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Séance du 14 décembre 2016 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires économiques.

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. Près du quart des amendements déposés sur ce projet de loi porte sur les dispositions relatives à l’urbanisme.

Si je voulais me rendre sympathique à cette assemblée, je dirais que je lance un appel pour que les interventions soient plus concises, ce qui nous permettrait de ne pas siéger trop tard cette nuit…

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. Quels sont les enjeux liés à cet article ? De nombreux amendements visent à modifier à nouveau les règles d’urbanisme. On a même parfois l’impression que certains de leurs auteurs veulent jouer le « match retour », après la discussion du projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, qui n’est pas encore définitivement adopté.

Mes chers collègues, sur l’initiative du président Gérard Larcher, un groupe de travail transpartisan animé par François Calvet et Marc Daunis a été créé. Il a présenté à la commission des affaires économiques un rapport qui a servi de base à l’élaboration d’une proposition de loi tendant à simplifier les règles d’urbanisme, adoptée à l’unanimité par notre assemblée.

Nous avons donc voté cette proposition de loi il y a quelques semaines, et un certain nombre d’amendements visent déjà remettre en cause une partie de ses dispositions !

Dans le cadre des travaux menés par nos deux collègues, un questionnaire a été envoyé aux maires. Plus de 10 000 réponses ont été reçues : le chiffre est considérable. Les maires nous demandent de simplifier, mais ils ajoutent qu’il ne faut pas remettre en cause sans cesse les règles d’urbanisme. Cette volonté de stabilité est très fortement exprimée par les élus. La raison en est simple : en matière d’urbanisme, entre le moment où une disposition légale est adoptée et celui où elle s’applique, il se passe plusieurs années. En effet, il faut prendre des textes d’application, les services instructeurs rendent des avis pas toujours cohérents d’un département à l’autre, une jurisprudence se construit, des décisions en matière d’urbanisme étant contestées devant les tribunaux : tout cela dure des années !

Actuellement, de nombreuses collectivités sont en train d’élaborer des plans d’urbanisme, souvent intercommunaux. Vouloir dès à présent remettre en cause les règles d’urbanisme nous expose à une véritable révolte des élus !

Je ne suis pas certain d’être entendu, parce qu’il y a toujours de bons arguments pour proposer de modifier un texte qui va bientôt s’appliquer. Cela étant, la commission des affaires économiques a été très ferme : sur la centaine d’amendements déposés, elle n’en a adopté que cinq ou six. Pour le reste, mes chers collègues, je vous renvoie à vos responsabilités ! (Applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste et républicain. – M. Alain Bertrand applaudit également.)

M. le président. L’amendement n° 225, présenté par MM. Dantec, Poher, Labbé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 2

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…° Après le 4° de l’article L. 104-1, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« …° Les unités touristiques nouvelles définies aux articles L. 122-17 et L. 122-18. » ;

La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. La soumission des unités touristiques nouvelles, les UTN, à une évaluation environnementale constitue une exigence fondamentale tant en opportunité, au regard des enjeux, qu’en droit, pour respecter les directives communautaires.

En opportunité, compte tenu de la définition des UTN et de la présentation du dossier par la commune d’implantation, quels que soient le ou les maîtres d’ouvrage des travaux prévus, une UTN constitue un programme de travaux constituant une unité fonctionnelle et économique.

L’intérêt majeur de cette notion d’UTN introduite par la loi Montagne de 1985 est bien de permettre de monter un dossier avec une vision stratégique de l’avenir, en amont des différentes autorisations opérationnelles, qui pourront s’étaler sur plusieurs années, concerner plusieurs maîtres d’ouvrage distincts et exiger des études techniques fines. C’est donc à ce stade qu’il faut mener des études économiques, financières et environnementales d’ensemble permettant de fonder un jugement sur le dossier.

Avec la rédaction adoptée à l’Assemblée nationale, la nature des UTN n’est pas modifiée et leur définition, y compris en partie réglementaire, restera la même pour les UTN en SCOT ou hors SCOT, telle que la définition législative est construite.

