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Séance du 8 juillet 2020 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Franck Menonville.

M. Franck Menonville. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, permettez-moi de commencer mon intervention en félicitant M. le ministre de sa nomination et en lui souhaitant bonne réussite dans ses nouvelles fonctions.

Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour l’année 2019, que nous examinons aujourd’hui, donne un aperçu de la situation économique de la France avant la crise. Quel contraste !

À la veille d’un troisième projet de loi de finances rectificative, c’est un exercice intellectuel quelque peu surréaliste que nous devons effectuer pour clôturer les comptes de 2019.

Nous devons nous rappeler le moment où le Sénat ne se satisfaisait pas d’indicateurs économiques, qui, aujourd’hui, nous paraissent d’un vert absolument éclatant : croissance solide, quoique modeste, à 1,3 % du PIB ; déficit contenu sous la barre des 3 % du PIB, en dépit de sa progression – que nous déplorons – sur la période ; dette stabilisée sous le seuil de 100 % du PIB. Voilà la réalité telle qu’elle apparaissait avant la crise sanitaire.

Bien sûr, ce n’est pas parce que la situation s’est dramatiquement aggravée au cours des derniers mois que nous devons, a posteriori, considérer qu’en 2019 tout allait pour le mieux dans le meilleur des mondes !

De ce point de vue, notre diagnostic n’a pas changé. D’une part, le poids de la dépense publique contraint la lourdeur des prélèvements obligatoires ; d’autre part, le taux d’endettement de notre pays hypothèque la souveraineté nationale.

Ce projet de loi de règlement des comptes nous rappelle ainsi que la stratégie que le Gouvernement avait adoptée allait dans le bon sens. Mais le rythme était-il suffisamment élevé ? Non, bien évidemment ! Nous en avons longuement débattu cet automne…

Sans refaire ces débats, je voudrais partager avec vous trois observations sur des faits marquants de ce projet de loi de règlement.

Première observation, l’essentiel du déficit est porté par l’administration centrale de l’État.

Le déficit budgétaire des administrations publiques centrales (APUC) s’est ainsi creusé de 17 milliards d’euros entre 2018 et 2019. Pour diminuer la dépense publique, nous devrons donc concentrer nos efforts en priorité sur l’État, davantage, d’ailleurs, que sur les collectivités locales, qui en ont réalisé sur la même période. C’est chose connue au Sénat, mais je crois qu’il est bon et utile de le rappeler.

Il faudra donc réduire les dépenses publiques au niveau de l’administration centrale. Cette nécessité oblige également à poursuivre l’optimisation des ressources de l’État. Au sein de mon groupe, c’est une conviction très ancrée : l’État est plus fort quand il se concentre sur ses missions régaliennes. Je me réjouis, à ce titre, que les effectifs des ministères de la justice, de l’intérieur et des armées aient été augmentés. Les Français attendent de l’État qu’il agisse efficacement dans ces domaines.

Deuxième observation, en matière d’endettement, si, avec l’augmentation des dépenses et la baisse des recettes que nous venons de connaître en ce début d’année 2020, la situation de 2019 a de quoi nous paraître réjouissante, elle était pourtant déjà préoccupante. Elle témoignait, en effet, de notre incapacité collective à assainir les comptes publics, la dette progressant toujours. Depuis 2007, aucun gouvernement n’a été capable d’inverser la tendance. La comparaison avec l’Allemagne est, à cet égard, peu flatteuse. Le différentiel d’endettement s’est creusé de façon spectaculaire et atteint, aujourd’hui, 40 points de PIB.

Ma troisième observation concerne le sérieux de l’exécution budgétaire par le Gouvernement.

Certes, la dynamique positive des recettes a joué en notre faveur. Cela se traduit par un ajustement structurel de 0,1 point pour l’année 2019.

Alors que nous entrons dans une nouvelle période de crise économique, le sérieux en matière d’exécution budgétaire ne relève donc pas de l’anecdote. C’est même un prérequis indispensable pour aborder de façon sereine les prochaines échéances budgétaires, qui s’avèrent autrement plus difficiles. Ainsi, pour la deuxième fois depuis trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture ou à l’annulation de crédits par décrets d’avance. Espérons que cette pratique budgétaire devienne, pour notre pays, une bonne habitude.

