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Séance du 9 juin 2016 (compte rendu intégral des débats)

M. Éric Bocquet. Très bien !

M. le président. La parole est à M. François Commeinhes. (Applaudissements sur quelques travées du groupe Les Républicains.)

M. François Commeinhes. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, permettez-moi de féliciter Hervé Poher qui, avec une pointe d’humour, a résumé la situation : fusion des régions, communes nouvelles, refonte de l’intercommunalité, engagées par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « MAPTAM », et par la loi NOTRe, s’imposent à tous comme une réalité, dans un contexte de raréfaction de l’argent public.

Je m’attarderai, pour ma part, sur l’exemple que je connais le mieux – je le connais même de très près –, celui de la refonte de la carte intercommunale, en m’intéressant – c’est le sujet qui nous occupe ce matin – à ses incidences et aux interrogations qu’elle soulève en matière de fiscalité.

Précipiter, comme cela est fait aujourd’hui, le regroupement d’EPCI aux statuts parfois distincts et aux compétences différenciées aura des implications fiscales et financières très importantes. Celles-ci seront d’autant plus importantes, d’ailleurs, que le contexte financier est difficile, marqué par la participation des collectivités au redressement des comptes publics, par le faible dynamisme des assiettes fiscales et par l’existence de charges souvent incompressibles.

Dans ma circonscription, et s’agissant de la communauté d’agglomération que je préside, celle du bassin de Thau, le préfet s’est affranchi des préconisations de la loi NOTRe en imposant dès le 1er janvier prochain une fusion avec la communauté de communes voisine, proposition d’ailleurs rejetée par les deux EPCI et par treize des quatorze communes concernés, mais pas par la CDCI, la commission départementale de coopération intercommunale.

Des difficultés se posent, liées à l’uniformisation des taux de fiscalité applicables sur le futur nouveau périmètre : du fait de l’écart entre les différents taux actuellement applicables, la fusion envisagée pourra entraîner d’importantes modifications de la pression fiscale, d’autant plus sensibles que les tailles respectives des EPCI fusionnés diffèrent de façon importante.

Ainsi, dans mon exemple, l’écart entre les taux respectifs de cotisation foncière des entreprises – la CFE est l’une des principales taxes de la fiscalité locale – des deux collectivités est de 15 %, ce qui ne permet pas d’adopter la disposition de lissage autorisée par la loi sur douze ans, laquelle suppose un écart minimal de 20 %.

L’objectif de neutralité de la réforme pour les collectivités comme pour les contribuables, affiché par le Gouvernement, apparaît donc comme un vœu pieu : au regard du territoire de l’ancienne communauté de communes fusionnée, et selon les éléments dont nous disposons, la fusion impliquerait, à produit constant, une augmentation notable, de 5 points au moins, du taux de la CFE.

L’Assemblée des communautés de France, qui s’est penchée sur le sujet, fait également remarquer que « le financement de compétences nouvelles pour harmoniser l’offre de services sur le nouveau territoire peut se traduire par des hausses de fiscalité ».

Plus globalement, outre les difficultés techniques et organisationnelles liées à l’uniformisation des compétences, se pose une équation à plusieurs inconnues : premièrement, l’évaluation du nouveau panier de ressources et des charges nouvelles résultant de la convergence des compétences ; deuxièmement, l’agrégation des dettes et des budgets dans le cadre d’un périmètre non évalué ; troisièmement, les recettes et les dépenses générées par la fusion ; quatrièmement, les programmes d’investissements en cours, la soutenabilité financière à court terme des projets retenus et leur effet sur le secteur économique local.

Je conclurai sur l’aberration que représente le fait d’avoir imposé de tels redécoupages en cours de mandat,…

M. François Commeinhes. … qui plus est dans le contexte exceptionnel d’instabilité que nous connaissons tous. Ces redécoupages vont jusqu’à remettre en cause le pacte fiscal et financier qui prévalait au sein des EPCI préexistant aux fusions ! Quant à la réforme à venir de la DGF, les villes moyennes ont tout à en craindre, malheureusement.

Cette complexité n’est pas seulement financière : elle s’étend à bien d’autres domaines. Elle conduit un grand nombre d’EPCI, d’associations diverses ou de CDCI à formuler des vœux de report des fusions complexes. Ces démarches font écho à la proposition de loi de Jacques Mézard adoptée par notre assemblée à l’unanimité – cela a été souligné tout à l’heure –, modifiant la loi NOTRe pour permettre de rallonger d’un an le délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités. Celle-ci a tout mon soutien.

Il convient désormais, madame la secrétaire d’État, que vous entendiez le message des élus des territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC. – M. Jacques Mézard applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Joël Guerriau.

M. Joël Guerriau. Monsieur le président, madame le secrétaire d'État, mes chers collègues, les implications fiscales et financières de la nouvelle carte intercommunale imposée par les dispositions de la loi NOTRe n’ont pas été évaluées. Nous sommes tous amenés, dans nos territoires, à participer aux travaux des CDCI, qui s’efforcent de redéfinir le territoire de l’intercommunalité : nous sommes donc bien placés pour mesurer les difficultés qui se posent à cette occasion.

