M. le président. L’amendement n° 92, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéas 6, 9 et 11
Supprimer les mots :
et l’article 122-9 du code pénal
La parole est à Mme la secrétaire d’État.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l’article 12 A, modifié.
(L’article 12 A est adopté.)
Article 12
(Non modifié)
La présente loi entre en vigueur le premier jour du sixième mois suivant sa promulgation. – (Adopté.)
Article 13
(Suppression maintenue)
Vote sur l’ensemble
M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Thomas Dossus, pour explication de vote.
M. Thomas Dossus. Le texte que nous examinons transpose une directive européenne visant à protéger les lanceurs d’alerte ; il me semble que nous avons tous été d’accord pour admettre que nous protégions ainsi également l’intérêt général, l’État de droit, nos valeurs et in fine le bien commun.
La France a pris du retard dans la transposition de cette directive, qui aurait dû être effectuée en décembre dernier. La version de ce texte adoptée par l’Assemblée nationale était déjà en dessous des ambitions de la directive ; celle que notre commission a adoptée était encore moins ambitieuse que celle de l’Assemblée.
Nos débats d’aujourd’hui sont parvenus à rapprocher les deux versions, mais notre groupe considère que le résultat reste inférieur à ce qui serait nécessaire pour la protection des lanceurs d’alerte. C’est pourquoi nous voterons contre ce texte.
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.
Mme Nathalie Goulet. Je voudrais d’abord me féliciter du climat dans lequel ce texte a été examiné par notre assemblée et du travail accompli par la commission, le Gouvernement et chacun d’entre nous sur ces travées : chacun partageait la même volonté, le même intérêt pour la protection des lanceurs d’alerte, même si plusieurs difficultés ont subsisté.
Je retiens deux points de tous nos débats.
En premier lieu, madame la secrétaire d’État, je crois que l’idée de la codification devrait faire son chemin.
En second lieu, puisque l’on est encore pour quelque temps dans l’époque du « quoi qu’il en coûte », le moment serait bien choisi pour réfléchir à la création d’un fonds d’indemnisation. Cela éviterait les problèmes successifs de cautions, de garanties et d’avances au cours des procédures.
En dehors de la protection juridique, physique et morale des lanceurs d’alerte en entreprise, un problème financier finit toujours par se poser, qu’il s’agisse de difficultés rencontrées dans l’exécution de leur contrat de travail ou dans la réunion des moyens nécessaires pour engager des procédures judiciaires.
Un tel fonds de concours leur éviterait de devoir recourir à des associations ou autres personnes morales, ce qui pose certains problèmes, comme nous avons pu le constater lors de nos débats.
Ce texte est donc un premier pas, important, mais il faut continuer sur ce chemin, car la protection des lanceurs d’alerte n’est pas encore complètement assurée ; il y a encore des progrès à faire pour combler les trous dans le dispositif.
Quoi qu’il en soit, notre groupe votera le texte issu de nos travaux.
M. le président. La parole est à M. Éric Bocquet, pour explication de vote.
M. Éric Bocquet. Je veux d’abord saluer la tenue de notre débat, qui a permis de clarifier certains éléments et de revenir sur certaines propositions de la commission : quelques dispositions ont été rétablies, c’est un progrès, mais notre objectif était plutôt de partir du texte adopté par l’Assemblée nationale pour l’améliorer.
Nous avons le sentiment d’être en quelque sorte restés au milieu du gué ; c’est pourquoi nous voterons contre cette version du texte.
M. le président. La parole est à M. Guillaume Gontard, pour explication de vote.
M. Guillaume Gontard. Je voudrais insister sur l’intérêt de la procédure d’alerte et des lanceurs d’alerte, qui sont un filet de sécurité pour notre démocratie.
La préparation de l’examen de ce texte nous a donné l’occasion d’auditionner de nombreux lanceurs et lanceuses d’alerte. À chaque fois, on a pu constater qu’il ne s’agissait pas de gens qui demandent une reconnaissance particulière : ils ne veulent pas être des héros, mais ont simplement éprouvé, à un moment donné, le besoin d’agir pour l’intérêt général en lançant une alerte, de quelque nature qu’elle soit, sanitaire ou encore fiscale.
On constate aussi que leurs parcours sont très longs et compliqués, que c’est parfois l’affaire d’une vie entière et que des pressions parfois très fortes s’exercent sur eux, mais aussi sur leurs familles.