En droit européen, pour les mêmes raisons, une UTN, quelle qu’en soit la procédure d’approbation, constitue un programme touristique au sens du droit communautaire relatif à l’évaluation environnementale.

Puisque ces UTN sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, elles s’inscrivent tout à fait dans ce que prévoit le droit communautaire et présentent toutes les caractéristiques pour être soumises à évaluation environnementale au titre de la directive 2001/42/CE. Toute exception constitue donc un manquement au droit communautaire.

La transposition de cette directive pose aujourd’hui quelques difficultés, mais si nous n’adoptons pas ces dispositions, nous allons vers des contentieux sur chaque projet et sur le cadre légal de l’UTN. Pour éviter que des projets ne soient de nouveau bloqués demain, il faut absolument soumettre les UTN à une évaluation environnementale.

M. le président. Quel est l’avis de la commission des affaires économiques ?

M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis. Cet amendement tend à soumettre les UTN à une évaluation environnementale et impose, de ce fait, une obligation redondante.

En effet, les UTN sont créées, le plus souvent, par des documents d’urbanisme qui sont eux-mêmes soumis à évaluation environnementale en zone de montagne.

Lorsque l’UTN est créée par autorisation préfectorale sur un territoire non couvert par un SCOT, elle doit de toute manière être intégrée dans le plan local d’urbanisme, qui doit être modifié ou révisé à cette fin. À ce stade, une évaluation environnementale intervient donc.

L’avis de la commission est défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Je veux d’abord m’associer aux propos du président Lenoir : cessons de vouloir tout modifier avant même que les lois soient entrées en application ! Nous avons trouvé difficilement un équilibre à l’Assemblée nationale. Je vous demande de ne pas tout remettre systématiquement en question ; sinon, les élus locaux se trouveront placés dans une situation impossible.

Nous avons constaté qu’il n’y a pas de difficulté lorsqu’un SCOT existe, puisque les procédures relatives aux UTN y sont prévues. Il n’y a pas non plus de difficulté quand existe un PLUI.

Les problèmes se posent en l’absence de ces deux documents, pas faciles à élaborer, surtout en zones de montagne. Nous avons voulu donner la possibilité aux maires et aux promoteurs de se lancer néanmoins dans la réalisation d’UTN dans un tel cas. Pour cela, il a fallu trouver un équilibre entre, d’une part, le nécessaire contrôle du respect des lois et une certaine rigueur, et, d’autre part, une souplesse permettant d’agir entre la révision du SCOT et la construction du PLUI.

Vouloir aller plus loin revient soit à complexifier le droit, soit à renoncer à établir une règle du jeu, avec tous les dangers que cela comporte, particulièrement en zone de montagne.

La solution à laquelle nous sommes parvenus à l’Assemblée nationale, avec le concours tant de la majorité que de l’opposition, relève d’un équilibre de raison. On peut toujours préciser et améliorer le dispositif à la marge, mais ne jetons pas à bas ce qui a été difficilement et patiemment construit. Écoutons plutôt les sages propos du président Lenoir.

Dans cet esprit, j’émets un avis défavorable sur l’amendement n° 225. En effet, les UTN ne constituent pas un plan ou un programme au sens de la directive européenne. Je rappelle que l’objectif est de planifier la création des UTN dans des documents d’urbanisme. Les SCOT, ainsi que les procédures des PLU et des PLUI portant sur la réalisation des UTN sont systématiquement soumis à évaluation environnementale.

Enfin, les UTN, au stade de la réalisation du projet, seront soumises à étude d’impact, en application de la nomenclature du code de l’environnement.

Il me semble inutile d’ajouter davantage de contraintes. Nous risquerions de rendre les choses totalement impossibles !

M. Michel Bouvard. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.

M. Ronan Dantec. Je trouve M. le ministre très sûr de lui quant à son appréciation de la situation du point de vue du droit communautaire ! La transposition de la directive européenne que j’ai mentionnée fait l’objet d’une procédure en manquement engagée par la Commission européenne : je peux même vous indiquer son numéro d’enregistrement. Il est donc difficile d’affirmer que le droit communautaire est respecté.