Dans mon département, la Loire-Atlantique, nous avons constaté plusieurs difficultés relatives au lissage du différentiel des taux d’imposition. Ce problème est complexe et difficilement simplifiable. Nous avons pu, avec l’aide des services de l’État, revoir les mécanismes de lissage ; mais leur complexité les rend difficilement lisibles, contribuant à éloigner encore un peu plus le citoyen de l’intercommunalité.

Au stade où nous en sommes, et au regard du calendrier fixé, ces problèmes techniques, dans de nombreux départements, fragilisent la viabilité de certains projets de fusion d’EPCI, comme les collègues qui m’ont précédé l’ont indiqué.

Les racines de ce phénomène sont profondes et anciennes.

Les ressources du bloc communal ont été définies à un moment où l’activité économique progressait régulièrement et où les dotations de l’État suivaient a minima le rythme de l’inflation. Ce contexte est aujourd’hui révolu. Les charges liées aux transferts de compétences à l’échelon intercommunal s’accumulent sans être parfaitement compensées. Nos budgets sont sous tension, et chaque jour démontre à quel point notre fiscalité locale est archaïque et inadaptée au paysage intercommunal que le Gouvernement a dessiné.

C’est la conséquence logique de la manière dont l’acte III de la décentralisation, annoncé dès 2012 par le Président de la République, a été mis en œuvre. On a touché aux cartes, aux modes de scrutin, aux compétences, aux modalités de répartition de la DGF, mais la fiscalité locale n’a pas été adaptée aux enjeux nouveaux portés par la loi NOTRe.

Pour autant, si les causes de ce problème sont logiques, ses conséquences n’en sont pas moins problématiques. Dès lors, quatre questions se posent.

Comment faire converger les fiscalités sans pénaliser les citoyens et les entreprises ?

Comment le produit doit-il être réparti entre les communes ?

Quelle gouvernance doit-on mettre en place pour décider de la répartition tout en assurant une juste représentation des communes et de la population ?

Quel calendrier et quelles mesures de transition ?

Plus le territoire est large, plus il risque d’être hétérogène. Des communes pratiquant des taux de cotisation foncière des entreprises et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises très différents seront amenées à coopérer et à répartir entre elles une partie de leurs recettes fiscales.

Cette disparité des taux ne fait que refléter la disparité des situations économiques locales : les entreprises ne sont pas également réparties entre nos communes. Les communes les plus peuplées ne sont pas nécessairement celles qui dynamisent l’économie d’un territoire.

Quelques communes peuvent concentrer l’essentiel des ressources fiscales d’un EPCI. La solidarité intercommunale doit jouer ; mais dans quelle proportion, et sous quelles conditions ?

Ce sujet a déjà été soulevé : en matière de fusion, le principe du big is beautiful n’est pas nécessairement synonyme d’une intégration optimale.

En effet, lorsque la fusion s’accompagne du passage du régime de la fiscalité additionnelle à celui de la fiscalité professionnelle unique, ce n’est pas sans effet sur les différents critères qui déterminent le versement des dotations et le fonctionnement de la péréquation.

Par ailleurs, comment définir une gouvernance intercommunale permettant aux communes d’être justement représentées sans que cette définition procède mécaniquement d’une base démographique qui, elle, n’est pas nécessairement représentative de la répartition de la ressource fiscale ?

Il est vain de croire qu’une réforme de la fiscalité locale est envisageable à un an de l’élection présidentielle. En outre, les bases de la CFE et de la CVAE viennent à peine d’être stabilisées. La solution au problème de l’harmonisation de la fiscalité intercommunale devra donc venir de réponses politiques et institutionnelles. Or, pour cela, il faut du temps, il faut du dialogue, il faut de la stabilité !

Il aurait été possible, en guise de solution, de s’inspirer du régime en vigueur pour inciter aux fusions de communes. Les communes nouvelles bénéficient en effet d’un bonus financier incitatif. Cette méthode aurait pu permettre de pallier les problèmes fiscaux via un abondement vertical. De la même manière, un bonus facilite les mécanismes de lissage des taux. Ainsi, nous aurions pu décider qu’un bonus financier serait accordé aux premières intercommunalités concluant un accord.

À défaut, et au vu de la situation de nos finances publiques, nous pourrions imaginer un geste financier spécifique destiné à faciliter les fusions ou les extensions les plus problématiques et les plus déséquilibrées.

Nous aurons l’occasion de revenir sur ce sujet lors de l’examen du projet de loi qui sera consacré à la réforme de la DGF à l’automne prochain. Dans l’immédiat, madame la secrétaire d’État, nous souhaitons que vous entendiez les inquiétudes issues de nos intercommunalités et que vous les relayiez auprès du Gouvernement. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. Daniel Chasseing.

M. Daniel Chasseing. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, depuis plusieurs années, les élus sont sans arrêt réunis, afin d’appliquer les préconisations de l’État. Ils auraient souhaité davantage de concertation avant les prises de décision ; mais ils demandent désormais qu’un coup d’arrêt soit porté au chamboulement permanent des territoires et de leurs règles de gestion.

