M. le président. La parole est à Mme Michelle Gréaume, sur l’article.
Mme Michelle Gréaume. Concilier vie professionnelle et exercice d’un mandat électif est l’une des principales difficultés auxquelles sont confrontés les élus locaux.
Certes, il existe, dans le code général des collectivités territoriales, un certain nombre de dispositions visant à les pallier, comme les autorisations d’absence ou encore le droit à la formation. Cependant, cela ne garantit aucunement leur application – nous avons tous des exemples en tête à cet égard. Le code du travail est en effet la seule référence juridique régissant les liens entre un salarié et son entreprise.
Par conséquent, l’article 2 de la proposition de loi prévoit de renforcer les droits des salariés élus et de les rendre effectifs en transcrivant également dans le code du travail l’obligation pour les employeurs de respecter le droit aux absences pour l’exercice d’un mandat électif.
Par ailleurs, cet article prévoit d’augmenter le volume du crédit d’heures. Le volume actuel – jusqu’à 140 heures au maximum par trimestre selon la taille des communes – est jugé nettement insuffisant par les maires. Nombre d’entre eux sont contraints de mettre entre parenthèses leur carrière professionnelle, de passer à temps partiel, avec toutes les conséquences que cela entraîne à la fin du mandat. Mais tous ne le peuvent pas ou ne le souhaitent pas. Il s’agit, là aussi, de favoriser l’exercice des responsabilités électives.
M. le président. L’amendement n° 42 rectifié bis, présenté par MM. A. Marc, Decool, Guerriau, Menonville, Bignon, Chasseing, Malhuret et Luche, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Franck Menonville.
M. Franck Menonville. L’article 2 renforce les garanties offertes aux candidats aux élections municipales et aux conseillers municipaux, lorsqu’ils sont salariés, afin de leur permettre de participer à la campagne électorale et à l’administration de leur commune. L’adoption de ces dispositions aggraverait inévitablement les charges qui pèsent sur les entreprises françaises, notamment sur les PME. Nous y sommes opposés.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Je partage les préoccupations des auteurs de cet amendement. J’ai moi-même indiqué, dans le rapport, les réserves que m’inspirait cet article. Cependant, l’adoption de cet amendement priverait le Sénat d’un débat sur cette question. J’émets un avis de sagesse.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Sur le fond, je suis favorable à l’abaissement du seuil à 500 habitants. Voilà une disposition concrète qui favorisera l’engagement des élus dans un plus grand nombre de communes. C’est donc une bonne mesure, que l’on pourrait typiquement retrouver dans le projet de loi à venir.
Néanmoins, pour des raisons juridiques, je suis très réservé sur une telle réécriture du code de travail. En effet, le seul fait d’inscrire cette disposition dans le code général des collectivités territoriales et de donner corps au statut emportera un droit positif en la matière.
Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée, pour que le Sénat décide lui-même de la manière dont il souhaite poursuivre ses travaux.
M. le président. La parole est à M. Pierre Laurent, pour explication de vote.
M. Pierre Laurent. J’ai conduit voilà quelques années une liste aux élections régionales en Île-de-France. Un débat réunissant l’ensemble des chefs de file des diverses listes en présence avait été organisé devant un parterre patronal. Une proposition rejoignant la mesure que cet amendement vise à supprimer avait été formulée par un chef d’entreprise présent dans la salle : il lui paraissait judicieux de favoriser l’engagement citoyen de ses propres salariés ! Nous aussi, nous savons dialoguer avec des chefs d’entreprise !
M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche, pour explication de vote.
M. Éric Kerrouche. Il faut relativiser la portée éventuelle de l’adoption de cet article pour les entreprises ! Le congé pour participer à une campagne électorale est de dix jours au maximum. Comme vient de l’expliquer M. le ministre, c’est une bonne chose d’abaisser le seuil à 500 habitants. Cette faculté ne sera pas forcément utilisée à plein par le salarié candidat à une élection. La charge ne sera donc pas si lourde que cela pour les entreprises, d’autant que les élections municipales n’ont lieu que tous les six ans.
M. le président. L’amendement n° 31 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse, Mme Deromedi, M. B. Fournier et Mmes Gruny et Micouleau, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Remplacer les mots :
de plus de
par les mots :
d’au moins
La parole est à Mme Agnès Canayer.