Je reste convaincu que, précisément dans les cas où il n’existe pas de SCOT ni de PLUI, ne pas instaurer l’obligation de réaliser une évaluation environnementale risque de fragiliser les projets et de conduire à des contentieux.

L’adoption de cet amendement ne rendrait pas plus difficile la réalisation d’UTN et limiterait les risques de recours.

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, pour explication de vote.

M. Michel Bouvard. Je suis totalement opposé à cet amendement et salue la position adoptée par M. le ministre.

Pour que les choses soient claires, je tiens à préciser que deux types d’UTN existent : des UTN immobilières et des UTN liées à l’aménagement d’un domaine skiable ou d’un golf, les secondes étant moins nombreuses que les premières depuis quelques années.

La procédure des UTN a été créée à une époque où la montagne connaissait un développement accéléré. Elle reste une procédure d’exception, très lourde et très coûteuse. Je ne suis pas sûr que beaucoup de nos collègues aient déjà monté de tels dossiers ou siégé au sein d’un comité chargé de se prononcer sur un projet de création d’UTN.

Cette procédure nécessite au minimum deux ans à deux ans et demi de démarches, elle s’est encore complexifiée au cours des dernières années, et les auteurs de cet amendement nous proposent de créer des dépenses supplémentaires en amont, ainsi que des occasions de recours devant les tribunaux…

M. Ronan Dantec. Mais non, c’est l’inverse !

M. Michel Bouvard. Aujourd’hui, les UTN font presque systématiquement l’objet de recours de la part d’associations qui ont une vision intégriste de la montagne.

De quoi parlons-nous ? La montagne équipée, c’est-à-dire les domaines skiables, représente 3 % du territoire montagnard dans le massif alpin, le plus développé de ce point de vue, et les zones susceptibles d’être équipées à peine 0,5 %. Il faut donc cesser de fantasmer sur une montagne qui serait complètement artificialisée !

En ce qui concerne la directive européenne, j’avais déposé un amendement relatif aux études d’impact qui a été déclaré irrecevable au titre de l’article 41 de la Constitution. Contrairement à ce qui vient d’être dit, la directive a été transposée. Elle prévoyait la possibilité de fixer des seuils en dessous desquels l’étude d’impact n’est pas nécessaire. Or la transposition française a rendu l’étude d’impact obligatoire dans tous les cas ! De ce fait, quand vous voulez allonger le trajet d’un téléski de 150 mètres pour réduire la pente et renforcer ainsi la sécurité des enfants, par exemple, vous êtes obligés de procéder à une étude d’impact, et le chantier prend deux ans de retard !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 225.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° 461, présenté par MM. Cornano, Antiste, S. Larcher et Patient et Mme Yonnet, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

3° Le dernier alinéa de l’article L. 121-13 est supprimé ;

La parole est à Mme Évelyne Yonnet.

Mme Évelyne Yonnet. L’amendement est défendu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission des affaires économiques ?

M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à modifier les règles d’urbanisme dans les communes riveraines de lacs de plus de 1 000 hectares.

Avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 461.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° 284 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mmes Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rétablir le 2° bis dans la rédaction suivante :

 bis Après le mot : « soumise », la fin de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 122-7 est ainsi rédigée : « , par le représentant de l’État dans le département, à l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, ou à celui de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, ou à celui de ces deux commissions. » ;

La parole est à M. Alain Bertrand.

M. Alain Bertrand. L’amendement est défendu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission des affaires économiques ?

M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Michel Baylet, ministre. À l’Assemblée nationale, nous avons voulu simplifier, afin qu’il n’y ait qu’une procédure au lieu de deux.

Avis défavorable.

M. le président. Monsieur Bertrand, l’amendement n° 284 rectifié est-il maintenu ?

M. Alain Bertrand. Non, bien entendu, monsieur le président. (Rires.)

M. le président. L’amendement n° 284 rectifié est retiré.

L’amendement n° 93 rectifié, présenté par MM. Cornano, Antiste, S. Larcher et Patient, Mme Yonnet et M. Desplan, est ainsi libellé :

Alinéa 6

1° Première phrase

Après le mot :

vulnérabilité

insérer les mots :

observée et prévisionnelle

2° Seconde phrase

Supprimer les mots :

la diversification des activités touristiques ainsi que

3° Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

La localisation, la conception et la réalisation d’une unité touristique nouvelle respectent la qualité des sites et les grands équilibres naturels, ainsi que les continuités écologiques mentionnées à l’article L. 371-1 du code de l’environnement.

