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Séance du 2 juin 2021 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Wattebled, je partage le sentiment que vous avez d’abord exprimé : la bonne application des lois et son contrôle par le Parlement participent de la crédibilité de l’action et de la délibération publiques, à laquelle nous sommes bien évidemment tous attachés.

Vous regrettez le recours trop fréquent à la procédure accélérée. Cette tendance n’est pas propre à ce quinquennat ; on observe qu’elle est en hausse depuis au moins une dizaine d’années, ce qui n’est sans doute pas sans lien avec la révision constitutionnelle de 2008, qui a profondément modifié les règles de fixation de l’ordre du jour. À défaut de procédure accélérée, un texte déposé depuis moins de six semaines ne peut être inscrit à l’ordre du jour, ce qui, à un ou deux jours près, peut conduire à retarder son examen d’un ou de plusieurs mois.

Les conditions d’examen exceptionnelles que nous avons connues durant la crise ne sont cependant pas représentatives de la manière dont la discussion des textes s’est déroulée depuis 2017. Même si le Gouvernement demande généralement la réunion d’une commission mixte paritaire à l’issue des premières lectures, comme le recours à la procédure accélérée l’y autorise, il s’est efforcé de ménager des délais d’examen raisonnables entre le dépôt ou la transmission d’un texte et son examen en séance publique.

Ainsi certaines grandes réformes du quinquennat, telles que la loi Égalim, la loi Pacte ou la loi d’orientation des mobilités ont-elles été examinées en procédure accélérée, sans que cela empêche de laisser au Parlement des délais supérieurs à ceux qui sont prévus à l’article 42 de notre Constitution pour la procédure de droit commun.

Enfin, vous m’interrogez sur la question des rapports au Parlement. Je constate comme vous qu’ils sont remis avec un certain retard ; je ne manque pas, d’ailleurs, de rappeler certains de mes collègues à leurs obligations de ce point de vue.

Cet effort est d’autant plus nécessaire que les parlementaires adoptent de plus en plus une attitude responsable pour limiter l’inscription dans la loi de ce type de dispositifs. Je tiens d’ailleurs à signaler l’action du Sénat en ce domaine.

Les demandes de rapport permettent certes de débattre de sujets qui n’auraient pas leur place dans un amendement, compte tenu de l’article 40 de la Constitution, mais elles alourdissent les textes et nuisent à leur bonne application. Étant donné les efforts qui sont faits par les parlementaires, le Gouvernement doit lui-même s’astreindre à des efforts analogues afin de rendre les rapports dans les délais qui sont prévus.

M. le président. La parole est à M. Guillaume Gontard.

M. Guillaume Gontard. Monsieur le ministre, je voudrais vous interroger sur la mauvaise application du code de l’environnement par les préfets.

Je prendrai ici un exemple parmi tant d’autres d’application déficiente de son article L. 163-1 relatif aux mesures de compensation des atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d’un projet d’aménagement : le projet Inspira, en Isère, vise à étendre sur 221 hectares une zone industrialo-portuaire en bordure du Rhône. Les commissaires enquêteurs qui ont conduit l’enquête publique portant sur ce projet, jugeant les mesures compensatoires insatisfaisantes et constatant leur médiocrité et leur inadéquation, ont émis un avis défavorable au projet.

En effet, en vertu de l’article L. 163-1 du code de l’environnement, si les atteintes liées au projet ne peuvent être compensées de façon satisfaisante, celui-ci ne doit pas être autorisé en l’état. On aurait donc pu s’attendre à ce que les préfets refusent l’autorisation ; or il n’en fut rien.

Par ailleurs, pour Inspira comme pour bien d’autres projets, les durées des mesures compensatoires prévues sont dérisoires : une trentaine d’années, quand les destructions peuvent s’étendre sur des décennies, voire des siècles. La génération suivante ne pourra que constater la destruction définitive une fois les compensations devenues caduques.

Les dispositions de l’article L. 163-1 imposent pourtant que les mesures de compensation se traduisent par une obligation de résultat et soient effectives pendant toute la durée des atteintes. Or cette disposition n’est jamais respectée par les préfets.

