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Séance du 16 mai 2018 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. François Bonhomme.

M. François Bonhomme. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, la France a la chance de bénéficier des institutions de la Ve République, lesquelles nous ont permis d’avoir un régime politique stable. La VRépublique a fait la preuve de sa robustesse ; celle-ci n’est plus à démontrer.

Ces institutions, que d’aucuns voudraient bouleverser, ont évité à notre pays de connaître des crises politiques majeures, l’instabilité politique ou, comme nos amis italiens, la paralysie politique, source de fragilités dont l’histoire a pu nous apprendre qu’elles peuvent se révéler dramatiques dans certaines circonstances.

Parmi les raisons essentielles qui fondent notre régime actuel figure la recherche d’un équilibre entre la légitimité présidentielle, voulue par son premier Président et destinée à doter les institutions d’un garant et d’un arbitre, et la légitimité des parlementaires, chargés d’écrire la loi et de contrôler l’action du Gouvernement. Ils sont nos blocs de marbre qui fondent nos institutions et qui ont pu admettre et supporter les nombreuses révisions de notre Constitution, et ce sans que soit remise en cause cette mécanique délicate construite autour de cet équilibre.

À ce jour, vingt-quatre révisions ont permis d’en peaufiner le fonctionnement et de l’adapter aux nouvelles réalités, notamment européennes. Mais elles ont surtout affiné le rôle du Parlement. Sans redevenir source d’instabilité politique comme sous la IIIe et, plus encore, la IVe République, elles ont renforcé ses moyens d’exercer au mieux son rôle d’artisan de la loi et de contrôleur de l’exécutif. Parmi celles-ci, la réforme de 1974 permettant à soixante sénateurs ou soixante députés de déférer une loi devant le Conseil constitutionnel ne fut pas la moindre. Depuis 1995, le Parlement siège en session unique ; depuis 2008, ses pouvoirs de contrôle ont été rénovés en profondeur et son fonctionnement a gagné en liberté et en modernité.

Pour autant, il serait dommageable de rester béat : la Ve République souffre de maux qui lui sont propres, et ses institutions ont connu leur part de dérèglements. Songez donc au passage du mandat présidentiel au quinquennat en 2000 et à l’unanimisme ou au quasi-unanimisme qui a prévalu à l’époque et sur lequel nous aurions dû nous interroger. Le couplage entre le moment présidentiel et le moment législatif qui en a résulté a peut-être écarté les risques de cohabitation, mais il l’a fait au prix de l’abaissement et, au final, de l’affaissement de l’Assemblée nationale en transformant l’élection législative en une réplique et, finalement, en une homothétie de l’élection présidentielle, ce qui réduit en termes de temps et d’enjeux le débat relatif aux élections législatives qui suit de quelques jours la consécration présidentielle. Pour autant, il y a bel et bien des améliorations depuis le « parlementarisme rationalisé » des origines de la Ve République vers un « parlementarisme rationnel ».

De son côté, l’actuel chef de l’État et l’exécutif laissent entendre que cette direction n’est pas la bonne. À ce stade, les annonces faites sur la prochaine réforme constitutionnelle semblent indiquer que l’exécutif serait insuffisamment doté des outils nécessaires pour gouverner. En tout cas, tel est le credo présidentiel. Qui peut croire sérieusement que la Constitution forgée par le général de Gaulle souffrirait presque d’un excès de parlementarisme ?

Un argument massue est avancé : rendre le travail du Parlement plus efficace. « Plus, plus vite », nous dit-on. La commission mixte paritaire n’aboutit pas ? Eh bien, finissons-en au plus vite ! Le projet de loi de finances fait l’objet de discussions prolongées ? Une perte de temps inutile ! Cet amendement n’a qu’un lien indirect avec le texte discuté ? Il n’a pas lieu d’être !

Soyons francs, ce prurit réformateur ne me paraît pas compatible avec le cœur et l’essence même du travail parlementaire qui, par nature, demande du temps. En tout état de cause, il ne doit pas conduire à limiter la capacité du Parlement à remplir son rôle, celui que lui avait assigné le constituant, à savoir élaborer la loi et contrôler l’action du Gouvernement.

Or, pour faire la loi, il faut certes de la rigueur, du dialogue, mais aussi, et surtout, du temps. L’un ne peut se faire sans l’autre. Nous avons tous des exemples de lois express, bâclées par une mauvaise impatience et tronquées par une précipitation. Songez que la loi de 1881 sur la liberté de la presse a été discutée devant le Parlement pendant près de six mois ; la loi de 1905 de séparation des Églises et de l’État, devant laquelle notre collègue Requier a fait sa génuflexion (Sourires.), a fait l’objet de travaux et de débats durant près de neuf mois. Plus récemment, la loi Neuwirth légalisant la contraception a, quant à elle, été traitée pendant sept mois.

Il est probable que le temps qui s’est révélé nécessaire à l’élaboration de ces lois ait fortement favorisé leur pérennité. Sur chacun de ces sujets, le temps consacré par le législateur aux débats n’a pas été perdu. Au contraire, il a été source d’enrichissement de ces textes, à la fois par des questionnements, des confrontations, des apports en termes de contenu et par l’onction mûrement réfléchie de la représentation nationale.