Il faut donc poser un cadre.
Or la transposition de cette directive intervient très tard, on a même déjà dépassé la date limite. Comme Thomas Dossus l’a exprimé, notre groupe souhaite a minima que ce texte soit adopté dans la version de l’Assemblée nationale ; c’est pourquoi nous ne voterons pas le texte issu de nos travaux, qui représente, hélas ! une nouvelle régression.
Malgré l’importance de ce texte, il me semble qu’il y manque encore un certain nombre de dispositions, notamment en matière d’encadrement financier : cette vraie problématique n’a pas été abordée à l’occasion de cette proposition de loi, que ce soit ici ou à l’Assemblée nationale. Une réflexion devra être menée sur la création d’un fonds de soutien aux lanceurs d’alerte.
Enfin, la question de la solitude et du nécessaire accompagnement de ces personnes revient régulièrement, ainsi que celle de la reconnaissance des différentes associations.
M. le président. La parole est à M. Ludovic Haye, pour explication de vote.
M. Ludovic Haye. Comme j’en avais exprimé le souhait dans la discussion générale, le texte issu de nos débats conserve un certain nombre d’apports de celui de l’Assemblée nationale. Nous avions plusieurs divergences de point de vue non négligeables avec la version adoptée par la commission, mais il faut reconnaître que le débat démocratique et constructif auquel nous avons assisté cet après-midi est venu résoudre certains points de désaccord.
Ces divergences portaient sur la définition des lanceurs d’alerte, la suppression de la possibilité pour les personnes morales à but non lucratif d’être protégées comme facilitateurs, mais également le champ de l’irresponsabilité pénale du lanceur d’alerte et le régime de la divulgation publique. En séance, la mobilisation de plusieurs groupes, l’écoute et l’évolution utile du positionnement de Mme la rapporteure par rapport à celui qu’elle avait eu en commission nous ont permis de dépasser deux de ces difficultés.
Nous espérons sincèrement que cet esprit de convergence persistera en commission mixte paritaire, afin que les personnes morales à but non lucratif qui s’exposent en aidant les lanceurs d’alerte puissent être effectivement protégées ou qu’un dispositif cohérent et sécurisant soit trouvé en matière de divulgation publique.
L’enjeu est bien sûr d’atteindre l’objectif de renforcer la protection des lanceurs d’alerte en conservant l’équilibre et l’ambition du texte qui a suscité une adhésion unanime de l’Assemblée nationale.
M. le président. La parole est à Mme Marie-Pierre de La Gontrie, pour explication de vote.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. Certes, les débats ont été constructifs et sereins ; certes, après avoir frôlé une dégradation sévère de ce texte en commission, notre rapporteure, suivie par l’ensemble du Sénat, a rectifié un grand nombre d’insuffisances de la version adoptée par la commission.
Pour autant, la version sénatoriale de cette proposition de loi s’avère in fine inférieure à ce que l’Assemblée nationale avait adopté à l’unanimité. Nous assistons aujourd’hui à une transposition tardive de la directive européenne, qui a déjà deux ans, mais surtout à une transposition au rabais, pour ainsi dire.
Dès lors, à ce stade, nous ne pouvons pas être satisfaits, même si une partie des défauts du texte de la commission ont pu être réparés en séance.
Notre groupe votera donc contre la version de ce texte issue de nos travaux.
M. le président. La parole est à M. Olivier Cadic, pour explication de vote.
M. Olivier Cadic. Il est plaisant d’observer que notre société cherche à défendre ouvertement ceux qui suivent leur conscience pour que cessent de mauvaises pratiques ou des infractions. Il est parfois nécessaire de braver certaines interdictions pour faire éclater la vérité, pour faire respecter la loi, ou pour la faire évoluer. Je souhaite saluer toutes celles et tous ceux qui se sont engagés avec courage dans cette voie.
Je voterai ce texte, tout en regrettant l’adoption de certains amendements par le Sénat, qui a eu pour effet de diminuer sur plusieurs points la portée d’un texte adopté à l’unanimité par l’Assemblée nationale.
M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d’État.
Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État. Je veux simplement remercier le Sénat pour la qualité des débats dans cet hémicycle. L’adoption d’un certain nombre d’amendements a fait avancer ce texte. Celui-ci est attendu, parce qu’il est utile et nécessaire.