Quelques dates : 2002, affirmation du régime juridique des communautés de communes ; 2010, création des conseillers territoriaux, abandonnée ensuite ; 2013, création des conseillers départementaux ; 2015, promulgations de la loi relative à la délimitation des régions, créant les très grandes régions – 12 départements dans la mienne ! – et de la loi NOTRe sur la répartition des compétences ; enfin, 2016, énièmes nouveaux découpages des territoires, avec la création, à compter de 2017, de nouvelles communautés de communes, communautés d’agglomération ou métropoles, et le remplacement des pays par des SCOT, des schémas de cohérence territoriale.

Le Sénat a joué un rôle décisif dans cette réforme : sa ténacité a permis le maintien du département – c’était d’une très grande importance – et la fixation d’un seuil minimal de 5 000 habitants pour la création de nouvelles communautés de communes situées dans une zone de montagne – ainsi les « petites CC » ne disparaissent-elles pas.

La fixation du seuil à 20 000 habitants aurait conduit à la formation d’intercommunalités aux territoires immenses. Nos compatriotes demandent, a contrario, des structures à taille humaine. Ils souhaitent avoir leur mot à dire, pouvoir s’investir dans des EPCI de proximité, et éviter de se retrouver noyés dans des conseils de plus de 100 membres, dont les lieux de réunion seraient très éloignés de leur domicile. Ils demandent une fiscalité acceptable et un soutien de l’État.

L’existence des très grandes régions justifie le maintien des départements, indispensable dans les territoires ruraux. Quant à la création des communes nouvelles, elle peut constituer une bonne initiative pour rationaliser les investissements.

Mais, dans le même temps, les élus sont confrontés à une baisse très importante des dotations. Face à cette situation, ils sont obligés soit d’augmenter les impôts locaux, soit de réduire l’investissement, soit, souvent, de faire les deux.

En effet, comme il a été dit lors du dernier congrès des maires de France, le manque à gagner lié à la baisse des dotations s’élève au total, pour l’ensemble des collectivités, à 26 milliards d’euros sur quatre ans – c’est beaucoup trop ! La mise en place d’une péréquation en faveur de certaines communes rurales n’empêche pas la dotation de celles-ci de diminuer sensiblement.

S’agissant du personnel communal et intercommunal, les hiérarques parisiens reprochent aux intercommunalités d’avoir trop embauché, ce qui leur vaut d’être désignées comme d’incorrigibles dépensières. Rappelons, tout de même, qu’aucun programme présidentiel ne prévoyait de baisse des dotations !

Par ailleurs, les communautés de communes ont mis en place de nouveaux services, souhaités par la population, en faveur des personnes âgées, des jeunes, de la culture, des sports, du tourisme, de l’emploi. Les embauches afférentes ont pour objectif de développer l’économie des territoires et d’y maintenir la vie. Cet effort devra être poursuivi.

Trois impératifs demeurent d’ailleurs vitaux pour éviter la désertification.

D’une part, le maintien de la médecine de premier recours, donc de la médecine généraliste, dans les zones rurales, et même dans certaines zones périurbaines, ne sera possible que par une augmentation du numerus clausus et par la poursuite des créations de maisons de santé.

D’autre part, le développement de l’économie passera par la création de zones franches ou de ZRR, ou zones de revitalisation rurale, dans les EPCI hypo-denses – ce point semble avoir été oublié lors du dernier comité interministériel aux ruralités.

Enfin, pour mener à bien la couverture des zones blanches non desservies en téléphonie mobile et internet, les communes, les communautés de communes et le département devront avancer 20 à 30 % du coût des investissements, ce qui entraînera la dépense de sommes considérables par les EPCI ruraux.

Une autre épreuve attend nos élus et nos populations : c’est la nouvelle fiscalité liée aux fusions et aux créations de nouveaux EPCI. À titre d’exemple, dans mon département, la Corrèze, nous sommes passés de vingt à neuf communautés de communes et d’agglomération, au gré des séparations, des regroupements et des fusions.

Cette situation – beaucoup d’entre nous l’ont déjà indiqué en détail – va entraîner des modifications de la fiscalité, puisque ces territoires ne sont pas identiques, et peuvent relever de régimes fiscaux différents – fiscalité additionnelle, fiscalité professionnelle unique, fiscalité mixte. En fonction de la situation, le montant de la contribution foncière des entreprises, et donc celui de la CET, la contribution économique territoriale, peut augmenter très sensiblement, et la recette fiscale des communes peut diminuer grandement. Cette question est très complexe, mais capitale pour l’avenir de nos communes et de leurs habitants.

Les mois qui nous séparent de la fin de cette année doivent être consacrés à faire le point et, par le biais de simulations et avec l’aide des services fiscaux et préfectoraux, à adapter les nouvelles fiscalités des EPCI, afin de minimiser les mauvaises surprises pour nos concitoyens. Je vous rappelle, madame la secrétaire d’État, que les petits EPCI ne peuvent se payer les services de bureaux d’études.

