M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 12 rectifié, présenté par MM. Requier, Arnell et Artano, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Collin et Corbisez, Mmes Costes et N. Delattre, MM. Gabouty, Gold et Guérini, Mmes Jouve et Laborde et MM. Léonhardt, Menonville, Roux et Vall, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 6
Remplacer les mots :
peut être
par le mot :
est
et les mots :
de ces personnes publiques
par les mots :
entre les communes et l’intercommunalité
II. – Alinéa 7
Supprimer cet alinéa.
III. – Alinéa 9
1° Après le mot :
propre
insérer les mots :
, à la demande de l’organe délibérant de l’établissement
2° Remplacer les mots :
de la moitié des maires
par les mots :
du tiers des maires des communes membres
IV. – Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
« Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les bureaux sont déjà composés de l’intégralité des maires sont dispensés de cette mesure.
« Les membres de cette instance ne sont pas rémunérés et aucun frais lié à son fonctionnement ne peut être pris en charge par une personne publique. »
La parole est à M. Stéphane Artano.
M. Stéphane Artano. La conférence des maires, prévue au présent article, est inspirée de la proposition n° 23 du rapport d’information sur la revitalisation de l’échelon communal du 7 novembre 2018, visant à mieux associer les maires au fonctionnement de l’intercommunalité.
Je rappelle que, le 24 janvier dernier, notre assemblée a déjà adopté à ce sujet un amendement présenté par notre ancien collègue Jacques Mézard au titre de la proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l’intercommunalité.
Avec cet amendement, nous proposons de revenir à la rédaction alors adoptée, tout en y ajoutant la mention des maires délégués. En effet, le texte issu de la commission des lois nous paraît insatisfaisant sur deux points.
Premièrement, la création de la conférence des maires devrait être de droit dès lors que le bureau de l’EPCI ne comprend pas l’intégralité des maires. En outre, la demande de création de la conférence des maires devant être formulée dans les six mois suivant chaque renouvellement des conseils municipaux, cet article limite leur création dans le temps de manière injustifiée.
Deuxièmement, au titre des modalités de saisine, il convient de permettre à l’organe de délibération de l’EPCI et à un tiers des maires, au lieu de la moitié, de saisir la conférence des maires sur ordre du jour déterminé.
Il convient également de préciser que les membres de la conférence des maires ne sont pas rémunérés en cette qualité et que cette instance n’entraîne aucuns frais de fonctionnement.
M. le président. L’amendement n° 5 rectifié n’est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 12 rectifié ?
M. Dany Wattebled, rapporteur. Outre quelques retouches rédactionnelles, nos collègues du groupe du RDSE proposent d’apporter plusieurs modifications de fond à l’article 9, lequel a pour objet la création de conférences des maires dans les communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines.
La commission a décidé que cette instance ne serait obligatoire que si 30 % des maires en faisaient la demande. Or cet amendement vise à rendre sa création systématique, sauf dans le cas où le bureau de l’EPCI comprend déjà tous les maires des communes membres.
Je ne suis pas favorable à une telle modification : la conférence des maires ne doit pas être une coquille vide, mais une véritable instance de concertation et de coordination entre les exécutifs locaux. Ses membres devront lui consacrer du temps : nous avons prévu que la conférence des maires se réunirait au moins deux fois par an. Voilà pourquoi elle ne doit être obligatoire que là où le besoin s’en fait sentir.
De même, la commission a prévu que la demande de création d’une conférence des maires devrait être formulée dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux. Il ne me paraît pas souhaitable de supprimer cette condition : le système de gouvernance fixé doit être défini pour toute la durée de la mandature.
En outre, l’amendement vise à préciser que la conférence des maires se réunit à la demande du conseil communautaire. Cette disposition ne paraît pas opportune : j’y insiste, la conférence des maires est une instance de coordination des exécutifs.