Mme Agnès Canayer. Cet amendement technique vise à apporter un peu de rigueur et de clarté dans l’articulation de l’article 2. Il vise en effet à harmoniser la rédaction proposée avec celle de l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales, qui établit une tranche de population allant de 500 à 1 499 habitants. Or la formulation actuelle reviendrait à fixer un seuil à 501 habitants. Afin de ne pas multiplier les seuils et de ne pas complexifier inutilement le droit des collectivités territoriales, il paraît préférable d’unifier les rédactions.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L’amendement n° 32 rectifié est présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse, Mme Deromedi, M. B. Fournier et Mmes Gruny et Micouleau.
L’amendement n° 62 est présenté par M. Darnaud, au nom de la commission.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéas 3 à 21
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Agnès Canayer, pour présenter l’amendement n° 32 rectifié.
Mme Agnès Canayer. Les dispositions relatives à l’obligation, pour les employeurs, d’appliquer le droit des absences aux employés élus municipaux et les crédits d’heures des élus communaux figurent déjà respectivement aux articles L. 2123-1 et L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales. Il paraîtrait donc superflu de les inscrire dans le code du travail, qui plus est sans supprimer les dispositions originelles du code général des collectivités territoriales, auxquelles de nombreux autres articles de ce même code renvoient.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 62.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Outre que de telles duplications ne produiraient aucun effet juridique, elles nuiraient à la lisibilité du droit et risqueraient de provoquer des incohérences dans le cas où l’un ou l’autre des deux codes viendrait à être modifié à l’avenir.
Par ailleurs, on comprendrait mal que ne soient reprises dans le code du travail que les dispositions relatives aux conseillers municipaux et non celles, de même objet, qui concernent les autres élus locaux.
M. le président. L’amendement n° 10, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 10
Remplacer la référence :
L. 2123-1
par la référence :
L. 3142-88-1
II. – Alinéa 18
Après la référence :
L. 2122-17
insérer les mots :
du code général des collectivités territoriales
La parole est à M. Jean-Pierre Grand.
M. Jean-Pierre Grand. L’amendement est défendu, monsieur le président.
M. le président. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 10 ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Avis favorable.
M. le président. Pourtant, si votre amendement est adopté, l’amendement n° 10 n’aura plus d’objet… (Sourires.)
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Avis favorable si le mien n’est pas adopté ! (Nouveaux sourires.)
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur les trois amendements en discussion commune ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. J’émets un avis favorable sur les amendements identiques de Mme Canayer et de la commission. S’ils sont adoptés, l’amendement n° 10 n’aura en effet plus d’objet.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 32 rectifié et 62.
(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. En conséquence, l’amendement n° 10 n’a plus d’objet.
Je mets aux voix l’article 2, modifié.
(L’article 2 est adopté.)
Article additionnel après l’article 2
M. le président. L’amendement n° 63, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Après l’article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – L’article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa, les mots : « Les articles L. 2123-2, L. 2123-3, » sont remplacés par les mots : « Les articles L. 2123-1 à » ;
2° Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l’application de l’article L. 2123-4, il y a lieu de lire : “Les conseils des communautés de communes qui comportent, parmi leurs membres, au moins l’une des communes visées” au lieu de : “Les conseils municipaux visés” ».
II. - Après le premier alinéa de l’article L. 5215-16 et après le premier alinéa de l’article L. 5216-4 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l’application de l’article L. 2123-4, il y a lieu de lire : “Les conseils des communautés qui comportent, parmi leurs membres, au moins l’une des communes visées” au lieu de : “Les conseils municipaux visés”. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Les conseillers communautaires des communautés d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles ont la possibilité de bénéficier de crédits d’heures et d’autorisations d’absence pour leur permettre de disposer du temps nécessaire à l’exercice de leur mandat.
Une telle possibilité n’est pas prévue pour les conseillers communautaires des communautés de communes. Au vu des compétences croissantes de cette catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, cette exception ne semble pas justifiée.
Cet amendement vise donc à permettre aux conseillers des communautés de communes de bénéficier de crédits d’heures et d’autorisations d’absence dans les mêmes conditions que les autres conseillers communautaires.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. On commence enfin à rédiger un statut de l’élu, en prévoyant des mesures concrètes et convergentes, certaines intercommunalités ayant parfois été oubliées. J’émets un avis favorable sur cet amendement. C’est une disposition que l’on pourra également retrouver dans le futur projet de loi.