Il va donc s’agir d’harmoniser les différents paramètres sans brutalité ; de ce point de vue, l’année qui vient, c’est-à-dire la première de mise en œuvre de la réforme, sera décisive.

L’échéance du 1er janvier 2017 semble un peu proche ; il serait pertinent d’allonger d’un an, jusqu’en 2018, la période de transition, comme l’ont proposé M. Mézard et les membres du groupe du RDSE.

Madame la secrétaire d’État, les élus, notamment les maires, souhaitent que les réformes territoriales s’arrêtent, même s’ils ne sont pas nécessairement en accord avec la création des grandes régions ou des nouveaux conseils départementaux. Ils souhaitent le maintien du département en zone rurale, et le maintien des incitations à la création de communes nouvelles.

Mais ce que veulent surtout les élus, c’est la stabilité, et l’aide de l’État pour la mise en place de la fiscalité des nouveaux EPCI. L’État doit avoir, aux côtés des régions et des départements, la volonté politique d’aménager tous les territoires, afin de permettre que perdurent la vie et l’espoir, notamment dans nos communes rurales. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC. – MM. Éric Bocquet et Jacques Mézard applaudissent également.)

M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État auprès du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, chargée des collectivités territoriales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les membres de l’UDI-UC ont souhaité organiser aujourd’hui un débat sur les nouvelles organisations intercommunales, abordées sous l’angle de l’harmonisation de la fiscalité locale.

Dans le contexte actuel, qui est celui d’une profonde réorganisation de la carte intercommunale, cette initiative est opportune, car elle permet de porter un éclairage sur le sens des réformes en cours et leurs effets concrets, sur le terrain.

Avant d’entrer précisément dans le cœur du débat, je voudrais répondre aux quelques interventions plus larges de certains orateurs, relatives notamment à la situation financière des collectivités et à l’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités.

Le sénateur Raynal, notamment, y a fait référence : le Président de la République, lors de son discours de clôture du congrès de l’Association des maires de France qui s’est tenu la semaine dernière a répondu aux attentes des élus locaux du bloc communal en matière de dotations, et cela de plusieurs manières.

Tout d’abord, le montant de la contribution des communes et des intercommunalités au redressement des finances publiques est diminué de moitié au titre de l’année 2017 : il est porté à 1 milliard d’euros, au lieu des 2 milliards initialement prévus dans le cadre d’un plan triennal d’économies s’élevant – je le rappelle à des fins de comparaison – à 50 milliards d’euros.

Ensuite, le fonds exceptionnel pour l’investissement sera reconduit et porté à 1,2 milliard d’euros, dont 600 millions d’euros consacrés aux priorités que l’État partage avec les collectivités en matière d’investissements – je pense à la transition énergétique, au logement, à l’accessibilité des bâtiments et aux infrastructures de mobilité – et 600 millions d’euros pour les petites villes et la ruralité.

Cela permettra d’augmenter encore la dotation d’équipement des territoires ruraux, qui, vous le savez, est extrêmement sollicitée par les élus du monde rural. La DETR sera ainsi portée à 1 milliard d’euros, contre 800 millions d’euros aujourd’hui.

Cela assurera aussi le financement des contrats de ruralité annoncés par le ministre Jean-Michel Baylet lors du dernier comité interministériel aux ruralités.

Enfin, une loi consacrée spécifiquement à la réforme de la DGF a été annoncée, à la demande de l’Association des maires de France. Il s’agit de laisser au Parlement et au Comité des finances locales le temps de préparer les améliorations au projet de réforme adopté à l’article 150 du projet de loi de finances pour 2016, sur la base des recommandations du rapport de Jean Germain et de Christine Pires Beaune.

M. Mézard a signalé à juste titre les conséquences des transformations des EPCI. Je partage cette expérience de terrain, étant moi-même une élue locale.

Sur ce point, les réflexions sur la réforme de la DGF qui sont en cours dans les deux assemblées, autour de deux groupes de travail, doivent nous permettre de trouver des solutions. Le rapport rédigé par les sénateurs Jacques Mézard, Philippe Dallier et Charles Guené trace des pistes intéressantes à cet égard. En outre, l’article 150 de la loi de finances pour 2016 prévoit le lissage des catégories d’intercommunalités, précisément pour éviter les ressauts de dotation globale de fonctionnement au changement de catégorie des intercommunalités.

M. Chasseing a évoqué les zones de revitalisation rurale, les ZRR. Je profite de l’occasion qui m’est ainsi offerte pour indiquer qu’une réforme du zonage s’imposait. En effet, plusieurs communes ne satisfaisaient plus aux critères, ce qui, chacun en convenait, créait une fragilité juridique.

La réforme des ZRR que le Gouvernement a proposée sur la base du rapport parlementaire des députés Jean-Pierre Vigier et Alain Calmette apporte plus de simplification, d’équité et de justice.