Enfin, cet amendement tend à prévoir que la conférence des maires se réunit de plein droit à la demande du tiers, et non de la moitié des maires. Cette mesure ne semble pas indispensable. En tout état de cause, la conférence se réunira au moins deux fois par an : évitons la réunionnite.
Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Par bien des aspects, nous sommes ici au cœur de cette proposition de loi.
Mesdames, messieurs les sénateurs, n’allons pas contrarier et abîmer la seule représentation qui vaille, à savoir la représentation démocratique et, partant, démographique. Le conseil communautaire tient compte du poids de la population : c’est un principe de base qu’il est important de rappeler.
Les EPCI réunissent des communes, et donc des maires. À ce titre, la conférence des maires est en cohérence avec notre débat dans son ensemble : elle constitue une soupape de sécurité.
La question s’est réellement posée avec la refonte des intercommunalités : depuis cette réforme, lors de délibérations relatives à tel périmètre, à telle compétence, les communes les plus importantes emportent la majorité et les communes rurales se sentent dépossédées d’une part de leur destin. Le mandat 2014-2020 a fait apparaître ce besoin de retour aux maires.
Pour ma part – je réponds ainsi à M. Marie –, je suis favorable à tout ce qui va dans le sens de la conférence des maires.
Mesdames, messieurs les sénateurs, qu’il s’agisse du seuil de 30 % ou du délai de six mois, je m’en remets à la Haute Assemblée. Peut-être faut-il supprimer toute mention de seuil : sur ces sujets, je suis très ouvert. Je soumets ces questions à votre réflexion ; votre réponse sera la bonne.
En revanche, monsieur Artano, il ne faudrait pas rendre la conférence des maires trop complexe, trop rigide, trop difficile à mettre en œuvre. Je vois la bonne intention que traduit cet amendement : vous souhaitez donner du contenu à cette instance, garantir un véritable échange, par exemple en assurant la transmission de documents. Mais, encore une fois, l’enfer est pavé de bonnes intentions.
On ne cesse d’invoquer la démocratie et les libertés locales. On répète qu’il faut faire confiance à l’intelligence des territoires : or, avec ces dispositions, on ferait tout le contraire, en imposant des mesures aussi rigides que pour des assemblées délibérantes. Pour ces dernières, des règles strictes sont normales : elles sont imposées par le droit, par les principes constitutionnels dont vous êtes, comme moi, les garants.
Nous devons faire particulièrement attention. Mais, pour des organes optionnels, destinés à renforcer la démocratie locale, le législateur doit conserver les dispositions les plus souples possible.
Aussi, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable. Telle qu’elle est rédigée par la commission des lois, cette proposition de loi crée un objet politique intéressant, qui permettra de fluidifier les rapports dans les intercommunalités.
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.
Mme Nathalie Goulet. Statistiquement, il serait intéressant de connaître le nombre de conférences des maires créées sur le terrain. À mon avis, elles sont déjà assez nombreuses.
Mme Françoise Gatel. Oui !
Mme Nathalie Goulet. Peut-être même existent-elles presque partout : dans nos bonnes régions, les nouvelles intercommunalités sont tout de même nées aux forceps. Le seul moyen d’y recréer du lien, d’intéresser les élus locaux, surtout ceux des petites communes, absorbées par de grosses intercommunalités, c’est précisément de créer cette conférence. Il s’agit là d’une instance à taille humaine, rendant une véritable place à chaque collectivité. À l’évidence, les nouveaux EPCI ont été un peu surdimensionnés par rapport aux petites communes et aux petites intercommunalités absorbées. Aussi, il serait intéressant que vos services évaluent le nombre de conférences des maires existantes, monsieur le ministre.
Surtout, j’estime comme vous qu’il faut préserver la souplesse du dispositif. Ce débat le montre bien, nous allons continuer à appliquer des rustines à la loi NOTRe pendant encore des mois et des années ; elle pose une foule de problèmes sur le terrain. En l’état actuel de la législation, le maire d’une commune nouvelle ne peut plus être maire d’une commune déléguée : il devra donc faire un choix et, le cas échéant, renoncer à sa commune de cœur… On l’avait bien compris, mais ces situations vont entraîner de nouvelles difficultés. Nous n’avons pas encore commencé à voir la fin des rustines ! (Sourires.)