Pour conclure, le groupe Les Indépendants est pleinement mobilisé, au travers de l’examen des projets de loi de finances rectificative, pour gérer l’urgence et soutenir le tissu économique. Nous pensons néanmoins que, pour sortir de cette spirale infernale qui perdure depuis 1974, il faut redéfinir au plus vite le périmètre d’action de l’État et mener une vraie politique de décentralisation. Le Gouvernement en a l’occasion, monsieur le ministre : il est temps de la saisir !

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, le groupe Les Indépendants aborde ce projet de loi de règlement pour les comptes de 2019 dans un esprit bienveillant et constructif, même s’il déplore le manque d’ambition en matière de redressement des comptes publics quand la période le permettait.

(M. Philippe Dallier remplace M. Vincent Delahaye au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. Philippe Dallier

vice-président

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye. (Applaudissements sur les travées du groupe UC – M. Jean Bizet applaudit également.)

M. Vincent Delahaye. Merci, monsieur le président, d’avoir accepté de me remplacer afin que je puisse intervenir dans cette discussion générale.

Je vous souhaite la bienvenue au Sénat, monsieur le ministre. Vous me trouverez peut-être un peu sévère – nous ne nous connaissons pas bien – ; sachez que je ne suis pas méchant ! Vous avez beaucoup insisté, dans votre présentation, sur la sincérité. C’est un acquis de ce gouvernement, et un gros progrès par rapport au gouvernement précédent ! Vous avez aussi évoqué la transparence, la qualité des prévisions. Ce sont des éléments favorables.

Comme vous le voyez, je commence par des gentillesses. Sans doute serai-je un peu plus sévère par la suite…

En effet, voilà trois ans, au début du quinquennat, le Gouvernement nous annonçait un retour à l’équilibre des finances publiques sous cinq ans ! Ce n’était pas une surprise pour nous : la même promesse nous avait été faite lors du précédent quinquennat… Même scénario, même résultat !

Franchement, à l’époque, comme beaucoup d’autres, je n’y croyais pas. Parce que l’échéance était trop optimiste : cinq ans, c’est court pour redresser la situation catastrophique de nos finances publiques. Également parce que la décision de reporter « courageusement » les efforts en fin de période, juste avant les élections, me laissait dubitatif, voire carrément sceptique. Ce qui n’était de toute évidence pas crédible ne s’est, bien sûr, pas réalisé !

Pourtant, la période était autrement plus favorable qu’aujourd’hui. Certes, à la fin de 2019, on pouvait déplorer 100 milliards d’euros de déficit, un endettement équivalent à la richesse nationale. Pour mesurer l’ampleur de l’effort à réaliser, indiquons que le rétablissement de l’équilibre du budget impliquerait, sur une année, une augmentation de tous les impôts, TVA comprise, de 30 % ! Mais cet effort n’a pas été fait dans les périodes favorables – je ne parle pas uniquement des trois dernières années – et maintenant nous nous retrouvons démunis face à une crise économique et financière d’ampleur inédite.

En effet, la situation financière se dégrade terriblement. Votre collègue Gérald Darmanin, monsieur le ministre, assurait récemment que la situation était sous contrôle. Qu’en serait-il si elle ne l’était pas !

Le déficit public s’établissait à 3 % à la fin de 2019 contre 11,4 % à la fin de 2020, selon les prévisions du troisième projet de loi de finances rectificative. L’endettement devrait passer de 98 % du PIB en 2019 à plus de 120 % à la fin de 2020. Enfin les recettes fiscales, supérieures aux prévisions initiales en 2019, devraient être, cette année, inférieures d’environ 65 milliards d’euros.

Le contexte, je le répète, était pourtant extrêmement favorable depuis 2017, en particulier au regard de la faiblesse exceptionnelle des taux d’intérêt. Malgré cela, l’exécutif a été incapable d’infléchir la trajectoire d’endettement et de redresser les comptes du pays.

Comme par hasard, les pays en situation financière plus favorable s’en sortent aujourd’hui nettement mieux face à la crise, avec, souvent, une situation de l’emploi bien plus favorable. Comme quoi, tout est lié !

Ces pays ont su faire les efforts lorsque cela était possible. La France est, avec l’Italie, le seul grand pays de la zone euro à ne pas avoir réduit son endettement public. L’Autriche l’a baissé de 4 points de PIB entre 2018 et 2019, l’Allemagne et l’Espagne de 2 points. On comprend mieux pourquoi nous avons abordé la crise sanitaire avec une dette atteignant les 100 % de PIB, soit un écart de 40 points avec l’Allemagne, comme le rapporteur général l’a précédemment souligné.