Le classement en ZRR sera établi à l’échelle de l’EPCI, afin d’éviter les effets de concurrence au sein d’une même intercommunalité. La durée du classement sera également alignée sur celle des mandats municipaux, c'est-à-dire six ans, afin de donner plus de visibilité aux acteurs locaux, dont nous savons – c’est apparu dans toutes vos interventions – combien ils sont demandeurs.

Cette réforme, inscrite dans le projet de loi de finances rectificative pour 2015, a été adoptée par le Parlement. Elle entrera en vigueur le 1er juillet 2017, sous la responsabilité du ministre Jean-Michel Baylet, afin de tenir compte des modifications de périmètres des EPCI.

Je souhaite également répondre, notamment à Mme Gatel, sur la gouvernance des nouveaux EPCI.

Vous le savez, madame la sénatrice, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 20 juin 2014 dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité Commune de Salbris, vos collègues Alain Richard et Jean-Pierre Sueur, dont je salue l’initiative, ont déposé sur le bureau de la Haute Assemblée une proposition de loi visant à réintroduire la possibilité de conclure des accords locaux, tout en tenant compte des impératifs de la jurisprudence constitutionnelle issus de ladite décision.

La loi a été promulguée le 9 mars 2015 après déclaration de conformité à la Constitution par le Conseil constitutionnel saisi par soixante sénateurs ; c’est une initiative qu’il convient de souligner ! Certes, nous le savons, les dispositions du nouveau texte ne peuvent pas répondre à toutes les contraintes des communautés. Mais elles sont sans doute les meilleures qu’il était possible d’espérer et d’obtenir compte tenu des marges de manœuvre extrêmement étroites laissées par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence.

De plus, la question de la conformité à la Constitution de la fin anticipée des mandats a été posée au Conseil d’État dans le cadre d’une récente question prioritaire de constitutionnalité relative au schéma régional de coopération intercommunale d’Île-de-France. Mais la juridiction administrative n’a pas jugé opportun de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel, ce qui revient en creux à approuver la disposition concernée.

Sur le principe, nous sommes bien conscients que, dans certains cas, les nouvelles représentations ne sont pas complètement satisfaisantes. Mais il convient de les appliquer, sauf à trouver des options que nous sommes prêts à examiner dès lors qu’elles seraient validées constitutionnellement.

À cet égard, une proposition de loi déposée par Jacqueline Gourault prévoit, sans modifier les règles de répartition imposées par la loi de mars 2015 à la suite de la décision du Conseil constitutionnel, d’ajuster le tableau de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales relatif au nombre de sièges à pourvoir, en vue de rouvrir les capacités de procéder à un accord de répartition.

L’examen de ce texte devrait nous donner l’occasion de débattre du sujet et, le cas échéant, d’apporter les réponses adéquates et constitutionnellement conformes ; c’est l’un des points les plus difficiles.

J’en viens plus précisément à l’harmonisation de la fiscalité locale dans le contexte des nouvelles organisations intercommunales.

Je rappelle tout d’abord que la fiscalité locale représente une part importante du financement du secteur communal. Ainsi, en 2015, les impôts et taxes ont contribué à hauteur de 63,4 milliards d’euros au financement des communes et des intercommunalités, soit 58 % de leurs recettes réelles de fonctionnement.

L’État, et c’est un élément que l'on oublie souvent, finance une partie non négligeable des impôts locaux, environ 10 milliards d’euros, au titre des dégrèvements accordés à des contribuables modestes ou à certaines catégories, par exemple les PME pour la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE. Cette part s’est de facto réduite avec la réforme de la taxe professionnelle. Elle est variable selon les types d’impôts ; un peu plus de 20 % pour la taxe d’habitation et la contribution économique territoriale, c'est-à-dire CVAE plus CFE, et environ 4 % pour les taxes foncières.

Avec 53 milliards d’euros, la fiscalité directe locale représente la part la plus importante des recettes. En particulier, le produit de la fiscalité des ménages s’est élevé à 40 milliards d’euros en 2015.

De tels chiffres montrent l’importance du financement des collectivités par les recettes fiscales. C’est un élément très fort de la libre administration des collectivités territoriales dans notre pays qui doit être préservé, car il présente trois grands avantages.

Premièrement, c’est un levier efficace pour financer le développement. En effet, les collectivités bénéficient de recettes supplémentaires quand elles accueillent de nouvelles populations ou de nouvelles entreprises. Ces recettes sont dynamiques. Les ressources fiscales du bloc communal ont progressé de 2,3 milliards d’euros, soit une augmentation de 4,6 % en 2015, en grande partie sous l’effet de la dynamique des bases, puisque les hausses de taux sont restées nettement plus limitées que d’ordinaire en année postélectorale.

Deuxièmement, c’est l’un des rouages essentiels de la démocratie de proximité. Mesdames, messieurs les sénateurs, ce n’est pas à vous que j’apprendrai que la fiscalité est un sujet fréquent et important, voire déterminant dans les débats électoraux locaux, notamment en ce moment, où se pose légitimement la question du niveau d’acceptabilité de l’impôt.