Encore n’est-ce pas la seule : je ne citerai, parmi d’autres, que le non-respect chronique des articles L. 124-1 et suivants du même code relatifs à la communication des documents qui relèvent de l’environnement. Cette violation nous a valu une mise en demeure de la Commission européenne en mai 2020. Un an plus tard, une circulaire a enfin été transmise aux préfets pour leur intimer de respecter la loi. Cela nous semble pourtant le minimum dans un État de droit.

Monsieur le ministre, comment expliquez-vous que les préfets outrepassent ainsi trop souvent la loi ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Gontard, vous posez la question de la façon dont les préfets font respecter les normes. Au fond, de manière sous-jacente, vous mettez ainsi en cause le rôle des préfets en tant que garants de l’application des lois sur leur territoire.

Votre question laisse par ailleurs entendre que le Gouvernement donnerait des instructions pour que la loi ne soit pas respectée dans certaines situations. Monsieur Gontard, je ne peux y souscrire. Je considère pour ma part que les préfets sont de très grands serviteurs de l’État, qui ont contribué, notamment dans leurs relations avec les maires et avec l’ensemble des élus, à ce que notre pays puisse tenir jour après jour face à la crise.

J’ai du mal à comprendre le lien entre, d’une part, votre question, et la réponse que vous attendez, et, d’autre part, le débat de ce jour, qui porte sur les mesures d’application des lois prises par le Gouvernement. Ce débat ne me semble pas avoir vocation à s’immiscer dans le contrôle de légalité.

Concernant les procédures que vous évoquez au niveau local, il revient, en effet, au juge administratif de trancher. Il ne convient pas non plus de remettre en cause l’article 20 de notre Constitution, qui – je le rappelle – place l’administration à la disposition du Gouvernement.

M. le président. La parole est à M. François Bonneau.

M. François Bonneau. L’excès de réglementation conduit à une dévaluation de la règle de droit ; en la matière, le Conseil d’État avait sonné l’alerte dans son rapport public de 1991, relevant notamment qu’« un des éléments de la dégradation de la norme [législative] réside dans le développement des textes d’affichage, un droit mou, un droit flou, un droit à l’état gazeux ».

Les textes qui passent par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, et plus généralement les textes qui touchent à la protection de l’environnement, sont plus que les autres propices au développement d’une sorte de nonchalance de la part des autorités chargées de les appliquer.

Ainsi, la loi pour l’économie bleue, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et la loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, toutes trois résultant de projets de loi votés en 2016, ne sont pas encore totalement appliquées. Pour ce qui est de la loi Montagne, plus d’un quart de ses dispositions ne sont toujours pas appliquées !

À examiner le récent projet de loi constitutionnelle complétant l’article 1er de la Constitution et relatif à la préservation de l’environnement, qui ne contient rien d’autre qu’une énième formule incantatoire et qui sera sans doute dépourvu du moindre effet juridique, il paraît évident que le gouvernement actuel n’entend pas prendre le contre-pied de cette tendance malheureuse.

Certes, le Parlement n’est pas toujours exempt de reproches. Mais la tendance croissante à user de projets de loi dans un but purement cosmétique, à la limite de simples opérations de communication, nous semble gravement nuire à la lisibilité de notre droit et à l’autorité des lois. Et ce n’est pas en agissant de la sorte que nous favoriserons la protection effective de l’environnement.

Aussi, à la veille de l’examen du tentaculaire projet de loi Climat et résilience par la Haute Assemblée, anticipons un peu, monsieur le ministre : quelles garanties pouvez-vous apporter aux parlementaires concernant les très, voire trop, nombreuses dispositions nouvelles visant à protéger l’environnement ? Pourront-elles effectivement être mises en œuvre dans un délai raisonnable ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Bonneau, vous m’interrogez, au fond, sur le sens de la loi, sur sa finalité. Vous faites à juste titre le constat – partagé – d’une inflation législative. Et l’exercice que nous faisons aujourd’hui, qui consiste à contrôler l’application de la loi, permet de vérifier que les lois promulguées ne sont pas des lois d’affichage, mais produisent bel et bien leurs effets au travers de leur application concrète.