À la fin de 2019, la situation financière de notre pays était donc loin d’être idéale. Mais aujourd’hui, comme par enchantement, l’argent tombe du ciel. Au-delà des mesures liées à la crise économique causée par le confinement, on continue d’annoncer une foultitude de dépenses.

La seule limite au « quoi qu’il en coûte » présidentiel semble être le bon vouloir des marchés. Tant qu’ils sont prêts à nous apporter des financements, on s’endette. Et puisque l’argent, non seulement tombe du ciel, mais ne coûte pas cher, c’est open bar, comme on dit en bon français ! (Sourires sur les travées du groupe UC.) Cette attitude, pour moi, est irresponsable ; cela n’a jamais été ma pratique de la gestion de l’argent public.

Aujourd’hui, en dehors des marchés, il n’y a plus de garde-fou. Même l’institution censée assurer le sérieux et la rigueur dans la gestion de l’argent public, la Cour des comptes, est désormais présidée par un ancien ministre des finances, dont le moins qu’on puisse dire est qu’il n’a jamais montré de qualités particulières en la matière. (Sourires sur les travées du groupe UC.)

À peine désigné par le Président de la République, voilà qu’il déclare qu’il faut mettre fin à la « logique austéritaire ». J’aimerais une explication de texte – je la lui ai demandée en commission des finances, mais il n’a pas souhaité répondre – : comment définit-il la logique austéritaire ? Quand celle-ci s’est-elle appliquée depuis quarante ans ?

M. Vincent Delahaye. Pour l’aider dans sa recherche, je lui signale qu’il peut exclure la période durant laquelle il a été ministre ! Pour rappel, depuis 2007, la France ne respecte pas les critères dits de Maastricht, c’est-à-dire un déficit inférieur à 3 % du PIB et une dette publique inférieure à 60 % du PIB.

Bref, cette nomination à la tête de la Cour des comptes ne me rassure absolument pas. Comme je ne suis pas soumis à un devoir de réserve semblable à celui des fonctionnaires, je le dis très clairement et très franchement !

La responsabilité, en politique, consiste à assumer ce que l’on décide, notamment sur le plan financier. Il est facile de reporter systématiquement sur les générations futures, à travers la dette, le financement de nos dépenses de fonctionnement et de nos prestations sociales – vous avez parlé d’investissements, monsieur le ministre, mais, honnêtement, ils représentaient 12 milliards d’euros en 2019 sur 400 milliards d’euros de dépenses : c’est anecdotique ! Mais la démarche est irresponsable et injuste. N’oublions jamais que l’endettement n’est rien d’autre qu’un impôt non consenti pour de futurs contribuables, c’est-à-dire un impôt injuste.

Aujourd’hui, comme je l’ai entendu dans certains discours, on critique une supposée « orthodoxie budgétaire ». On a certes entendu son nom, souvent brandi par la gauche à des fins électoralistes, mais on n’en a jamais vu la mise en œuvre…

Et une fois encore, comme la réponse du vice à la vertu, on se met à montrer du doigt les pays européens responsables, en les qualifiant avec mépris de « frugaux ». Pour moi, ce sont des pays sérieux, dont nous serions aujourd’hui bien inspirés de suivre l’exemple. Leur frugalité de fourmi est bien préférable à notre irresponsabilité de cigale !

Telle est, monsieur le ministre, l’analyse critique que nous portons sur la situation financière du pays. En dépit de cette analyse critique, nous allons en grande partie nous abstenir, en regrettant de n’avoir pas eu plus de temps pour examiner ce projet de loi de règlement – cette année, le confinement nous en a laissé encore moins que d’habitude. Il faut consacrer plus de temps au réel qu’au virtuel, même et surtout en matière financière !

Considérant que la sincérité, la qualité des prévisions, la transparence dont vous avez fait état au début de votre intervention constituent des points positifs, une grande majorité du groupe Union Centriste s’abstiendra. (Applaudissements sur les travées du groupe UC. – M. Marc Laménie applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Thierry Carcenac. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR.)

M. Thierry Carcenac. Comme mes collègues l’ont fait précédemment, monsieur le ministre, je vous souhaite au nom de mon groupe la bienvenue au Sénat.