Il faut donc fixer des règles souples, simples et intelligibles. À ce sujet, vous avez complètement raison et, pour ma part, je ne voterai pas cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Didier Marie, pour explication de vote.
M. Didier Marie. Avec cet amendement, M. Requier part d’une bonne intention. À titre personnel, je souhaite d’ailleurs que les conférences des maires deviennent obligatoires.
Certes, plus de 70 % des EPCI ont déjà instauré une conférence des maires. Dans les 30 % restants, certaines intercommunalités n’en voient pas la nécessité ; et, dans d’autres cas, peut-être l’exécutif intercommunal n’a-t-il pas très envie de voir l’ensemble des maires se réunir autour de la table…
Une telle obligation ne coûte pas cher, mais elle garantit la présence des maires dans les délibérations, même s’ils disposent d’un droit de vote en tant que conseillers communautaires.
D’une certaine manière, la conférence des maires est une instance de démocratie participative, entre l’établissement public et les communes ; elle est bel et bien nécessaire. Cela étant, il ne faut pas trop contraindre son fonctionnement. Chaque intercommunalité doit rester libre de définir, dans son règlement, le fonctionnement de la conférence des maires.
Aussi, nous ne voterons pas cet amendement, même si nous comprenons bien les intentions de nos collègues.
M. le président. L’amendement n° 6 rectifié n’est pas soutenu.
Je mets aux voix l’article 9.
(L’article 9 est adopté.)
Article 10 (nouveau)
L’article L. 3633-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À la dernière phrase, le mot : « une » est remplacé par le mot : « deux » ;
2° Sont ajoutés cinq alinéas ainsi rédigés :
« Préalablement à leur adoption ou à leur approbation par le conseil de la métropole, la conférence métropolitaine est saisie pour avis par son président des projets d’actes suivants :
« 1° Le projet de budget ;
« 2° Les projets de schéma de cohérence territoriale et de schéma de secteur, de plan local d’urbanisme, de programme local de l’habitat, de plan de mobilité et de plan climat-air-énergie territorial ;
« 3° Les projets de délibération portant délégation ou transfert à une personne publique autre qu’une commune d’une compétence mentionnée au I de l’article L. 3641-1.
« Par dérogation au 2° du présent article, lorsqu’un acte mentionné au même 2° ressortit à une compétence transférée par la métropole de Lyon à une autre personne publique, la conférence métropolitaine est saisie pour avis du projet d’acte préalablement à son adoption par l’organe délibérant de ladite personne publique. »
M. le président. L’amendement n° 8 rectifié, présenté par M. Devinaz, Mme Guillemot et M. Sueur, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 1
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…° À la première phrase, après le mot : « métropolitaine », sont insérés les mots : « des communes » ;
La parole est à M. Gilbert-Luc Devinaz.
M. Gilbert-Luc Devinaz. Cet amendement vise à changer le nom de la conférence métropolitaine.
Au terme des prochaines élections, les communes ne seront pas représentées en tant que telles au sein de la métropole de Lyon. La conférence métropolitaine est une instance consultative qui regroupe tous les maires de la métropole ; en 2020, il s’agira du seul organe où les communes seront représentées.
Je le rappelle, la métropole de Lyon exerce les compétences d’un département et possède les attributions de l’ancienne communauté urbaine, lesquelles ont un impact considérable sur les communes. Comme l’a relevé la commission des lois, la situation est donc paradoxale.
Avec cet amendement, nous proposons de rebaptiser la conférence métropolitaine « conférence métropolitaine des communes », afin de souligner le fait que les communes sont associées pleinement à la gouvernance de la métropole de Lyon.