Il est vrai que les textes examinés sont souvent très complexes. Vous évoquez le projet de loi Climat et résilience, sur lequel plus de 4 000 amendements, qui n’émanaient pas du Gouvernement, ont été discutés lors de l’examen du texte à l’Assemblée nationale. La Haute Assemblée en est désormais saisie, et nombre d’amendements ont été déposés en vue de l’élaboration du texte de la commission. Il y va de sujets complexes, dont certains nécessitent de nombreuses dispositions législatives.

Dans ce cadre, il faut – vous l’avez dit de façon sous-jacente – que chacun s’astreigne à rester dans le cadre fixé par la Constitution pour la loi. Quant au Gouvernement, il doit complémentairement faire en sorte que les mesures d’application de la loi soient concrètes. C’est le respect de ces exigences qui décide du caractère non cosmétique d’une loi.

Je rappelle quand même, au passage, que le taux d’application des lois, qui, comme l’a souligné à juste titre la présidente Gruny, était en recul par rapport à l’an dernier, est fortement remonté pour atteindre désormais l’objectif de 80 %. Ce taux est satisfaisant compte tenu de la situation, mais aussi au regard du taux d’application des lois par le Gouvernement observé au fil des ans. J’ajoute qu’il s’élèvera à 88 % au début de l’été, ce qui témoigne de la grande capacité des administrations à venir à bout des stocks de lois adoptées et à démontrer l’utilité des lois pour nos concitoyens.

M. le président. La parole est à M. Jérôme Durain.

M. Jérôme Durain. Beaucoup de choses ont déjà été dites sur le contenu du rapport ; elles sont pour la plupart assez positives. Monsieur le ministre, je ne vais pas faire la fine bouche : la copie du Gouvernement est plutôt bonne. Ce rapport vierge de tout vitriol, plutôt positif pour l’exécutif, plutôt positif pour les parlementaires également, m’inspire en définitive trois questions directes.

L’obstruction parlementaire existe-t-elle ?

Quel est l’avenir des ordonnances ?

Que serions-nous sans le Conseil constitutionnel ?

On nous dit souvent que la fabrication de la loi est lente, que le Parlement n’est pas assez moderne, surtout en France, ce pays si archaïque qui ose débattre de tout… On constate, à la lecture de ce rapport, que ces affirmations maintes et maintes fois répétées sont tout bonnement fausses : nous savons légiférer vite.

Je suis curieux d’entendre le ministre chargé des relations avec le Parlement sur ce sujet. Au lendemain du vote de la réforme de notre règlement qui vise à réduire certains débats, cela ne devrait pas manquer d’intérêt…

On nous dit aussi que certains sujets sont trop techniques pour les parlementaires, que les ordonnances sont bien commodes et permettent d’avancer vite et bien sur des thèmes pointus. D’autres que moi, en commission des lois ou cet après-midi en séance, ont déjà pointé le paradoxe qu’il y a à voir certaines habilitations non utilisées par le Gouvernement ou ont évoqué le goût amer laissé par certaines ordonnances mal ficelées.

Mon collègue Jean-Pierre Sueur relève que les ratifications sont devenues facultatives, et le président Larcher évoquait tout à l’heure la possibilité de propositions de loi de ratification. Quelle doctrine d’utilisation des ordonnances préconisez-vous, monsieur le ministre ?

Je tiens pour finir, afin d’être agréable à M. le ministre, à revenir sur un autre aspect légistique qui n’a pas véritablement été évoqué jusqu’ici, celui de l’utilité des censures du Conseil constitutionnel. Toutes les statistiques figurant dans ce rapport n’auraient pas été aussi bonnes si les textes adoptés n’avaient pas été nettoyés par les Sages. Je pense ici à feu la PPL Retailleau sur les casseurs, à la PPL Avia, l’été dernier, ou à la PPL Sécurité globale cette année.

Je suis convaincu, monsieur le ministre, que des juristes écouteront avec intérêt votre réponse à ces questions anodines.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur Durain, j’ai du mal à concevoir que ces questions soient totalement anodines. Je commence par les points positifs : vous avez donné deux bons points, l’un au Sénat pour son travail de contrôle et d’évaluation des lois, l’autre au Gouvernement pour son travail d’application – je vous en remercie.