L’examen d’un projet de loi de règlement permet de vérifier, en fin d’exercice, le respect de l’exécution des choix budgétaires effectués par le Gouvernement et sa majorité. Ce texte s’inscrit dans la perspective de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, notamment de l’option de retour à l’équilibre des comptes publics prévu pour la fin du quinquennat par le Gouvernement. Il permet également de tirer des leçons pour la préparation de la loi de finances à venir.

C’est au regard de ces trois aspects que le groupe socialiste et républicain fixe sa position.

S’agissant du respect de l’exécution des choix budgétaires de la majorité, nous sommes dans la continuité des choix opérés lors de l’examen de l’exercice 2018. On peut faire crédit au Gouvernement de la sincérité du volet dépenses du budget, de la conformité au budget voté, ainsi que de l’absence de décrets d’avance en cours d’année.

Toutefois, je rappelle que le groupe socialiste et républicain n’avait pas adopté la loi de finances initiale pour 2019, non pas, comme la majorité sénatoriale, pour des raisons de dépenses insuffisamment réduites et de déficit excessif, mais pour des raisons de fonds concernant une approche injuste de l’impôt.

Celle-ci relève d’une baisse à crédit, d’une fiscalité dont la progressivité est inopérante et a profité aux plus fortunés, conduisant à une hausse de 4 % des revenus disponibles pour le premier centile des contribuables les plus aisés et à une absence de baisse pour les 20 % les plus modestes. L’effet de ruissellement tant vanté n’a pas produit les résultats escomptés, comme l’ont démontré le président Vincent Éblé et le rapporteur général du budget, dans leur rapport d’évaluation de la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière et de la création du prélèvement forfaitaire unique.

Réduire les recettes conduit à réduire les dépenses : théorie bien connue des libéraux.

Nous nous étions opposés, par ailleurs, aux choix opérés en matière de dépenses, considérant notamment les moyens insuffisants dans le domaine de la santé et de l’hôpital – alors que la crise sanitaire n’avait pas encore fait de ravages – et de la lutte pour relever le défi environnemental, mais aussi à destination des territoires afin de réduire les fractures sociales.

L’examen de quelques points saillants permet de rappeler certaines positions de mon groupe.

M. Gérald Darmanin se félicitait de la mise en œuvre réussie du prélèvement à la source en 2019 et du rôle que la contemporanéité permet, par la modulation du taux d’imposition en fonction de la variation des revenus. En période de crise, cette possibilité devient une opportunité pour nombre de contribuables.

Je rappelle que c’est la précédente majorité, avec Christian Eckert, qui avait engagé cette modification. Le Gouvernement a opportunément, après quelques tergiversations, suivi ces orientations et nous l’avons soutenu. Nous ne doutions pas de la réactivité des agents de la direction générale des finances publiques, qui ont déployé sans difficulté le paiement de l’impôt sur le revenu. Reste maintenant à suivre l’effectivité du respect, par les entreprises, de leurs obligations.

On évoque également les 10 milliards d’euros consacrés, sans difficulté, à la réponse à la crise des « gilets jaunes ». Certes, monsieur le ministre, mais que n’avez-vous écouté, alors, les réactions unanimes du Sénat sur la fiscalité exorbitante de l’énergie, de même que sur l’approche contestable de la baisse des aides personnalisées au logement (APL), certes reportée pour les plus modestes de nos concitoyens… Les choix opérés ont encouragé les manifestations pendant plus d’une année et ont contribué à affaiblir la position de la France aujourd’hui, en bloquant l’activité de certains commerces de centre-ville pendant plusieurs samedis d’affilée.

Je ne reviens pas sur la réduction des emplois aidés au détriment de la cohésion sociale ni sur la réalisation du schéma des emplois publics, avec la baisse des personnels de l’éducation nationale et de la direction générale des finances publiques au-delà de la prévision initiale, deux secteurs pourtant nécessaires, l’un pour l’égalité des chances, l’autre pour la lutte contre la fraude fiscale.

Il s’agit d’emplois dont l’efficacité n’est plus à démontrer. Sur ce second point, la conférence de presse du ministre Darmanin est là pour le confirmer. Heureusement que notre groupe a insisté sur la nécessité de faire sauter le « verrou de Bercy »… À cet égard, les résultats des contrôles fiscaux sont probants.

