lecture de ces documents, tant pour les élus que pour les entreprises et les particuliers.
L’article 20 du projet de loi a fait l’objet d’importantes modifications à l’Assemblée nationale et au Sénat. Il est important qu’il apporte des éléments novateurs en matière d’information pour les aménageurs sur l’existence de vestiges archéologiques.
En outre, les zones de présomption de prescription permettent une saisine automatique du préfet de région aux fins de prescription en dehors de tout seuil d’opération. Ces zones de présomption de prescription sont intégrées à la carte archéologique.
Toutefois, bien que consultable sous conditions, cette carte archéologique ne permet pas, étant donné son caractère éminemment scientifique, d’être interprétée par des profanes et surtout de permettre une anticipation de l’aléa archéologique par les aménageurs. À l’heure où l’ensemble des risques, notamment environnementaux, est pris en compte dans les PLU, il serait tout à fait opportun de prévoir l’intégration au moins graphique de ces zones de présomption de prescription dans ces documents.
L’unique argument opposable à cet amendement est le risque de pillages, maintes fois rappelé par les archéologues, mais ce risque semble inopérant puisque seules les zones de présomption de prescription archéologique seraient cartographiées sans que soient précisées la nature des vestiges découverts ni leur localisation exacte.
Par ailleurs, la consécration des plans locaux d’urbanisme intercommunaux par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové entraîne le développement d’une ingénierie permettant la prise en compte par les collectivités des différentes informations liées à ce zonage archéologique.
Il est ainsi proposé, pour améliorer l’information, d’indiquer les zones de présomption de prescription dans les documents graphiques des PLU, des plans d’occupation des sols ou des cartes communales et dans le cadre des certificats d’urbanisme.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Françoise Férat, rapporteur. Cet amendement, qui vise à faire figurer les zones de prescriptions archéologiques dans les annexes des plans locaux d’urbanisme, avait été adopté par le Sénat en première lecture. Il nous avait en effet semblé important que ces informations soient mises à la disposition des élus.
Toutefois, lors de la deuxième lecture à l’Assemblée nationale, cette disposition a fait l’objet d’un amendement de suppression par le Gouvernement, car les zones de prescription archéologique ne sont pas opposables. En effet, il s’agit de simples informations qui ne lient pas les communes. Or tous les documents des PLU, y compris les annexes, sont par nature des documents opposables.
Par conséquent, même si l’objet de l’amendement de notre collègue est intéressant, les zones de prescription d’urbanisme ne peuvent pas figurer dans les PLU.
La commission émet donc un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Alain Marc, pour explication de vote.
M. Alain Marc. On a tout de même constaté, au cours des dernières années, de nombreuses disparitions de vestiges archéologiques. L’Aveyron, dont je suis élu, ainsi que mon collègue Jean-Claude Luche, ici présent, est le département comptant le plus grand nombre de mégalithes.
Or nous avons constaté que certains d’entre eux disparaissent, parce que rien n’est prévu en la matière. Des études ont été menées au tournant du XIXe et du XXe siècle pour localiser ces mégalithes, dolmens ou menhirs. Nombre d’entre eux ont aujourd’hui disparu, parce que rien n’indique où ils se trouvent ; il est donc malheureusement arrivé que, à l’occasion de certains travaux agricoles, on les fasse disparaître, ce qui me semble dommage.
Les dispositions de cet amendement me paraissent donc fort utiles.
M. le président. La parole est à M. Daniel Gremillet, pour explication de vote.
M. Daniel Gremillet. Il faut revenir à l’esprit qui a présidé à la première lecture. Il s’agit ici non pas de procédure, mais d’information. La lisibilité des documents d’urbanisme doit à la fois protéger, permettre de gagner du temps et améliorer l’efficacité de la construction. Il s’agit donc surtout de simplification.
M. le président. Je suis saisi de quatre amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 50, présenté par MM. Assouline et D. Bailly, Mmes Blondin, Monier et S. Robert, MM. Guillaume, Montaugé et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
Alinéas 18 et 19
Rédiger ainsi ces alinéas :
« L’habilitation est attribuée, à la demande de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales dont relève le service, après avis du Conseil national de la recherche archéologique, par arrêté des ministres chargés de la culture et de la recherche. Elle est délivrée au vu d’un dossier établissant la capacité scientifique et technique du service et son organisation administrative. Ce dossier contient un projet de convention avec l’État fixant notamment les modalités de sa participation à l’exploitation scientifique des opérations d’archéologie préventive.
« L’habilitation est valable sur le territoire de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales demandeur. Elle permet de réaliser des diagnostics dans les conditions définies à l’article L. 523-4. L’habilitation permet de réaliser des opérations de fouille dont l’emprise est localisée en tout ou partie sur le territoire de la collectivité ou du groupement. Dans les autres cas, le représentant de l’État dans la collectivité territoriale ou dans le groupement de collectivités territoriales peut autoriser la collectivité ou le groupement habilité à réaliser une fouille en dehors de son ressort territorial. » ;
La parole est à Mme Marie-Pierre Monier.