Vous m’avez ensuite posé trois questions anodines, donc. (Sourires.)

Une curiosité, pour commencer : vous souhaitez connaître l’avis du Gouvernement, singulièrement du ministre chargé des relations avec le Parlement, sur le règlement du Sénat. Ma réponse ne vous étonnera pas : il ne m’appartient pas, en vertu du principe d’autonomie des assemblées, de me prononcer sur le règlement du Sénat.

Par ailleurs, vous ne m’avez pas entendu, et vous n’avez jamais entendu de membre du Gouvernement, en particulier pendant la crise sanitaire, remettre en cause la célérité avec laquelle, à l’Assemblée nationale comme au Sénat – le président Larcher en est témoin, ainsi qu’un certain nombre d’entre vous –, nous avons réussi à trouver, dans des conditions, y compris sanitaires, très difficiles, les voies et moyens permettant d’aller vite.

Pour ce qui est des ordonnances, j’ai indiqué quelle était la doctrine du Gouvernement en matière de ratification notamment ; je n’y reviens pas.

Vous m’invitez enfin à un deuxième exercice difficile : juger des décisions que prend le Conseil constitutionnel. Si celui-ci censure parfois des mesures ou des textes d’origine gouvernementale, je me permets de rappeler qu’il lui arrive aussi de censurer des dispositions d’origine parlementaire. Après tout, il exerce ses prérogatives, et c’est bien normal.

Tels sont les éléments que je souhaitais vous apporter, de manière tout aussi anodine.

M. le président. La parole est à M. Louis-Jean de Nicolaÿ.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. L’application des lois est le gage de l’efficacité, notamment en matière d’aménagement du territoire, sujet qui concerne l’ensemble des élus.

À titre d’exemple, je vous présenterai pour ma part un bilan de l’application de la loi du 22 juillet 2019 portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).

Environ 25 % des mesures d’application prévues manquent encore aujourd’hui à l’appel.

L’article 2 dispose qu’une convention doit être formalisée entre les ministres compétents concernant la reprise par l’ANCT des missions anciennement exercées par l’Agence du numérique. Où en est-on ?

Les conventions pluriannuelles mentionnées à l’article 7, liant l’ANCT et ses cinq opérateurs partenaires et prévoyant les conditions de la participation financière de ces derniers à la mise en œuvre des actions de l’Agence, n’ont pas encore été transmises au Parlement par la voie officielle prévue par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Elles sont déterminantes pour assurer le bon fonctionnement de l’ANCT et éviter que celle-ci devienne un arbre de plus dans la forêt des opérateurs de l’État.

Manque enfin le décret auquel renvoie l’article 11, censé déterminer les catégories de personnes pouvant entrer dans la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires ainsi que la durée et les clauses du contrat d’engagement. La direction générale des collectivités locales (DGCL) a indiqué que plusieurs projets sont en cours depuis un an concernant cette mise en œuvre a priori difficile.

Le succès de l’Agence nationale de la cohésion des territoires reposera sur sa capacité à répondre efficacement aux besoins des collectivités territoriales.

Dans cette perspective, je rappelle quelles sont les priorités sur lesquelles nous avons régulièrement attiré l’attention du Gouvernement : un dialogue constant avec les élus dans le cadre des comités locaux de cohésion territoriale – je reste dans l’attente des précisions que j’ai demandées concernant leur installation ; une solide offre d’ingénierie pour accompagner les projets locaux ; un travail essentiel de coordination des actions de l’ANCT avec celles de ses opérateurs partenaires.

Vous en conviendrez, monsieur le ministre, l’application est indispensable si l’on veut conserver la confiance des territoires.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Monsieur le sénateur de Nicolaÿ, permettez-moi tout d’abord de vous remercier de centrer votre propos sur l’utilité de la loi portant création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires. Je vous sais très attaché à l’Agence en tant que représentant du Sénat à son conseil d’administration. Je m’efforcerai de vous apporter un certain nombre d’éléments de réponse.