Je ne reviendrai pas sur votre choix de privatisation d’Aéroports de Paris, laquelle devait abonder le fonds pour l’innovation et l’industrie, créé en 2018, mais fermement critiqué par la Cour des comptes, qui précise que ce fonds n’a généré aucune plus-value. La procédure du référendum d’initiative partagée engagée sur l’initiative, entre autres, des parlementaires socialistes et la crise en cours devraient vous faire abandonner définitivement cette privatisation.

Enfin, le refus de la compensation des exonérations de cotisations sociales, obligation pourtant instaurée par la loi Veil de 1994, grève, dans une période délicate, les finances largement dégradées de la sécurité sociale.

Concernant le respect de la loi de programmation des finances publiques, nous sommes très loin des objectifs initialement affichés pour la période 2018-2022.

Le redressement structurel des finances publiques est nul en 2019 ; il est inférieur à celui qui était prévu par la loi de programmation des finances publiques, comme l’ont souligné la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques. Nous sommes loin des objectifs initialement affichés, alors que l’on a bénéficié de facteurs favorables, comme l’a rappelé le rapporteur général.

Les vents contraires, certes imprévisibles, comme la crise des « gilets jaunes » et la crise sanitaire, aux conséquences inédites, n’ont pas été anticipés par le Gouvernement, qui, comme la cigale, a réduit ses ressources, se trouvant fort dépourvu l’hiver venu.

En effet, le Gouvernement avait tablé sur les dernières années du quinquennat pour revenir à l’équilibre, le Président de la République estimant d’ailleurs que la règle des 3 % du PIB pour notre déficit relevait « d’un débat d’un autre siècle », sans toutefois indiquer quel était l’objectif. Il ne croyait pas si bien dire…

S’agissant, enfin, des leçons à tirer pour l’exercice futur –, nous sommes passés dans une autre dimension avec les effets de la crise sanitaire. Le monde d’après ne peut tabler sur aucune situation comparable.

En matière de recettes, nous insistons donc, avec notre groupe, sur les principes de juste contribution en proportion des ressources perçues et sur un juste équilibre entre la taxation des revenus du travail et de ceux du capital. Tous les indicateurs démontrent que nous n’avons pas encore su enrayer l’appauvrissement de certains de nos concitoyens, alors que les plus aisés ont continué de s’enrichir.

Dès lors, pour ne pas aggraver la fracture sociale, nous réitérons nos propositions d’une taxation rénovée de la fortune et du capital dont vous ne voulez pas entendre parler, et qui reviendra en boomerang avec la crise économique et sociale hélas ! prévisible après les nombreux plans de licenciement annoncés pour la rentrée et avec l’arrivée de 800 000 jeunes sur le marché du travail.

En matière de dépenses utiles, nous rappelons que la relance du logement, tant en constructions neuves qu’en opérations de rénovation thermique de l’habitat, s’impose. La transition énergétique est un formidable levier pour créer des emplois dans un secteur non délocalisable.

La santé et l’hôpital public ne doivent pas être abandonnés après le traumatisme vécu depuis la crise sanitaire.

L’éducation, qui a été mise contribution en matière d’emplois, doit être renforcée, tout comme l’enseignement supérieur et la recherche, qui, pour favoriser la relance, doivent être bien dotés.

Enfin, la culture est un formidable atout qui contribue, avec le sport, au renforcement de la cohésion sociale.

Comme rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et du programme 348, également en tant que membre du Conseil de l’immobilier de l’État, je me permets d’insister sur la politique immobilière de l’État, qui devrait être un levier de transformation des services publics.

Le Gouvernement, par la création d’un ministère de la transformation et de la fonction publiques, avec, à sa tête, Amélie de Montchalin, aura du pain sur la planche. En effet, en dépit du rôle de la direction de l’immobilier de l’État, cette politique immobilière est quasi inexistante et d’une évolution trop lente.

Un manque de visibilité et d’orientation, des changements perpétuels d’organisation des administrations, sans stratégie véritable, nuisent à une vision claire à fournir à l’ensemble des gestionnaires de l’État, qui, tant bien que mal, essayent de produire des schémas pluriannuels de stratégie immobilière, lesquels, à peine élaborés, doivent être corrigés. L’État n’est donc pas un modèle, qu’il s’agisse de la gestion de son parc immobilier ou de la performance énergétique.

Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste et républicain ne votera pas ce projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR.)

(M. Vincent Delahaye remplace M. Philippe Dallier au fauteuil de la présidence.)