M. François-Noël Buffet, vice-président de la commission des lois. Pas les communes, les maires !
M. le président. Le sous-amendement n° 21, présenté par M. Wattebled, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Amendement n° 8 rectifié
I. – Alinéa 3
Remplacer le mot :
communes
par le mot :
maires
II. – Compléter cet amendement par deux paragraphes ainsi rédigés :
… – Alinéas 4 et 8
Après le mot :
métropolitaine
insérer les mots :
des maires
… – Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :
… – À la première phrase du premier alinéa et au deuxième alinéa de l’article L. 3633-3 du même code, après le mot : « métropolitaine », sont insérés les mots : « des maires ».
… – L’intitulé de la section 2 du chapitre III du titre III du livre VI de la troisième partie du même code est complété par les mots : « des maires ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Dany Wattebled, rapporteur. La conférence métropolitaine est une instance de concertation et de coordination entre les chefs d’exécutif : sa dénomination doit en rendre compte.
En outre, ce sous-amendement vise à procéder aux coordinations nécessaires à l’article 10, étant donné les dispositions en vigueur du code général des collectivités territoriales.
Monsieur Devinaz, la commission est favorable à l’amendement n° 8 rectifié, ainsi sous-amendé.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Je l’ai déjà dit lors de la discussion générale : il est toujours délicat pour moi, en tant que membre du Gouvernement, d’émettre un avis définitif sur des questions qui n’ont pas donné lieu à concertation entre les différents acteurs du territoire. En l’occurrence, peut-être la question a-t-elle été examinée, mais nous n’en avons pas eu connaissance.
Sur cet amendement, sous-amendé comme la commission le propose, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. La parole est à M. François-Noël Buffet, pour explication de vote.
M. François-Noël Buffet. Je sors de mon rôle de vice-président de la commission des lois pour intervenir à titre personnel !
Je suis un peu à l’origine de cet article 10 et je souhaite insister sur le grand intérêt que la commission des lois porte au sous-amendement présenté par le rapporteur en la matière : il est important que l’intitulé de cette instance précise qu’il s’agit bien de « la conférence métropolitaine des maires ».
Notre objectif est que les maires qui ne seront pas élus au conseil de métropole, en particulier, puissent être consultés au sein de cette conférence. Il nous semble donc important que ce sous-amendement soit adopté.
M. le président. Merci, monsieur le sénateur du Rhône ! (Sourires.)
La parole est à M. Alain Marc, pour explication de vote.
M. Alain Marc. Le recours au terme « maires » me semble en effet tout à fait approprié. Certains craignaient que les dispositions relatives à la métropole de Lyon ne soient considérées comme des cavaliers législatifs, mais l’on voit bien ici qu’elles ont toute leur place dans cette proposition de loi.
M. le président. L’amendement n° 11, présenté par Mme Guillemot et MM. Devinaz et Sueur, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 7
Insérer quatre alinéas ainsi rédigés :
« …° Le schéma métropolitain de solidarité (personnes âgées, personnes en situation de handicap, protection de l’enfance, santé publique et développement social) ;
« …° Le projet de schéma métropolitain éducatif et culturel ;
« …° Le programme métropolitain d’insertion pour l’emploi ;
« Par ailleurs, la conférence métropolitaine est saisie chaque année pour donner un avis sur l’exécution de la programmation pluriannuelle d’investissement.
La parole est à Mme Annie Guillemot.
Mme Annie Guillemot. Je reviens tout d’abord sur la décision du Conseil constitutionnel qui vient de tomber et qui valide notre proposition de loi sur le référendum d’initiative partagée. Je me félicite de ce que le Conseil constitutionnel ait passé outre les réserves du Gouvernement, qui considérait que l’expression de la souveraineté nationale par les représentants du peuple et par la voie référendaire risquait de nuire à son projet.
Je souhaite vous indiquer également, monsieur le ministre, que nous avons déposé des amendements après que la commission des lois elle-même en a voté un relatif à la métropole de Lyon. Nous considérions auparavant que, s’agissant d’une proposition de loi relative à la synergie entre les conseils municipaux et communautaires, la métropole de Lyon n’était pas concernée. J’ai d’ailleurs déposé un amendement visant à changer l’intitulé du texte.