Troisièmement, c’est, de ce fait, un moyen de garantir plus de responsabilité dans la gestion publique. Les citoyens, qui sont également des contribuables, sont d’autant plus intéressés et soucieux du bon emploi des deniers publics qu’ils les supportent en partie par leurs impôts. Ils peuvent donc apprécier les résultats des politiques publiques qu’ils ont ainsi contribué à financer et se prononcer sur leur bien-fondé par leur bulletin de vote.

Mais le financement des collectivités par l’impôt soulève un certain nombre de difficultés.

Des difficultés d’équité territoriale, tout d’abord. Les bases fiscales sont inégalement réparties entre les communes, celles qui en ont le plus n’étant pas toujours celles qui en ont le plus besoin. Il est évident que certains territoires attirent beaucoup plus facilement, par leur seule situation, les bases les plus dynamiques.

Des difficultés de concurrence entre les communes, ensuite. Il est normal que les élus locaux essaient à développer leur territoire. Mais cela présente les risques d’une concurrence mal maîtrisée, par exemple lorsque des entreprises cherchant à s’implanter font monter les enchères entre collectivités – nous avons de nombreux exemples.

Les politiques menées par l’État, les régions ou les départements en matière d’aménagement du territoire, ou bien de péréquation financière, peuvent atténuer de tels effets, mais dans une certaine limite seulement.

À mes yeux, et à ceux de tous les gouvernements qui ont promu cette évolution depuis près de vingt ans, la meilleure réponse, c’est le développement de la coopération intercommunale et l’affirmation du fait intercommunal.

Nous en venons là au cœur du débat : l’évolution en cours des intercommunalités à fiscalité propre. Les communes poursuivent un projet commun de développement et d’aménagement de leur territoire. À cette fin, elles mettent en commun une part de leur fiscalité, que l’EPCI perçoit directement.

À la suite de l’adoption de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, les préfets ont présenté aux élus des propositions pour refondre la carte intercommunale et pour répondre au seuil adapté en fonction de la densité démographique des départements de 15 000 habitants. Après plusieurs mois de concertation et de discussion, des schémas de coopération intercommunale ont été arrêtés au 31 mars dans chaque département.

Lors de l’entrée en vigueur des schémas, nous devrions passer, en cas de confirmation de tous les arrêtés de fusion des préfets, de 2 062 communautés au 1er janvier 2016 à 1 245 au 1er janvier 2017 ; cela a été rappelé. Les conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI concernés sont consultés en ce moment même sur les nouveaux périmètres. Il est probable que nous aboutissions à l’issue des consultations à un nombre d’EPCI plus proche de 1 300 au 1er janvier 2017.

À ce stade de mon propos, je voudrais évoquer les communautés dites « XXL ».

D’après les informations qui nous sont remontées des préfets dans le cadre des commissions départementales de la coopération intercommunale, les CDCI, il y a aujourd'hui deux EPCI de plus de 150 communes, celui du Pays basque et celui du Cotentin. Or, et j’insiste sur ce point, ces établissements sont le reflet d’un projet de territoire, défendu par les élus et soutenu par une large majorité d’entre eux, comme l’ont d’ailleurs confirmé des votes récents à propos de l’un de ces EPCI.

Il devrait y avoir demain quatorze EPCI de plus de 100 communes ; neuf existent déjà aujourd'hui.

Je rappelle également que les CDCI délibèrent souverainement ; le préfet ne prend pas part au vote.

Par ailleurs, ainsi que j’ai souvent eu l’occasion de le mentionner au Sénat, l’objectif de la loi NOTRe est non pas quantitatif, mais bien qualitatif. Il s’agit de faire correspondre les contours des EPCI au vécu, au territoire quotidien, au bassin de vie des habitants.

Madame Gatel, je vous précise – mais vous savez cela par cœur – que les communautés « XXL » émanent de la volonté des territoires et viennent d’être confirmées par les votes de différentes instances de délibération. (Mme Françoise Gatel manifeste son scepticisme.) De tels projets ne pourraient pas émerger sans l’adhésion des acteurs politiques locaux.

L’évolution en cours est considérable. Elle est potentiellement très favorable au développement des solidarités à l’échelle des bassins de vie, au renforcement des services publics de proximité et à la revitalisation de la démocratie locale.

Le rôle de l’État est d’accompagner au mieux une telle mutation. Le Gouvernement vient d’adresser aux préfets une circulaire rappelant que des délais et des marges de souplesse existent, notamment pour les prises de compétences des nouveaux ensembles fusionnés.

Dans les tout prochains jours, une autre circulaire, commune aux ministres chargés des collectivités territoriales et des finances, sera envoyée pour demander aux services de l’État, préfectures et directions départementales des finances publiques, notamment, de s’impliquer activement pour aider les collectivités à connaître les enjeux financiers et patrimoniaux des évolutions en cours, et à les anticiper.