Un autre aspect préoccupant de la réforme des institutions promise par l’exécutif est l’affaiblissement du Sénat.

Notre « grand Conseil des communes de France », comme l’exprimait Gambetta, est trop souvent présenté comme un poids dans le processus législatif, voire un obstacle à la réalisation de l’intérêt général.

Quoi qu’en dise, par lapsus ou non, le Gouvernement, madame la garde des sceaux, il y a un risque qui n’est pas fantasmé : le pouvoir exécutif, emporté en quelque sorte par l’hubris présidentielle, à laquelle peut être soumise toute personne qui se sent consacrée, cherche à diminuer le rôle du Parlement par la réduction du droit d’amendement ou par la reprise en main de l’ordre du jour. Au bout du compte, le Gouvernement considère que cet espace commun consacré à la délibération que constitue le Parlement est un attribut superfétatoire ou un élément décoratif.

Le temps nécessaire à la délibération est la condition de forme pour que le Parlement soit véritablement le lieu solennel et souverain dévolu à la fonction législative.

« Les mots savent de nous des choses que nous ignorons d’eux », écrit le poète. C’est aussi vrai pour le débat parlementaire. En effet, la délibération permet souvent d’aboutir à une position ou à une analyse que l’on n’aurait pas eue tout seul ou que l’on n’avait pas eue initialement. Nous devons donc sanctuariser ce lieu.

Le Sénat n’est certes pas un pouvoir d’opposition systématique, pas plus qu’un contre-pouvoir stérile : s’il peut être parfois un contrepoids, il est surtout un lieu de propositions et d’enrichissement de la loi.

Madame la garde des sceaux, on n’a jamais vu un pouvoir périr de trop de débats. En revanche, on voit des pouvoirs s’atrophier en cédant à la tentation présidentielle du monologue, fût-il agrémenté et festonné des apparences du débat.

Il est certain que la tentation présidentielle de décider seul est forte, mais c’est précisément notre rôle de mettre en garde contre ce prurit, qui ne peut qu’aboutir à une fausse réponse et, au final, à affaiblir la démocratie parlementaire – pléonasme précieux –, à laquelle nous tenons, madame la garde des sceaux. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, ainsi que sur des travées du groupe Union Centriste. – M. Jean-Claude Requier applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Alain Richard.

M. Alain Richard. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, je souhaite tout d’abord saluer la démarche, à tous égards honorable, de nos collègues du groupe CRCE, qui nous convient à un travail d’examen critique de la pratique institutionnelle actuelle sur le point particulier, mais central, de la relation entre l’exécutif et le Parlement. Toutefois, je n’avais pas lu le sous-titre, à savoir qu’il s’agit d’une répétition du débat sur la réforme constitutionnelle ; or je n’ai pas le texte sous les yeux.

Mme Éliane Assassi. Ne nous faites pas croire que vous ne l’avez pas !

M. Alain Richard. Ne pensant pas être doté de capacités divinatoires, je parlerai du sujet tel que je l’analyse et de ma réflexion actuelle.

On peut, me semble-t-il, aborder cette question sous deux angles principaux : d’une part, la contribution ou la collaboration de l’exécutif et du Parlement pour fabriquer la loi, pour établir la norme et, autant que possible, la rendre pertinente et, d’autre part, la capacité des deux à dialoguer lorsque le Parlement, au nom du peuple, exerce une fonction de contrôle. Sommes-nous, à l’heure actuelle, dans une situation inquiétante ou acceptable qui justifierait toutefois des perfectionnements ?

Concernant la contribution des deux composantes à la fabrication de la loi, j’observe dans tous les pays – je dis bien : tous les pays – une prééminence, une force d’initiative universelle de l’exécutif pour préparer les projets de loi, y compris dans les régimes facialement les plus parlementaires. Si vous prenez de temps en temps quelques minutes pour observer la vie politique et institutionnelle britannique, rien n’est plus évident.

Il y aura toujours un équilibre ou plutôt en réalité – soyons francs entre nous – un déséquilibre entre l’initiative gouvernementale et l’initiative parlementaire pour l’engagement d’une proposition législative. En revanche, pour ce qui est du travail sur le projet, l’objet, la finalité sont, je le rappelle, une condition de la loyauté et de la transparence du débat parlementaire. Si l’objet même de la loi se transforme à mesure d’apports plus ou moins désordonnés, cela perturbe et dénature les conditions de réflexion et de prise de position personnelle, intime, de chaque parlementaire. Il est donc cohérent et éthique du point de vue de la mission même du législateur de cadrer et de fixer les termes de l’objet législatif et du processus qu’il va traverser.

Le droit d’amendement est-il un droit d’expression absolue ? Est-ce sa finalité, sa mission pour construire la loi ?

L’amendement n’a pas, me semble-t-il, pour vocation d’alimenter simplement un commentaire de la loi ou un discours d’accompagnement ; cela peut être fait au travers des autres composantes du débat parlementaire. Il a pour objet de transformer le projet de loi au regard de sa finalité. Si l’on est opposé à cette finalité, on déposera des amendements alternatifs, on proposera des réponses autres à l’objectif poursuivi. Bien entendu, cela ne retire rien au droit de protester, de faire connaître des mécontentements, de contester ; ce droit appartient à tous les parlementaires. Mais le support de cette contestation n’est pas principalement l’amendement.