M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche, pour explication de vote.
M. Éric Kerrouche. Il s’agit d’une très bonne mesure. Cette extension est tout à fait nécessaire. De mémoire, une quarantaine de communautés de communes comptent plus de 50 000 habitants, ce qui signifie qu’elles ont la taille d’une communauté d’agglomération. Il est donc utile que ces droits soient étendus aux conseillers communautaires de cette catégorie d’EPCI. Nous voterons cet amendement.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 2.
Chapitre III
Assurer et financer la formation des élus
Article 3
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À la seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 2123-12, le nombre : « 3 500 » est remplacé par le nombre : « 1 000 » ;
2° Après l’article L. 2123-12, il est inséré un article L. 2123-12-1 A ainsi rédigé :
« Art. L. 2123-12-1 A. – La formation des élus est financée par la collectivité.
« Un Fonds national pour la formation des élus locaux, alimenté par les sommes non dépensées à ce titre, peut, dans les conditions prévues à l’article L. 2123-14, financer des actions de formation complémentaires des collectivités de moins de 3 500 habitants. » ;
3° L’article L. 2123-14 est ainsi modifié :
a) Les deux dernières phrases du troisième alinéa sont supprimées ;
b) Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
« Les sommes non dépensées sont obligatoirement reversées au Fonds national pour la formation des élus locaux, pour financer des actions de formation en direction des communes de moins de 3 500 habitants, dans des conditions déterminées par décret. »
M. le président. La parole est à M. François Bonhomme, sur l’article.
M. François Bonhomme. L’article 3 de la présente proposition de loi comporte des dispositifs visant à assurer et à financer la formation des élus.
Je profiterai de cette prise de parole pour exprimer l’étonnement que m’inspire la gestion actuelle du droit individuel à la formation des élus, le DIF, qui a été instauré par l’article 15 de la loi de 2015.
Je rappelle que le décret de juin 2016 relatif à la cotisation des élus locaux bénéficiant d’indemnités de fonctions pour le financement du droit individuel à la formation des titulaires de mandats locaux prévoit une cotisation des élus locaux bénéficiant d’indemnités de fonctions pour le financement de ce droit, fixée à 1 % du montant brut annuel de ces indemnités.
Depuis 2016, 14 millions d’euros sont prélevés à ce titre chaque année sur les indemnités des élus locaux, soit un total de 42 millions d’euros à la fin de l’année 2018. Néanmoins, seuls 2 millions d’euros ont été véritablement utilisés par les élus locaux au titre du DIF en 2017 et en 2018. On peut donc légitimement s’interroger sur la pertinence du montant des cotisations obligatoires acquittées par les élus locaux pour financer un fonds consacré à leur formation.
Il me semble utile de prévoir la remise au Parlement d’un rapport sur le bilan du droit individuel à la formation des élus locaux et du bilan annuel de la gestion de ce fonds.
Chambre représentant les territoires, le Sénat témoigne, avec la discussion de la présente proposition de loi, de sa volonté d’assurer et de financer la formation des élus. Il me semble donc opportun que nous puissions disposer d’éléments d’analyse factuels et concrets, afin d’être à même de faire le bilan de l’application de ce droit, de pouvoir éventuellement y apporter des modifications susceptibles de le rendre plus efficient et de consolider ainsi le droit à la formation de nos élus.
M. le président. La parole est à M. Antoine Lefèvre, sur l’article.
M. Antoine Lefèvre. Je suis heureux de pouvoir m’exprimer sur cet article 3. Je reprendrai les propos que j’avais tenus le 30 octobre 2012 lors de la présentation de mon rapport fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, intitulé « La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires ».
La démocratie représentative implique que chaque citoyen puisse, à l’occasion d’élections libres, être élu et avoir l’honneur de représenter la Nation. Les décideurs locaux présentent une diversité sociologique que l’on ne retrouve nulle part ailleurs.
Cet idéal démocratique ne doit cependant pas occulter le fait que la conduite des affaires publiques nécessite aujourd’hui de larges compétences. Le mandat local s’est épaissi, dans un environnement juridique et technique plus complexe. Désormais, l’élu local doit disposer de connaissances suffisantes pour prendre les bonnes décisions. S’il exerçait initialement une fonction représentative, il est aujourd’hui devenu un véritable gestionnaire.