Cette nouvelle circulaire sera accompagnée de fiches techniques donnant des éléments de réponse aux questions les plus fréquemment posées, et que vous avez pour partie aujourd'hui relayées, mesdames, messieurs les sénateurs, en matière de fixation des taux d’imposition, d’attributions de compensation, de modalités de financement de la compétence collecte et traitement des déchets ménagers, de versement transport, de répartition de l’actif et du passif, ou de réalisation de simulations fiscales. Ces éléments sont de nature à répondre aux différentes interventions, notamment à celle de MM. Joël Guerriau et Hervé Poher. Au-delà du sujet particulier évoqué, toutes ces remarques appellent à un accompagnement renforcé des services de l’État dans la refonte de la carte intercommunale qui mobilise fortement, je le sais, les équipes municipales et communautaires. Je vous demande d’être attentifs à la publication de cette circulaire.

Des dispositions existent déjà dans le droit actuel pour accompagner ces évolutions et éviter des ressauts trop importants d’imposition qui altéreraient, nous en sommes tous convaincus dans cette enceinte, l’adhésion aux nouvelles structures, ce que nos concitoyens ne comprendraient pas.

Par exemple, pour les EPCI à FPU, une procédure d’intégration fiscale progressive d’une durée de douze ans peut être mise en œuvre dès lors que l’écart de taux pour chaque taxe entre le taux de l’EPCI le plus imposé et celui de l’EPCI le moins imposé est supérieur à 10 %.

C’est sur ce type de règles qu’il faut s’appuyer pour accompagner les changements en cours, et non pas sur un report généralisé de la mise en œuvre des schémas, comme un certain nombre d’entre vous le demandent, notamment M. François Commeinhes. Ainsi que l’a rappelé le Président de la République à l’occasion de son discours de clôture du congrès de l’Association des maires de France, nous n’y sommes pas favorables.

Lors de l’adoption de la loi NOTRe, ce débat avait déjà eu lieu. La position du Gouvernement en faveur d’un maintien de la date du 1er janvier 2017 a été constante et le restera.

On ne réglera pas les problèmes délicats, c’est ma conviction, en reportant les décisions ! De nombreux élus me confirment que le degré d’engagement des SDCI et des projets de fusion rendrait désormais contre-productif un ajournement généralisé des échéances.

Il faut maintenant de la stabilité, ce que chacun appelle de ses vœux, mais il faut aussi stabiliser les règles. Par ailleurs, nous avons également besoin de lisibilité pour mener à bien les projets de territoire. Un report pourrait de surcroît entraîner des problèmes supplémentaires en favorisant l’attentisme en matière d’investissement, alors qu’il convient de soutenir fortement ce secteur.

J’ajoute que, aux termes de la procédure, les préfets ont jusqu’au 15 juin pour présenter les arrêtés de fusion aux territoires concernés par un projet de regroupement. Le calendrier parlementaire proposé pose donc une vraie difficulté.

Par ailleurs, la loi qui vient d’être explicitée par circulaire, comme je l’ai indiqué il y a un instant, contient d’ores et déjà des marges de souplesse et de la progressivité dans la prise de compétences ou l’harmonisation de la fiscalité.

S’il faut des mesures facilitatrices supplémentaires, nous y travaillerons. Agissons sur les difficultés lorsqu’elles se posent, mais n’ajournons pas systématiquement les échéances. Il faut désormais avancer pour l’avenir de nos territoires.

Notre position est simple, claire : continuons à mener une politique ambitieuse pour nos territoires, mais en respectant le calendrier prévu par la loi. Ce qui a été voté doit désormais être appliqué. Plusieurs d’entre vous ont demandé une pause institutionnelle. Nous partageons avec vous ce besoin de disposer d’un horizon clair. Raison de plus pour ne pas ajouter de textes aux textes.

Comme je viens de le dire, si d’autres dispositions s’avèrent nécessaires pour accompagner la réforme en cours, le Gouvernement est prêt à les envisager. Notre débat d’aujourd’hui et les remontées du terrain nous donnent de premières pistes, que je m’engage à creuser lors de la préparation des textes financiers de fin d’année.

La première concerne le versement transport. C’est une question sensible lorsque, comme c’est fréquent, des EPCI urbains s’élargissent à des territoires ruraux : il paraît difficile d’imposer aux entreprises des territoires plus ruraux d’acquitter trop rapidement cette imposition, alors même que parfois l’offre de transport collectif les concernant est extrêmement limitée. Le droit en vigueur permet un lissage, qui peut être très progressif, sur une période de cinq années. Il convient vraisemblablement d’allonger cette durée. Nous travaillons aujourd'hui avec les associations d’élus et les parlementaires dans ce sens.

La deuxième piste concerne l’attribution de compensation en lien avec l’harmonisation fiscale. Plusieurs d’entre vous, à juste titre, ont évoqué ce sujet, en particulier M. Charles Guené. Il faut apprécier si le droit actuel est suffisamment souple pour permettre aux communes qui le souhaiteront de neutraliser les conséquences du nouveau périmètre intercommunal sur les taux d’imposition la première année du regroupement. Au besoin, il faudra modifier les textes en vigueur pour rendre effective une mise en œuvre sans brutalité des nouvelles fiscalités intercommunales.