La Constitution prévoit déjà, sans que cela démange trop le Parlement depuis soixante ans, de ne pas présenter d’amendements sortant du domaine législatif, lequel est précisément encadré par la loi.

J’ai dit que je ne parlerais pas des améliorations éventuelles que le texte constitutionnel pourrait comporter, mais je m’y embarque un instant : si l’on devait considérer qu’il est préférable de déclarer irrecevables les amendements sans finalité normative, je ne crois pas que l’on retirerait quoi que ce soit à la contribution du Parlement à la réalisation de la loi.

J’en viens, d’un mot, à la capacité de contrôle du Parlement, qui est, me semble-t-il, tout à fait complète ; à cet égard, je rejoins les appréciations favorables qui ont été portées sur la réforme de 2008.

Nous avons des échanges directs avec le Gouvernement à travers les auditions de ministres et les différentes formes de questions que nous posons à tout moment. Nous créons des commissions d’enquête assez fréquemment et en toute liberté, sous réserve de la séparation des pouvoirs avec la justice – il faut tout de même garder au moins cela. Nous formons, de manière souvent très opportune et utile, des missions d’information au sein de nos commissions, la plupart du temps par accord entre nous, sans objections polémiques. De façon générale, le travail d’évaluation des commissions est très développé.

Tout cela donne une production très riche. Simplement, comme le jeu ce soir semble être, pour le principal, de distribuer des mauvais points à l’exécutif, je voudrais que nous ayons un tout petit regard d’autoévaluation sur ce sujet. En effet, il me semble que, dans la littérature que nous produisons en matière de contrôle parlementaire, dont je reconnais tout à fait la luxuriance, deux éléments ne sont pas tout à fait satisfaisants.

Sur la forme, d’abord, qui signe, et qu’est-ce qui qualifie un rapport du Sénat, considéré à l’extérieur comme ayant l’autorité du Sénat ?

J’entends dire, ici comme jadis à l’Assemblée nationale : ne vous inquiétez pas, car vous n’avez pas à prendre position sur le fond du rapport, simplement à voter pour sa publication. Naturellement, par courtoisie et respect du travail accompli, tout le monde vote pour. C’est ainsi que, les uns et les autres, nous sommes en permanence associés, en quelque sorte, à l’autorité prêtée à un rapport du Sénat, alors que nous sommes en sérieux désaccord avec une partie de ce qui y est écrit et que nous n’avons jamais eu l’occasion d’en discuter.

Il me paraît donc légitime de réfléchir aux perfectionnements que nous pouvons encore apporter à nos propres procédures en matière de contrôle.

Ensuite, il me semble avoir observé – mais c’est probablement une déformation un peu critique – que le rapport entre le souhaitable et le possible est parfois légèrement déséquilibré. Un rapport parlementaire, c’est à peu près comme une conférence de presse ministérielle : en dessous de cinquante préconisations, le seuil de crédibilité n’est pas franchi…

En d’autres termes, l’opération de contrôle parlementaire tend à s’approprier tout le domaine du souhaitable et à laisser au suivant dans la liste, c’est-à-dire au Gouvernement, le soin de délimiter le domaine du possible.

La question devant laquelle nous sommes est : trouvons-nous que ce pays est trop gouvernable ? Tous les membres de notre assemblée appartiennent à un groupe qui, un jour ou l’autre, a participé à l’exécutif. Par ailleurs, nous voyons bien, quand nous nous comparons non seulement à l’avant-1958, mais aussi à nombre de nos partenaires et amis européens, qu’il arrive qu’un pays soit ingouvernable, ce qui n’est pas favorable, en particulier, aux plus pauvres et aux plus menacés.

Pouvoir faire des réformes, transformer le pays, c’est la légitimité élémentaire d’un système démocratique, dans lequel un exécutif est nécessaire.

M. le président. Veuillez conclure, cher collègue !

M. Alain Richard. Il faut bien que l’action et la législation soient cohérentes : il me semble que nous sommes dans un bon équilibre, et qu’il ne faut pas le casser ! (M. Jean-Claude Requier applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, lorsque, au groupe communiste républicain citoyen et écologiste, nous pensons à une réforme de la Constitution, nous avons tendance à l’envisager avec une visée : l’émancipation humaine. Quand cette réforme touche aux institutions, au champ de la représentation, nous ne pouvons la concevoir sans l’idée d’introduire de nouveaux droits, tant pour les citoyens que pour le Parlement.

Les deux projets de loi, l’un organique, l’autre ordinaire, qui composeront le projet de réforme des institutions ont récemment été transmis au Conseil d’État. À en croire leurs intitulés, ils viseraient une « démocratie plus représentative et efficace ». Ils ne répondent pourtant ni à l’un ni à l’autre de ces objectifs.

En vérité, cette proclamation n’est qu’une fable racontée par un système en crise. Cette crise est celle de la démocratie et de ses institutions. Jamais, en effet, une révision constitutionnelle n’est venue diminuer ainsi les pouvoirs du Parlement !