La commission des lois a donc adopté un amendement – que nous saluons – tendant à fixer à deux par an le nombre de réunions de la conférence métropolitaine des maires. Un de nos amendements tend à fixer ce rythme à une réunion par semestre, c’est à peu près la même chose.
Nous souhaitons en outre décliner différemment les compétences concernées. L’amendement évoqué par M. Buffet ne visait en effet que les compétences urbanistiques. Or la métropole de Lyon est la seule qui soit une collectivité locale à part entière ; à ce titre, elle exerce à la fois les compétences de l’ancienne communauté urbaine de Lyon et celles du département. Nous considérons donc que la conférence des maires doit pouvoir également discuter de sujets relevant des compétences sociales, tels que l’insertion, la lutte contre la pauvreté ou le schéma métropolitain des solidarités.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Dany Wattebled, rapporteur. La commission a prévu que les projets d’actes les plus importants de la métropole et ceux qui se rapportent le plus étroitement aux compétences communales soient soumis, pour avis, à la conférence métropolitaine des maires préalablement à leur adoption. Cela concerne le projet de budget, ainsi que les projets de schéma de cohérence territoriale, ou SCOT, et de plan local d’urbanisme, ou PLU.
Nos collègues proposent d’y ajouter les projets de schéma métropolitain des solidarités, de schéma métropolitain éducatif et culturel ainsi que le projet de programme métropolitain d’insertion par l’emploi.
Je n’y suis pas favorable, car ces documents n’ont pas de fondement légal ; c’est la métropole seule qui décide de les élaborer et elle pourrait très bien y renoncer s’ils s’avéraient inutiles. Porter leur présentation au rang d’obligation législative serait un facteur de rigidité.
En outre, pour contourner ses obligations de consultation, il suffirait à la métropole de cesser d’élaborer ces schémas et ces programmes.
Avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à Mme Annie Guillemot, pour explication de vote.
Mme Annie Guillemot. Ces arguments sont difficiles à entendre. J’ai été conseillère générale pendant dix-sept ans, je vous rappelle que toutes les compétences sociales du département qui relèvent maintenant de la métropole de Lyon représentent plus de la moitié de son budget, qui est de l’ordre de 4 ou 5 milliards d’euros. Il ne me semble pas possible que la conférence des maires ne puisse discuter que des compétences héritées de la communauté urbaine, telles que le PLU-H, le plan local d’urbanisme et de l’habitat et le SCOT – il manque d’ailleurs la directive territoriale d’aménagement, la DTA – et non des compétences sociales.
Je comprends encore moins l’avis du Gouvernement, alors qu’un projet de loi est en discussion, qui prévoit que les collèges travaillent avec les écoles. Or les premiers relèvent de la métropole et les secondes des municipalités. Quand j’étais vice-présidente de la métropole de Lyon, nous avions voulu mettre en place un schéma éducatif avec les maires, dans le cadre du travail réalisé entre les écoles élémentaires et maternelles et les collèges.
Les arguments avancés aujourd’hui ne me semblent donc valables ni pour les conseillers métropolitains lyonnais ni pour les maires et, par notre opposition, nous soutenons cette demande. Alors même que nous ne savions pas que cette proposition de loi, qui ne concernait à l’origine que les conseils communautaires, allait aborder les compétences de la métropole de Lyon, nous avions travaillé avec les maires. Nous leur dirons que le Sénat a refusé que la conférence des maires ait à connaître également des compétences sociales, ainsi, chacun prendra ses responsabilités.
M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !
M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.
Mme Cécile Cukierman. Nous allons voter cet amendement.
Je ne vais pas rouvrir le débat sur la création de la métropole de Lyon et sur l’arrangement entre deux barons amis qui a fait fi des réalités démocratiques sur cette partie du territoire de la République française.