Ainsi, et plus précisément, en l’état du droit, les communes se voient garantir le montant de leur attribution de compensation, ou AC, préexistante. Il n’est possible d’y déroger que dans la limite de 15 % de l’attribution selon des règles de majorité qualifiée : délibérations concordantes des deux tiers au moins des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié au moins des communes intéressées représentant les deux tiers de la population. Il pourrait être envisagé de permettre une révision des AC dès la première année dans les mêmes conditions que la révision libre lorsque les communes membres décident d’ajuster leurs taux de fiscalité à proportion de l’évolution des taux intercommunaux, afin de neutraliser pour les contribuables l’effet fiscal de l’évolution du périmètre.

À plus long terme, d’autres évolutions pourraient être envisagées afin de simplifier et d’harmoniser les dispositifs actuels. Plusieurs d’entre vous ont, par exemple, évoqué la généralisation de la FPU, en particulier Claude Raynal. Cette proposition est d’ailleurs issue des travaux du Sénat. C’est en effet l’une des recommandations de l’excellent rapport de vos collègues Jean-Pierre Raffarin et Yves Krattinger, rédigé en 2013, qui propose de ramener de dix à une les formules fiscales de l’intercommunalité avant 2020, en commençant par les communautés de communes.

C’est un sujet qui devra être examiné à l’avenir, car cette généralisation mérite d’être étudiée avec attention pour parvenir, peut-être, à une harmonisation sur tout le territoire.

De même, il existe aujourd’hui plusieurs catégories d’EPCI dont la pertinence doit conduire à s’interroger toujours, là encore, dans un souci de simplification, comme je l’ai évoqué précédemment.

Avant de conclure, je répondrai à un ou deux points précis qui ont été soulevés.

Françoise Gatel m’a posé la question de la taxe de séjour. La date limite de délibération de cette taxe, en effet, est fixée au 1er octobre. En cas de fusion d’EPCI, il est envisagé de prévoir un report au 15 janvier, comme cela se pratique pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

Nathalie Goulet a évoqué les communes nouvelles. Le texte considéré, inspiré par l’Association des maires de France, a reçu un fort soutien de la Haute Assemblée et encore récemment du Gouvernement. Vous le savez, nous accompagnons la proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées en cas de création d’une commune nouvelle de votre collègue Bruno Sido. Madame la sénatrice, vous évoquez la situation du regroupement envisagé de dix communes autour de Vimoutiers. Les services fiscaux ont transmis des simulations qui précisent les effets de ce nouveau périmètre sur le taux d’imposition qui, vous le savez, peut être lissé sur douze ans.

Vous indiquez, par ailleurs, que certaines communes de l’ensemble ont des bases d’imposition plus élevées pour des raisons historiques, ce qu’elles compensaient de façon compréhensible par des taux plus bas. Vous soulignez à juste titre que la convergence, liée à l’intégration, est problématique pour ces dernières communes.

Pour régler cette difficulté, madame la sénatrice, peu de voies s’offrent à nous. Ma réponse ne vous satisfera pas nécessairement, mais il est possible, même si la solution est difficile, j’en conviens, d’actualiser les valeurs locatives. (Mme Françoise Gatel s’esclaffe.)

De plus, pour répondre à votre deuxième interrogation, une commune qui quitte un EPCI pour en rejoindre un autre récupère son prélèvement au titre du FNGIR. Une délibération concordante entre l’EPCI et la commune permet de transférer le prélèvement à l’EPCI à compter de la deuxième année suivant la fusion. Il est envisagé de permettre aux communes et aux EPCI de délibérer en vue de transférer le prélèvement à partir de la première année. Tel est l’état de nos réflexions sur ce sujet.

Éric Bocquet a signalé que les SDCI entraînent un certain alignement des taux de la fiscalité professionnelle. D’autres orateurs ont évoqué également des situations de hausse des taux, mais ces alignements de la fiscalité, je le dis avec détermination, sont un élément de la solidarité financière entre les territoires. Ils ont aussi pour effet de réduire la concurrence fiscale entre les territoires, concurrence qui est préjudiciable aux finances des EPCI, mais aussi au développement local.

En conclusion, la refonte de la carte intercommunale engagée avec la loi NOTRe sera mise en œuvre au 1er janvier 2017. Il convient désormais d’accompagner au mieux cette réforme, dans tous ses aspects, tels que les prises de compétence, la gouvernance et les aspects fiscaux, objet de notre débat de ce matin.

Comme vous l’avez compris, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement a d’ores et déjà mené plusieurs actions dans ce domaine, essentiellement à travers des circulaires. D’autres dispositions sont à l’étude dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017 – j’en ai précisé certaines d’entre elles.

En tout état de cause, je suis attentive à tous vos questionnements. Vos remarques sont d’une grande qualité et témoignent d’une grande vitalité. Notre débat d’aujourd'hui ainsi que nos échanges à venir dans les prochains mois contribueront à apporter des solutions aux situations appelant des ajustements, afin de permettre une mise en place de cette réforme qui soit la plus harmonieuse possible. C’est la feuille de route du ministère de l’aménagement du territoire, c’est l’engagement du Gouvernement ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)