Baisse conséquente du nombre de parlementaires, attaque sournoise contre le droit d’amendement, dangereuse accélération de la procédure législative et de celle du vote du budget – laquelle serait ramenée de soixante-dix à cinquante jours –, ordre du jour cadenassé par le Gouvernement, alors que tous les autres pays d’Europe – référence a été faite à l’Europe – connaissent des parlements libres de le déterminer eux-mêmes : en quoi de telles mesures renforcent-elles la démocratie et favorisent-elles l’émancipation citoyenne ? Question à laquelle il va bien vous falloir répondre, madame la garde des sceaux…

Montesquieu a dit : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. » Or s’il y a bien une chose que ces projets ne prévoient pas, ce sont des contre-pouvoirs.

La réforme est une attaque portée au bicamérisme et à la démocratie parlementaire, parce qu’ils sont l’expression et le gage des contre-pouvoirs institutionnels. Car ce qui est mis en œuvre, c’est un programme de renforcement pernicieux de l’exécutif et de disparition des idées différentes.

Si le Parlement est la cible du Président, c’est justement parce qu’il est le lieu de représentation du peuple français et des territoires de notre pays, dans toute leur diversité. La défiance de l’exécutif à l’égard du pouvoir parlementaire traduit ainsi celle qu’il nourrit envers les citoyennes et les citoyens.

La modification des modes de scrutin et la réduction du nombre des parlementaires vont non seulement éloigner le peuple de ses représentants, mais aussi renforcer davantage encore les logiques de polarisation et d’éviction des opinions situées aux extrémités du champ politique. Un député ou une députée pour 241 000 habitants, un sénateur ou une sénatrice pour environ 400 000 habitants : est-ce ainsi qu’on renforce le rôle et le pouvoir du Parlement ? On favorise, au contraire, la distance entre les citoyens et leurs représentants et la désaffection des premiers pour les seconds.

L’introduction d’une maigre proportionnelle ne changera rien au mécanisme qui s’enclencherait à la suite d’une telle réforme. Que pèsent quelques dizaines de parlementaires ainsi élus face à l’amputation subie par des départements comme les Bouches-du-Rhône, la Seine-Maritime, le Nord, les Hauts-de-Seine, le Puy-de-Dôme ou encore la Seine-Saint-Denis, pour ne citer qu’eux, qui perdraient près de la moitié de leurs représentants ? Cette réforme promet de faire apparaître sur la carte de France de la représentation politique un monochrome inquiétant !

La réduction des pouvoirs du Parlement se fera au profit des technocrates, d’un gouvernement d’experts et de manageurs, qui, sous leur double casquette – certains sont experts et manageurs, suivant leur période de temps d’exercice professionnel –, croient détenir des vérités générales, considèrent les opinions divergentes et plurielles avec mépris, comme on l’a vu précédemment, et pensent qu’il n’existe pas plusieurs façons de voir le monde, mais seulement celle des détenteurs du pouvoir.

Cette loi est un verrou : elle ne vise qu’à tout clôturer, tout cloisonner, tout enfermer ! Il s’agit de museler les oppositions, les contestations, les propositions alternatives à celles que dicte la loi du marché. Elle est un outil au service de la stratégie managériale d’un Président qui considère la France comme sa start-up, exigeant sacrifices, obéissance et entrain pour la mise en place d’une politique qui ne sert que les intérêts privés des plus privilégiés. Rien ni personne ne doit être en mesure de proposer un autre horizon que la marchandisation du monde !

Or le Parlement n’est pas et ne doit pas se limiter à être une chambre d’enregistrement des décisions gouvernementales. Le Parlement est et doit être encore davantage une institution de contrôle du pouvoir, mais aussi une force de proposition de lois. Le Parlement est et se doit d’être toujours plus le témoin et le représentant de la diversité du peuple de notre pays.

Madame la garde des sceaux, où sont l’audace et la modernité dont se targue pourtant si souvent le Gouvernement dans la réforme qu’il propose ?

Une réforme constitutionnelle moderne et ambitieuse ne peut être qu’une réforme permettant l’éclosion de droits nouveaux et progressistes, loin des logiques et des stratégies électoralistes visant à asseoir encore davantage le pouvoir en place, à délégitimer l’opposition et à faire taire toutes les formes de contestation.

Une réforme constitutionnelle moderne et ambitieuse est celle qui traduit la confiance dans la démocratie et le Parlement, par exemple en inversant le calendrier des élections. Mettez les législatives avant la présidentielle !

M. François Bonhomme. Ce serait amusant !

M. Pascal Savoldelli. Elle est aussi celle qui parvient à traduire le pluralisme social en un principe de fonctionnement de nos institutions.

Une réforme constitutionnelle moderne et ambitieuse doit ainsi être celle qui ancre dans ses gènes le droit de vote des étrangers et le principe de solidarité qui doit unir la fraternité humaine.

Une réforme constitutionnelle moderne et ambitieuse doit avoir à cœur de penser toutes les procédures et tous les rouages inhérents à l’organisation du système démocratique, autour d’un impératif : corriger les injustices sociales et construire de nouveaux critères d’appartenance à la communauté française.