Dans cette optique, le droit à la formation des élus apparaît comme une véritable condition du bon exercice du mandat. J’irai même plus loin, en affirmant que la préservation de la capacité de décision autonome des élus locaux est une condition même de la libre administration des collectivités territoriales.
Depuis 2012, j’ai pu prendre la mesure du chemin accompli en matière de droit à la formation des élus locaux. Le cadre législatif et réglementaire actuel de la formation est plutôt satisfaisant, mais des difficultés subsistent. En effet, lors de la consultation des élus locaux réalisée par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, dont il a été rendu compte dans le rapport intitulé Faciliter l’exercice des mandats locaux : analyse des résultats de la consultation, présenté le 5 juillet dernier, ces difficultés ont été confirmées. Ainsi, près de 97 % des répondants indiquent n’avoir « jamais bénéficié d’un congé pour suivre une formation ». Près de 70 % des répondants indiquent n’avoir bénéficié « d’aucune prise en charge de frais afférents à une formation » et 99 % « d’aucune compensation par la collectivité des pertes de revenus subies » dans ce cadre.
Je suis donc naturellement favorable à la première mesure inscrite à cet article, à savoir l’obligation de formation pour les élus des petites communes. Mais encore faut-il que les élus soient incités à suivre des formations…
M. le président. La parole est à M. Roland Courteau, sur l’article.
M. Roland Courteau. Comme la commission l’a fait dans son rapport, je citerai les propos de notre ancien collègue Claude Saunier, qui nous rappelait ici même : « Être élu, c’est avoir la confiance de ses concitoyens, cette confiance reposant sur la capacité à maîtriser les dossiers soumis aux assemblées locales. Or, la légitimité du suffrage universel n’induit pas automatiquement la connaissance. » En clair, il est indispensable que les élus soient formés afin qu’ils puissent exercer au mieux leur fonction.
Les lois de 1992 et de 2015 ont institué une formation obligatoire, notamment pour les élus locaux des communes de 3 500 habitants et plus ayant reçu une délégation, dès la première année de leur mandat.
J’imagine que c’est pour des raisons financières que le législateur n’a pas pris en compte les élus des toutes petites communes. Ces élus exercent pourtant des responsabilités importantes, pas moins importantes en tout cas que celles des élus de communes plus grandes. En outre, ils souvent un peu isolés et ne bénéficient pas d’un réel accompagnement juridique et technique. Il est donc paradoxal que le législateur ait oublié les nombreux élus des toutes petites communes, pourtant souvent seuls face à leurs responsabilités.
Dois-je rappeler le contexte de complexification de l’action publique locale et la nécessité de posséder des compétences pointues, quelle que soit la taille de la commune ?
J’adhère moi aussi à la proposition de nos collègues du groupe CRCE visant à étendre l’obligation de formation aux élus des communes de 1 000 habitants. C’est un premier pas, que je salue. J’ajoute que nous serions bien inspirés d’aller plus loin encore, en envisageant l’extension de cette obligation à l’ensemble des communes, en tout cas pour les élus ayant reçu une délégation. Cela impliquerait évidemment, je le reconnais, de régler les questions du financement et de la revalorisation des dotations.
M. le président. L’amendement n° 51, présenté par M. Bonhomme, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 1
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…° Le dernier alinéa de l’article L. 1621-3 est complété par les mots : « et de la commission des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat » ;
La parole est à M. François Bonhomme.
M. François Bonhomme. Cet amendement tend à prévoir que le Parlement sera destinataire du bilan annuel de la gestion du fonds créé pour le financement du droit individuel à la formation des élus locaux, lequel est actuellement géré par la Caisse des dépôts et consignations. Ce bilan est aujourd’hui communiqué au seul Comité des finances locales.
Cela nous permettrait de faire la lumière sur une situation que l’on a parfois déplorée : chaque année, seuls 2 millions d’euros de ce fonds sont réellement dépensés pour la formation, alors que ses recettes s’élèvent à environ 14 millions d’euros. Il faudrait donc sans doute ajuster les moyens, qui devraient uniquement dévolus au financement du droit à la formation.