La parole est à Mme Évelyne Yonnet.

Mme Évelyne Yonnet. L’intensité du changement climatique et la gravité de ses conséquences en montagne justifient pleinement une prise en compte spécifique dans la loi. Cette prise en compte doit concerner toutes les politiques de la montagne, en particulier pour le développement touristique et les UTN.

M. le président. Quel est l’avis de la commission des affaires économiques ?

M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Sagesse.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 93 rectifié.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques.

L’amendement n° 147 rectifié est présenté par MM. Carle et Savin.

L’amendement n° 189 rectifié bis est présenté par MM. L. Hervé, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas, Cigolotti, Gabouty et Guerriau, Mme Joissains et MM. Kern, Longeot, Médevielle et Pellevat.

L’amendement n° 306 est présenté par Mme Espagnac.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Après l’alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les extensions limitées inférieures aux seuils des créations d’unités touristiques nouvelles fixés par décret en Conseil d’État ne sont pas soumises à la présente sous-section.

La parole est à M. Jean-Claude Carle, pour présenter l’amendement n° 147 rectifié.

M. Jean-Claude Carle. Les procédures de création d’UTN sont longues, coûteuses et très encadrées, comme l’a rappelé notre collègue Michel Bouvard.

Le présent amendement vise à écarter du champ d’application du régime des UTN les simples extensions d’une ampleur inférieure aux seuils de création définis par un décret en Conseil d’État.

Cet amendement va dans le sens souhaité par le Président de la République, celui de la simplification, de la réduction des normes et des contraintes !…

M. Loïc Hervé. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Loïc Hervé, pour présenter l’amendement n° 189 rectifié bis.

M. Loïc Hervé. Il est défendu.

M. le président. La parole est à Mme Frédérique Espagnac, pour présenter l’amendement n° 306.

Mme Frédérique Espagnac. Il est défendu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission des affaires économiques ?

M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis. Puisqu’il s’agit de simplifier et de réduire les normes, la commission a émis un avis favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Sagesse.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 147 rectifié, 189 rectifié bis et 306.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. L’amendement n° 322 rectifié, présenté par MM. Delcros, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas et Cigolotti, Mme Férat, M. Gabouty, Mme N. Goulet, M. Guerriau, Mme Joissains et M. Médevielle, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Compléter cet alinéa par les mots :

et soumise à l’avis des élus territoriaux concernés

La parole est à M. Bernard Delcros.

M. Bernard Delcros. De nouvelles procédures sont mises en place, relatives aux UTN « structurantes » et aux UTN « locales ». Elles n’ont pas fait l’objet d’une concertation très approfondie avec les associations d’élus. Nous proposons donc que celles-ci soient consultées sur le projet de décret en Conseil d’État fixant la liste et les conditions de création de ces UTN.

M. le président. Quel est l’avis de la commission des affaires économiques ?

M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis. Les auteurs de cet amendement proposent que les UTN soient répertoriées sur une liste fixée par décret et soumise à l’avis des élus territoriaux concernés.

Il est évident que le Gouvernement se concertera avec les associations d’élus pour fixer les seuils des UTN. Il n’est donc pas forcément utile d’inscrire ce principe dans la loi.

Par ailleurs, je rappelle que l’article 5 du projet de loi prévoit une consultation obligatoire du Conseil national de la montagne sur toutes les dispositions visant les territoires de montagne.

La commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Je sollicite le retrait de cet amendement, qui est satisfait. En effet, comme vient de le dire M. le rapporteur pour avis, l’article 5 du projet de loi prévoit la consultation du Conseil national de la montagne sur tout projet de loi ou de décret spécifique à la montagne.