C’est pourquoi, madame la garde des sceaux, une réforme constitutionnelle moderne et ambitieuse se doit d’acter que le peuple s’exprime au pluriel et que, pour cette raison, le Parlement doit l’être aussi ! (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste. – Mme Françoise Gatel et M. Marc Laménie applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Charon. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Pierre Charon. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, dans ce débat sur l’évolution des droits du Parlement face au pouvoir exécutif, je partirai d’un constat assez clair : en 2008, la majorité à laquelle j’appartenais, consciente de la nécessité de renforcer les droits du Parlement, et alors qu’on l’accusait de conforter « l’hyperprésidence », a approuvé la seule révision constitutionnelle de la Ve République à avoir renforcé significativement les droits des assemblées, à rebours de ce qui est envisagé aujourd’hui. Ainsi, elle a inscrit à l’article 24 de la Constitution la fonction de contrôle et d’évaluation du Parlement. Historiquement, avec le vote du budget, cette fonction de contrôle est la première à être apparue.

Le Parlement, c’est d’abord une institution née de cette nécessité de contrôler le pouvoir. Nous pouvons être fiers de cette légitimité, de cette origine qui a fait du Parlement l’institution incarnant la liberté et la raison. Je sais que le Sénat y est profondément sensible.

La révision constitutionnelle de juillet 2008, initiée par Nicolas Sarkozy, avait été précédée d’un riche débat, dont l’illustration la plus marquante est le travail du comité Balladur. Surtout, cette révision avait fait confiance au Parlement. Elle avait accepté de desserrer certaines sangles qui ne s’imposaient plus, en raison de la stabilité avec laquelle la VRépublique avait renoué. En particulier, elle avait fait le choix de partager l’ordre du jour des assemblées et de renforcer le rôle des commissions parlementaires dans l’élaboration de la loi.

En 2008, nous avons fait le pari de la maturité et de la responsabilité. Nous étions loin de ce climat de suspicion à l’égard de la représentation nationale. Nous avions conscience que, dans les rapports entre l’exécutif et le Parlement, une nouvelle étape devait s’ouvrir.

Justement : renforcer le Parlement, c’est aussi renforcer l’exécutif ; affaiblir le Parlement, c’est fragiliser l’exécutif, qui n’aura plus d’assise solide pour faire avancer ses réformes, et prendre le risque de le livrer aux aléas de la rue. Quand un sujet est grave pour la Nation, il vaut mieux qu’il soit débattu dans un hémicycle !

Mme Françoise Gatel. Très juste !

M. Pierre Charon. Rendre des comptes aux parlementaires, c’est un signe de démocratie, pas l’inverse.

Quand l’exécutif est mieux contrôlé, il est en fait renforcé : il a davantage de légitimité pour décider, loin de tout sectarisme et de tout isolement.

Les réformes du Parlement ne doivent pas être menées à l’insu des parlementaires. À cet égard, il faut faire confiance aux initiatives de nos assemblées, qui sauront trouver des instruments appropriés pour mieux contrôler l’exécutif.

Le Sénat avait d’ailleurs fait preuve de créativité sur la question des droits du Parlement. Le débat d’initiative sénatoriale, institué en juin 2009, en est l’illustration. Notre assemblée a su être au rendez-vous quand il le fallait.

Enfin, il y a un aspect foncièrement proche de la question des droits du Parlement : celui du nombre de parlementaires.

Quand on envisage une réduction aussi sèche des élus de la Nation, en abrégeant les mandats en cours de la moitié du Sénat, ce qui ne s’est jamais vu dans les annales de la VRépublique, on risque d’affaiblir leurs missions, toutes leurs missions ! Ainsi, des députés élus dans des circonscriptions de plus de 200 000 habitants délaisseront le contrôle de l’exécutif. Ils siégeront protocolairement aux séances de questions d’actualité, en commission parfois, avant de repartir, en raison des contraintes de leur agenda. Leur proximité avec les électeurs sera de pure façade : ils se contenteront de saluer brièvement leurs concitoyens, avant de remonter précipitamment dans leur voiture.

Limiter le nombre de parlementaires, c’est probablement le meilleur moyen d’affaiblir le Parlement !

Madame la garde des sceaux, comment peut-on envisager un contrôle efficace de l’exécutif, alors que vous souhaitez réduire si drastiquement le nombre de parlementaires et que vous envisagez de faire subir à certains élus une mesure d’exception indigne de notre démocratie ? Pourquoi ne pas, dans ce cas, raccourcir le mandat en cours du Président de la République ?

La question du contrôle et celle du nombre de parlementaires sont, en réalité, coextensives : quand on affecte l’un, on affecte l’autre. Pour cette raison, nous serons vigilants dans les décisions que notre assemblée prendra en matière constitutionnelle et électorale. Nous refuserons ce couperet inique qui affaiblit les missions de notre assemblée. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, ainsi que sur des travées du groupe Union Centriste.)

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je remercie les orateurs pour ce débat riche et je salue l’initiative du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, qui nous permet d’aborder, un peu avant l’heure, les débats constitutionnels qui nous occuperont dans les prochaines semaines et les prochains mois. C’est l’occasion pour moi de clarifier un certain nombre d’éléments et de revenir, à travers le prisme que vous avez choisi et en l’élargissant un peu, sur les objectifs du projet de réforme constitutionnelle, présenté par le Gouvernement au nom du Président de la République et déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale le 9 mai dernier.

Je commencerai par revenir sur les sources et les objectifs de ce projet de révision constitutionnelle.

Ce projet n’est pas le fruit du hasard : il répond à une attente profonde de nos concitoyens, sur fond de crise, tout aussi profonde, de notre démocratie représentative – M. Kerrouche a eu raison de parler de désenchantement démocratique.