Cette métropole existe aujourd’hui, et, malgré notre opposition originelle, il convient de garantir certains garde-fous. Nous sommes attachés à la place de la commune, au rôle des maires et au pouvoir démocratique que leur confère l’élection municipale ; nous souhaitons leur permettre de disposer d’une vue d’ensemble, de donner un avis et d’interagir sur les politiques qui concernent directement leur territoire et ceux qui y vivent et y travaillent.
Il ne nous semble donc pas possible de limiter les sujets de débat obligatoire aux questions d’urbanisme ou d’aménagement du territoire, si intéressantes et importantes soient-elles. Partout ailleurs dans notre pays, le rôle quotidien du maire et de l’intercommunalité va bien plus loin et inclut les questions sociales.
Cela a déjà été dit, la situation qui va découler des élections de 2020 sera ubuesque et presque antidémocratique : un certain nombre de maires, y compris des maires de grandes communes de la métropole de Lyon, pourraient ne pas siéger au conseil métropolitain, alors même que leurs opposants, parfois issus de la droite la plus extrême, y siégeraient. C’est donc aussi pour assurer le bon équilibre du pouvoir démocratique et le respect du suffrage populaire qu’il est important de consolider le pouvoir des maires.
L’actualité toute récente, avec la validation de la proposition de loi référendaire, confère également ce pouvoir au peuple. Il serait dommage de nier, à l’échelle de la métropole lyonnaise, le suffrage qui s’exprimera en 2020.
M. le président. La parole est à M. François-Noël Buffet, pour explication de vote.
M. François-Noël Buffet. Je vais essayer de clarifier les choses. En toute hypothèse, celui qui se donnerait l’objectif de contrecarrer les effets de la création de la métropole en tant que collectivité locale élue au suffrage universel direct s’exposerait à des difficultés. Cette métropole a ses règles propres, qui nous dépassent et qui doivent être appliquées.
Il s’agit ici de faire en sorte que la conférence métropolitaine des maires puisse donner un avis sur les documents que la métropole a l’obligation légale d’établir et qui sont de nature intercommunale. Cette idée a été à l’origine de l’amendement déposé en commission il y a quelques semaines.
Les schémas évoqués dans la proposition qui nous est faite n’ont pas de fondement légal, comme le soulignait le rapporteur, mais sont le fruit d’initiatives – intéressantes, au demeurant –, notamment des départements. Pour des raisons juridiques, il me semble que nous ne devons pas les intégrer aux obligations légales, car cela mènerait à leur propre légalisation.
En revanche, la loi Maptam offre la possibilité à la conférence des maires de se saisir des thématiques dont elle souhaite débattre, sous réserve d’une majorité qualifiée assez facile à atteindre, et ainsi d’examiner ces dossiers.
Nous parlons tous d’intelligence territoriale, rien n’empêche le conseil de métropole lui-même, et son président, de décider de demander l’avis de la conférence métropolitaine des maires sur ces schémas, parce qu’ils sont d’intérêt métropolitain, quand bien même cette démarche ne serait pas fondée sur une obligation légale.
Enfin, n’oublions pas que la majorité des maires du territoire de la métropole vont tout de même pouvoir siéger au conseil de métropole sans difficulté particulière. Il faut donc raison garder à ce sujet, en ménageant une issue, qui pourrait être celle que je propose.
M. le président. Je mets aux voix l’article 10, modifié.
(L’article 10 est adopté.)
Article 11 (nouveau)
Au II de l’article L. 237-1 du code électoral, les mots : « ou de ses communes membres » sont supprimés. – (Adopté.)
Articles additionnels après l’article 11
M. le président. L’amendement n° 9, présenté par M. Devinaz, Mme Guillemot et M. Sueur, est ainsi libellé :
Après l’article 11
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article L. 3633-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À la troisième phrase du premier alinéa, les mots : « peuvent être » sont remplacés par le mot : « sont » ;
2° À la deuxième phrase du second alinéa, le mot : « an » est remplacé par le mot : « semestre ».
La parole est à M. Gilbert-Luc Devinaz.