M. le président. Monsieur Delcros, l’amendement est-il maintenu ?

M. Bernard Delcros. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 322 rectifié est retiré.

Je suis saisi de quatre amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les amendements nos 213 et 441 sont identiques.

L’amendement n° 213 est présenté par Mme Espagnac.

L’amendement n° 441 est présenté par M. Bouvard.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 11

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 122-18. – Constituent des unités touristiques nouvelles locales :

« 1° Celles dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État ;

« 2° Le cas échéant, celles définies par le plan local d’urbanisme, dans les conditions prévues au II de l’article L. 151-7. » ;

La parole est à Mme Frédérique Espagnac, pour présenter l’amendement n° 213.

Mme Frédérique Espagnac. Cet amendement vise à rétablir la possibilité d’identifier en tant qu’UTN d’intérêt local, dans le cadre du PLU, des projets dont l’ampleur serait en deçà des seuils fixés par le décret en Conseil d’État.

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, pour présenter l’amendement n° 441.

M. Michel Bouvard. Il est défendu.

M. le président. L’amendement n° 324 rectifié, présenté par MM. Delcros, Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas et Cigolotti, Mme Férat, M. Gabouty, Mme N. Goulet, M. Guerriau, Mme Joissains et M. Médevielle, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Compléter cet alinéa par les mots :

et soumise à l’avis des élus territoriaux concernés

La parole est à M. Bernard Delcros.

M. Bernard Delcros. L’amendement est défendu.

M. le président. L’amendement n° 29 rectifié, présenté par MM. Delcros, L. Hervé, Lasserre et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Compléter cet alinéa par les mots :

, à l’exclusion de toute opération de construction ou d’extension d’hébergements et d’équipements touristiques d’une surface de plancher totale inférieure ou égale à 1 000 mètres carrés, et des logements à destination des personnels saisonniers ou permanents des équipements et hébergements touristiques

La parole est à M. Bernard Delcros.

M. Bernard Delcros. L’amendement est défendu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission des affaires économiques ?

M. Gérard Bailly, rapporteur pour avis. Les amendements identiques nos 213 et 441 visent à rétablir la possibilité de créer des UTN en deçà des seuils fixés par le décret en Conseil d’État. Cela est contraire à la position de la commission. J’ai moi-même proposé de supprimer cette possibilité, qui semble de nature à créer des tensions inutiles entre les communes dans certaines intercommunalités de montagne. L’avis est donc défavorable.

L’avis de la commission est également défavorable sur les amendements nos 324 rectifié et 29 rectifié, pour les mêmes raisons.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Michel Baylet, ministre. La rédaction initiale du projet de loi prévoyait cette faculté, afin de permettre aux élus de faire face à des situations nouvelles. Cette souplesse a été jugée source d’insécurité juridique par la commission des affaires économiques du Sénat, qui l’a supprimée. Je m’en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, pour explication de vote.

M. Michel Bouvard. Je remercie M. le ministre de l’avis qu’il vient d’émettre.

Il me semble possible de donner un peu de souplesse dans ce domaine. Monsieur le ministre, à l’Assemblée nationale, vous aviez indiqué à M. Joël Giraud que vous pourriez donner une information sur les seuils envisagés d’ici à l’examen du texte par le Sénat.

M. Loïc Hervé. Ce serait intéressant !

M. Michel Bouvard. Pourriez-vous nous donner un éclairage sur ce point ? En l’absence de cette information, je maintiendrai mon amendement.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. Monsieur le sénateur, les engagements que j’ai pris à l’Assemblée nationale ont été tenus. Les délais étaient brefs pour organiser une concertation sur ce sujet très complexe. La discussion, en particulier sur les seuils, est ouverte et nous parviendrons très rapidement à des conclusions qui vous seront aussitôt communiquées, comme je m’y suis engagé.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 213 et 441.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, les amendements nos 324 rectifié et 29 rectifié n’ont plus d’objet.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures quinze, pour une déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat, en application de l’article 50-1 de la Constitution.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures, est reprise à seize heures quinze, sous la présidence de M. Gérard Larcher.)