L’abstention, le rejet global du monde politique, la crise des formations partisanes traditionnelles, les votes extrêmes, des violences, parfois, dans l’expression des convictions politiques : autant d’éléments qui traduisent une réalité qu’on ne peut pas nier.

Le vote de 2017, lors du scrutin présidentiel puis des élections législatives, a été clair : le besoin de rénovation est immense, et il serait illusoire de penser qu’on peut se dispenser d’y répondre avec une certaine force.

J’insiste sur cet enjeu, car je ne voudrais pas que ceux qui nous écoutent considèrent que nos débats, finalement, ne les concernent pas et que nous serions engagés dans une discussion institutionnelle autocentrée. Au contraire, tout l’enjeu est pour nous de regagner la confiance de l’ensemble des Français.

De ce point de vue, le Président de la République et son gouvernement ont choisi une méthode très simple : ils entendent respecter les engagements pris devant les Français l’année dernière. C’est notre feuille de route, la seule. Elle a été exposée par le Président de la République dans son discours au Congrès, le 3 juillet dernier.

Le projet de loi constitutionnelle, dont vous avez bien voulu rappeler l’intitulé – « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace » –, et les deux textes, l’un organique, l’autre ordinaire, qui vous seront prochainement présentés, répondent à ces engagements. Il ne s’agit donc pas, comme l’a soutenu M. Bonhomme, d’un « prurit réformateur », mais d’engagements précis ayant fait l’objet d’un vote des Français.

Parmi ces engagements figurent notamment la diminution du nombre de parlementaires, dont il a été souligné qu’il pouvait être corrélé au rôle joué par le Parlement, l’introduction d’une dose de proportionnelle pour l’élection des députés et la limitation du cumul des mandats dans le temps.

J’ai bien sûr entendu les interrogations et les critiques, mais aussi les soutiens à ces différentes propositions. Je partage avec vous la certitude que ces évolutions, dans leur ensemble, auront des conséquences sur la manière de concevoir la fonction parlementaire à l’avenir. D’ailleurs, la fin du cumul des mandats a largement contribué à entamer cette évolution.

Nous avons sans doute des pratiques différentes à imaginer, un nouveau type de relations à établir avec les citoyens et les élus locaux et une nouvelle conception de la représentation à inventer. Il est certain que ces évolutions conduiront les membres des assemblées parlementaires à concevoir différemment l’exercice des fonctions qui leur sont confiées par l’article 24 de notre Constitution : légiférer, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques. Mais rien de tout cela ne doit conduire à revenir à un Parlement infantilisé ou à engager un « retour vers le futur », pour reprendre l’expression de M. Kerrouche.

Le projet de loi constitutionnelle entend tirer les conséquences des évolutions que notre pays a connues depuis la révision constitutionnelle de 2008, évolutions qui nous imposent de reconsidérer certains modes de fonctionnement de nos institutions, sans pour autant toucher à leur équilibre.

Comme le Premier ministre l’a affirmé, cette révision constitutionnelle n’a pour objet ni un retour à la IVRépublique ni une aventure vers une VIRépublique. Il s’agit de respecter l’esprit des institutions, que le général de Gaulle, dans une célèbre conférence de presse de 1964, caractérisait par « la nécessité d’assurer aux pouvoirs publics l’efficacité, la stabilité et la responsabilité ».

Sur ces bases, les objectifs du projet de loi constitutionnelle sont de trois ordres.

D’abord, nous souhaitons une démocratie plus représentative, avec plus de pluralisme grâce à la proportionnelle, plus de renouvellement grâce au non-cumul des mandats dans le temps et plus de participation de nos concitoyens grâce à la transformation du Conseil économique, social et environnemental en Chambre de la société civile.

Ensuite, nous voulons une démocratie plus efficace, avec un Parlement qui légifère mieux – j’y reviendrai dans un instant – et évalue plus activement les lois et des collectivités territoriales qui peuvent répondre, par des capacités de différenciation et d’adaptation renforcées, aux demandes concrètes des Français.

Enfin, une démocratie plus responsable, avec un Parlement qui contrôle puissamment le Gouvernement et son administration, des ministres dont la responsabilité pénale relèvera désormais d’une juridiction de droit commun et une justice plus indépendante.

Rien de tout cela ne traduit, pour reprendre les termes de Mme Assassi, un « coup de force », ni même une dérive autoritaire. Cette loi constitutionnelle n’est pas un verrou, monsieur Savoldelli, mais un élan !

Je veux maintenant dire quelques mots sur le point précis qui a donné naissance à ce débat : les relations entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif.

Je n’entends pas retracer, ici, l’histoire de notre Constitution – certains parmi vous l’ont fait avec beaucoup de finesse et d’acuité – ; je veux insister sur le fait que, en 1958, la volonté du constituant était essentiellement de protéger le pouvoir exécutif. Bien des articles de notre Constitution s’expliquent à l’aune de cette volonté d’assurer une telle primauté et de mettre en place, pour reprendre les termes employés par M. le sénateur Kerrouche, un parlementarisme hyperrationalisé – « hyperprésidentialisé », a-t-il même dit.