M. le président. Le sous-amendement n° 82, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Amendement n° 51, alinéa 3
Remplacer les mots :
de la commission des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat
par les mots :
des assemblées parlementaires
La parole est à M. le rapporteur.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Ce sous-amendement tend à préciser l’amendement de notre collègue François Bonhomme, qui vise à prévoir que la commission des finances de l’Assemblée nationale et celle du Sénat soient destinataires du bilan de la gestion du fonds pour le financement du droit individuel à la formation des élus locaux par la Caisse des dépôts et consignations. Il est proposé que cette information ne soit pas réservée aux seules commissions des finances des deux assemblées, mais qu’elle soit adressée à l’Assemblée nationale et au Sénat dans leur globalité.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. De manière générale, je pense que tous les systèmes de formation des élus doivent être d’une grande transparence. À cet égard, l’amendement du sénateur Bonhomme va dans le bon sens : l’avis du Gouvernement est favorable. Sur la question de savoir qui, au sein des assemblées parlementaires, sera destinataire du bilan de la gestion du fonds, je m’en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.
Monsieur Bonhomme, vous avez indiqué que le DIF produit ses effets depuis 2016 ; en fait, ce n’est que depuis 2017, car il y a un décalage d’un an entre l’année de prélèvement et l’année de mise à disposition. J’aurai l’occasion de communiquer sur ce sujet au mois de septembre, car nous en sommes en train de collationner l’ensemble des données avec la Caisse des dépôts et consignations. Je peux d’ores et déjà vous indiquer que le chiffre de 2 millions d’euros que vous avez avancé n’est plus d’actualité. À l’approche de la fin de mandat, on assiste en effet à un accroissement assez important des demandes de formation. Nous ne sommes pas loin d’avoir consommé 50 % de l’enveloppe. J’aurai l’occasion de communiquer des chiffres plus précis au Sénat et à l’Assemblée nationale au mois de septembre.
D’une manière générale, je ne suis pas très favorable aux demandes de rapport, mais, en la circonstance, le rapport existe déjà : le communiquer aux assemblées parlementaires me semble donc une bonne idée.
M. le président. L’amendement n° 52, présenté par M. Bonhomme, est ainsi libellé :
I. – Après l’alinéa 1
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…° Le dernier alinéa de l’article L. 1621-3 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le comité fixe en conséquence chaque année le taux de la cotisation obligatoire prévue au deuxième alinéa du présent article. » ;
II. – Après l’alinéa 5
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…° À la seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 2123-12-1, les mots : « ne peut être inférieur à 1 % » sont remplacés par les mots : « est compris entre 0,5 % et 1 % » ;
III. - Pour compenser la perte de recettes résultant du II, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
…. – La perte de recettes résultant pour le fonds de financement du droit individuel à la formation des élus locaux du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
La parole est à M. François Bonhomme.
M. François Bonhomme. Cet amendement tend à prévoir que le Comité des finances locales décide chaque année du taux de la cotisation obligatoire en fonction du niveau de consommation du fonds.
Cela implique de modifier les dispositions du code général des collectivités territoriales prévoyant que le taux de cette cotisation ne peut être inférieur à 1 % du montant des indemnités des élus.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Réduire le taux de cotisation obligatoire deux ans seulement après la mise en place du dispositif risquerait de porter atteinte à la formation des élus locaux, notamment celle à laquelle ils ont droit pour préparer leur reconversion à l’issue de leur mandat.
Un premier bilan de l’utilisation du DIF ne pourra être tiré qu’à l’issue des élections municipales de 2020, chacun le comprendra. Dans cette attente, je propose de ne pas modifier le système existant. Je vous prie donc, mon cher collègue, de bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Je demande également le retrait de cet amendement, pour une autre raison, tenant au rôle que cet amendement tend à confier au Comité des finances publiques.
Je suis d’accord avec vous, monsieur le sénateur, sur le fait que le Parlement doit être très étroitement associé à la gestion du fonds, car les sommes en jeu sont importantes. En revanche, intégrer le Comité des finances locales dans la boucle me semble être une fausse bonne idée, car sa charge de travail est déjà très importante.
M. le président. Monsieur Bonhomme, l’amendement n° 52 est-il maintenu ?
M. François Bonhomme. Les chiffres concernant la sous-consommation des recettes pour 2017 et 2018 m’ont été fournis par l’Association des maires de France. M. le rapporteur me dit que l’enveloppe est aujourd’hui davantage consommée ; je le crois sur parole. Par cet amendement, je voulais attirer l’attention sur le fait que les cotisations des élus devraient servir de manière effective à financer leur formation.
Cela étant dit, je retire mon amendement.