L’article 2 de la loi prévoit effectivement une convention de reprise par l’ANCT des missions anciennement assurées par l’Agence du numérique. Cette convention est en cours de rédaction et devrait être présentée au mois de juin au conseil d’administration ; sa publication devrait intervenir à l’été 2021. Comme vous le soulignez, il est important que cette convention puisse être prise rapidement pour tenir compte des recommandations émises par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2021.

Les conventions pluriannuelles entre l’ANCT et ses opérateurs partenaires tels que l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ou l’Agence de la transition écologique (Ademe) ont été contresignées par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Elles doivent également l’être par l’ensemble des parties prenantes, ce qui n’est pas encore le cas à l’heure actuelle. Ces documents seront ensuite transmis au Parlement par l’ANCT.

Pour ce qui concerne le décret destiné à déterminer les catégories de personnes pouvant entrer dans la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires, les travaux d’élaboration sont en cours et devraient aboutir à l’été 2021.

Je tiens enfin à m’associer à votre propos sur la nécessité de ne pas décevoir l’attente forte des élus concernant l’ANCT. Celle-ci saura s’inscrire dans la politique du Gouvernement en faveur des territoires, au travers du plan de relance notamment, et démontrer son efficacité sur le terrain, en particulier pour les collectivités disposant de moindres capacités d’ingénierie.

Conclusion du débat

M. le président. Monsieur le ministre, madame le président Pascale Gruny, mes chers collègues, je remercie chacune et chacun d’entre vous pour sa contribution à ce débat important pour la vie parlementaire.

Je me disais, en vous écoutant, qu’au fond ce n’est pas pour nous que nous faisons la loi : nous ne sommes pas là pour nous entreregarder. La loi, c’est pour les Français que nous la faisons, en faisant vivre une définition concrète de ce qu’est l’État de droit dans une démocratie.

Nous faisons beaucoup de lois ; nous en faisons d’ailleurs beaucoup trop. Nous ne cessons de le dire depuis des années, mais nous en faisons de plus en plus ! Et, ces lois, nous les faisons parfois de manière impulsive, pour répondre le mercredi à un événement intervenu le samedi ou le dimanche précédent.

Cet exercice de contrôle, que nos collègues ne comprennent pas toujours suffisamment, permet de s’interroger sur l’utilité de la loi. N’y voyez pas un doute existentiel, mais je pense que nous vivons une forme de banalisation de la loi, et que cette banalisation affaiblit l’État de droit.

Je souhaitais le souligner, car il y va de ma responsabilité de président du Sénat.

Pour ce qui est des ordonnances – je le dis aussi bien à M. le ministre qu’à chacune et à chacun d’entre vous, mes chers collègues –, revenant sur une affaire qui a soulevé cet après-midi un certain nombre d’interrogations, j’affirme qu’on ne peut pas dire qu’on ne ratifiera jamais et que l’habilitation suffit ! C’est un de nos devoirs que de ratifier.

J’attends ce que dira Conseil constitutionnel sur la résolution qui a été votée hier. C’est un point important : nous ne pouvons pas continuer à penser que la quantité est le gage de la qualité s’agissant de l’État de droit.

Voilà ce que je voulais vous dire, en vous remerciant tous, à l’issue d’un débat que je juge essentiel. Je vous remercie, monsieur le ministre : ce n’est pas une tâche facile que de répondre ; cela exige parfois quelques acrobaties sémantiques. (Sourires.)

J’en profite pour rappeler que la législation en commission n’est pas une législation au rabais. Elle n’est pas automatique ; tout simplement, elle est parfois la plus adaptée, et la séance publique peut prendre le relais en cas de désaccord.

Je tiens assez fortement à ce débat, vous le voyez. Une des missions du Sénat est de contrôler ; nous devons poursuivre ce travail essentiel en commission, via nos missions d’information et de contrôle. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. André Gattolin applaudit également.)

Nous en avons terminé avec le débat sur le bilan de l’application des lois.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures quinze, est reprise à dix-huit heures vingt, sous la présidence de M. Roger Karoutchi.)