Pour autant, les soixante ans d’histoire de notre Constitution ont permis des évolutions, évolutions qui tendent à un rééquilibrage entre les pouvoirs exécutif et législatif. Ce sont sans doute, monsieur le sénateur Bonhomme, les vingt-quatre révisions auxquelles vous avez fait allusion.

Le projet de révision constitutionnelle qui vous a été présenté voilà quelques jours n’inverse pas cette tendance. Il la conforte, tout en cherchant corrélativement à donner plus d’efficacité à l’action conduite tant par le Parlement que par le Gouvernement.

Pour analyser plus précisément ce qui relève des relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, je crois qu’il faut se référer au contenu du texte lui-même et éviter les procès d’intention.

Je comprends, évidemment, la part de passion que soulèvent toujours les débats institutionnels, surtout lorsque ces débats sont menés par les premiers acteurs du jeu institutionnel. Je mesure bien les considérations politiques, jamais absentes des échanges d’arguments que nous aurons l’occasion d’avoir – et cela est bien naturel. Mais vous me permettrez, juste un instant, de revenir à des considérations très concrètes, qui figurent dans le texte proposé par le Gouvernement.

Le projet de loi constitutionnelle s’inscrit dans la perspective tracée par la révision constitutionnelle de 2008. M. le sénateur Charon en a rappelé l’économie, en évoquant, à propos du Parlement, le pari de la maturité et de la responsabilité. Mais, tout en creusant le sillon de cette révision constitutionnelle, notre réforme se propose de corriger certaines mesures qui, à l’expérience, ont montré leurs limites. De nombreux rapports, souvent d’origine parlementaire, avaient d’ailleurs souligné ces points et évoqué les corrections nécessaires.

Le travail très important accompli par votre assemblée, qui s’est traduit par le rapport remis par votre collègue François Pillet, sous l’autorité du président Gérard Larcher, et intitulé 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France, montre bien que nous partageons une préoccupation, qui nous est commune.

Le président du Sénat, dans son avant-propos, juge nécessaire de « rénover le travail parlementaire au service de la qualité de la loi et de la lutte contre l’inflation normative » et de « renforcer la fonction de contrôle et d’évaluation du Parlement au service d’une démocratie plus exigeante ». Nous ne disons pas autre chose !

Bien sûr, des discussions auront lieu sur les meilleures manières d’atteindre cet objectif. Le pouvoir constituant en débattra, mais l’essentiel, me semble-t-il, réside déjà dans ce diagnostic commun. Je suis d’ailleurs certaine que nos discussions seront de haute tenue, car je crois à la bonne foi de chacun, ainsi qu’à la conjonction des bonnes volontés.

Je voudrais, à ce stade, souligner deux points essentiels à mes yeux : la réforme institutionnelle que nous proposons n’entend ni remettre en cause le bicamérisme à la française ni porter atteinte aux droits du Parlement. Ce projet n’a nullement pour objet ou pour effet de remettre en cause le bicamérisme, tel qu’il a été voulu par le constituant de 1958.

Dans le bicamérisme, madame la sénatrice Gatel, vous voyez un obstacle à l’omnipotence et à l’impétuosité de l’Assemblée nationale. Je n’irai probablement pas jusqu’à reprendre vos termes à mon compte, mais ce fonctionnement m’apparaît à même d’assurer non seulement la représentation des territoires, mais également la représentation des populations.

Pour inégalitaire qu’il soit dans le texte même de la Constitution de 1958, le bicamérisme constitue l’un des piliers de notre régime constitutionnel, et nul ne songe à ébranler ces piliers.

Il n’est pas davantage question de mettre à mal les droits du Parlement. Il s’agit, je l’ai déjà dit et je le répète, de parfaire la révision constitutionnelle de 2008 sur plusieurs points et de corriger l’un de ses mécanismes, aux résultats insatisfaisants.

Le projet de révision constitutionnelle a tout d’abord pour objet d’assurer une meilleure qualité de la loi et une plus grande clarté des débats. À cette fin, vous avez été très nombreux à y faire allusion, le texte prévoit que tout amendement parlementaire et gouvernemental – j’insiste sur cette origine gouvernementale – de nature réglementaire, non normatif ou sans lien avec le texte discuté, autrement dit tout cavalier législatif, soit systématiquement déclaré irrecevable. On n’attendrait donc pas l’intervention du Conseil constitutionnel, qui, comme M. le sénateur Alain Richard l’a rappelé, finit toujours par écarter de telles dispositions.

De la sorte, nous proposons de renforcer au plan constitutionnel un mouvement que le Sénat a déjà engagé depuis 2015, sous l’impulsion du président Larcher, en cherchant à effectuer, de manière plus systématique, un contrôle des amendements via les présidents de commission.

L’exigence de symétrie que M. le sénateur Requier a appelée de ses vœux serait satisfaite par cette proposition.

On ne peut pas prétendre qu’une telle mesure porterait définitivement atteinte au droit d’amendement – vous avez parlé, madame Gatel, d’une incontinence d’amendements. Il est simplement question de faire respecter les règles constitutionnelles.

Qui pourrait soutenir qu’écarter des amendements de portée réglementaire ou sans incidence sur le fond du droit – je pense aux fameuses demandes de rapport qui fleurissent quasiment à chaque article de loi –, ou encore des amendements sans lien avec le texte en discussion, constitue une manière de restreindre les droits du Parlement ? Cet argument me semble d’autant plus infondé que, pour la première fois, j’y insiste, le Gouvernement devra lui-même se soumettre à cette discipline rigoureuse, mais nécessaire pour atteindre l’objectif que nous partageons, celui d’une meilleure qualité de la loi.

Toujours dans l’esprit de 2008, le projet s’inspire du dispositif que le Sénat a pérennisé dans son règlement de décembre dernier, en prévoyant, sur certains textes, la concentration des débats en séance publique sur les questions les plus essentielles, après un travail approfondi en commission. Cette meilleure articulation, également nécessaire, entre travail en commission et travail en séance avait été l’un des objectifs majeurs de la révision de 2008. Il nous a semblé souhaitable de pousser la logique plus loin.

Toujours dans la ligne de ladite révision, il est proposé de réduire le nombre de discussions. Je rappelle qu’il peut y en avoir jusqu’à treize par texte, si l’on compte l’examen en commission et l’examen en séance dans chaque chambre.

Après l’échec d’une CMP – c’est-à-dire quand les deux assemblées ont des positions irréconciliables –, et seulement dans ce cas, il est proposé de fusionner la nouvelle lecture et la lecture définitive à l’Assemblée nationale, selon une procédure plus resserrée. La nouvelle lecture au Sénat sera maintenue, comme aujourd’hui ; l’Assemblée nationale ne pourra reprendre en dernière lecture que les amendements adoptés par le Sénat, comme aujourd’hui, auxquels s’ajouteront – et c’est la nouveauté – ceux qui auront été déposés devant votre assemblée.

J’ai lu et entendu, bien sûr, que ce dispositif suscitait de vives réactions. Ces dernières me semblent excessives. Ces mesures tendent simplement à tirer les conséquences de la révision de 2008 et à répondre à la nécessité de désengorger l’ordre du jour de la séance.

Le temps, monsieur le sénateur Bonhomme – le temps parlementaire, qui n’est pas nécessairement festonné des apparences du débat, pour reprendre vos propos –, est trop précieux pour que nous n’en prenions pas le plus grand soin. C’est l’objectif visé par la mesure que je viens de vous présenter. Comme l’a rappelé M. le sénateur Malhuret, nous recherchons à la fois une plus grande efficacité et une plus grande célérité.

Soulager l’ordre du jour de la séance, disais-je à l’instant, c’est l’une des ambitions du projet de loi constitutionnelle, car les ordres du jour surchargés posent des difficultés, que nous souhaiterions corriger. À cette fin, nous proposons une procédure prioritaire pour l’adoption de textes considérés par le Gouvernement comme particulièrement importants. L’idée est simple : l’ordre du jour, tel qu’il a été imaginé en 2008, est d’une rare complexité et soumet la navette parlementaire à une arythmie très préjudiciable au bon fonctionnement du Parlement. Le Sénat, en 2008, avait d’ailleurs relevé les problèmes qui pourraient naître de ce mécanisme complexe, et votre commission des lois, à l’époque, avait proposé un système plus simple.

Le Gouvernement cherche une voie pour surmonter la difficulté. Ainsi que l’a montré le sénateur Alain Richard, dans tous les pays, on relève la force de l’exécutif pour préparer la loi, et ce de manière universelle.

Comment y parvenir ? Je suis certaine que nous trouverons, ensemble, cette voie ; je suis certaine que nous trouverons, ensemble, le moyen de répondre à la question.

S’il est indispensable de rendre plus fluide le travail législatif et, en quelque sorte, de le muscler, il est tout autant nécessaire – c’est une contrepartie absolue – de renforcer puissamment la capacité de contrôle et d’évaluation des assemblées. C’est ainsi que les parlements modernes pèsent véritablement sur le cours des choses.

Nous ne nous sommes pas approprié l’ensemble des moyens institutionnels à notre disposition, notamment en matière de contrôle. Je crois que cette remarque, formulée par M. le sénateur Malhuret, est exacte. Pour cette raison, le Gouvernement propose de reconfigurer la répartition entre l’examen de la loi de finances initiale et celui de la loi de règlement. Il s’agit, non pas de restreindre les droits du Parlement lors du débat initial, mais, au contraire, de conforter son pouvoir de contrôle au moment de l’examen de la loi de règlement. C’est à ce moment-là, en effet, que l’on vérifie et contrôle réellement l’action conduite par le pouvoir exécutif. Les ministres seraient alors mis en situation de répondre concrètement, devant le Parlement, des politiques qu’ils mènent et des fonds publics qu’ils gèrent.

Dans ce même esprit, le projet de révision constitutionnelle tend à donner plus de densité aux semaines de contrôle, en prévoyant que, à l’issue d’une évaluation systématique et méthodique des lois, des textes correctifs puissent être inscrits à l’ordre du jour, sur l’initiative exclusive des assemblées. Je peine à voir en quoi une telle proposition réduirait les pouvoirs du Parlement. C’est, me semble-t-il, exactement le contraire ! Sans doute y a-t-il là, dans la certitude de la nécessité de ce contrôle effectif, quelque audace, quelque ambition, quelque modernité que M. le sénateur Savoldelli appelait de ses vœux…

Mesdames, messieurs les sénateurs, ce n’est pas une révolution qui nous attend.