Je veux aussi remercier le Sénat de m’avoir offert plusieurs occasions de clarifier certaines dispositions ou d’apporter des explications rassurantes. Mine de rien, ce texte a progressé depuis sa première version !
L’objectif est vraiment de soutenir les lanceurs d’alerte et d’inscrire suffisamment d’éléments juridiques dans le dur de la loi pour les protéger, ainsi que ceux qui les accompagnent, et pour lutter contre toutes les procédures bâillons qui pervertissent la justice et les discriminations qui frappent ces personnes a posteriori. La Haute Assemblée a su leur apporter tout son soutien ; j’espère que tous les doutes qui subsistent sur ce texte pourront être levés en commission mixte paritaire.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte.
J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant de la commission.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.
(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)
M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 88 :
| Nombre de votants | 343 |
| Nombre de suffrages exprimés | 333 |
| Pour l’adoption | 242 |
| Contre | 91 |
Le Sénat a adopté.
Nous passons à la discussion, dans le texte de la commission, de la proposition de loi organique.
proposition de loi organique visant à renforcer le rôle du défenseur des droits en matière de signalement d’alerte
Article 1er
(Non modifié)
Le titre II de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits est ainsi modifié :
1° Le 5° de l’article 4 est ainsi modifié :
a) Au début, sont insérés les mots : « D’informer, de conseiller et » ;
b) Les mots : « , de veiller aux » sont remplacés par les mots : « et de défendre les » ;
c) À la fin, les mots : « de cette personne » sont remplacés par les mots : « des lanceurs d’alerte ainsi que des personnes protégées dans le cadre d’une procédure d’alerte » ;
2° Au deuxième alinéa de l’article 6, la référence : « 4° » est remplacée par la référence : « 5° ».
M. le président. Je mets aux voix l’article 1er.
(L’article 1er est adopté.)
Article 1er bis (nouveau)
I. – Le I de l’article 11 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 précitée est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« – un adjoint chargé de l’accompagnement des lanceurs d’alerte. »
II. – L’adjoint du Défenseur des droits mentionné au dernier alinéa du I de l’article 11 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 précitée ne perçoit aucune indemnité ni aucune rémunération d’aucune sorte.
M. le président. L’amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme la secrétaire d’État.
Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État. Le Gouvernement estime que cet article, introduit dans le texte par la commission des lois du Sénat, comporte un risque constitutionnel. Il s’agit de la création d’un poste d’adjoint auprès du Défenseur des droits, chargé d’accompagner les lanceurs d’alerte.
Cette création constituerait une charge nouvelle, contraire à l’article 40 de la Constitution. Mme Goulet a posé la question plus largement : comment accompagner financièrement les lanceurs d’alerte ?
C’est donc pour éviter tout risque d’inconstitutionnalité de ce texte que nous avons déposé cet amendement de sagesse.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Madame la secrétaire d’État, l’amendement qui a inséré l’article 1er bis dans le texte de la commission prévoit que le nouvel adjoint au Défenseur des droits ne perçoit aucune rémunération, et ce dans le but d’éviter la création de charges nouvelles et un risque d’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution.
Nous avons souhaité accéder à la demande de Mme la Défenseure des droits, dont la mission d’accompagnement et de protection des lanceurs d’alerte alourdit considérablement la tâche.
Je ne suis pas du tout convaincue du risque d’inconstitutionnalité que vous invoquez, madame la secrétaire d’État.
C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.
M. Ronan Dantec. Nous suivrons l’avis de Mme le rapporteur. Dans la mesure où il s’agit d’un poste gratuit, où serait l’augmentation des charges ?
Je tiens à faire référence à la loi relative à l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement et à la protection des lanceurs d’alerte, dite loi Blandin, que le groupe écologiste a défendue voilà presque dix ans et dont j’étais le rapporteur, et à rappeler les grandes difficultés pour la faire appliquer. Cela est dû à l’absence de culture de ceux qui ont en charge l’action publique, mais c’est valable pour l’administration en général, en matière d’accompagnement de tout ce qui a trait au lancement d’alerte.
Il faut créer une culture spécifique. La disposition prévue à cet article va tout à fait dans ce sens.
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.
Mme Nathalie Goulet. Je soutiendrai moi aussi Mme le rapporteur, mais j’encourage mes collègues à bien garder en mémoire l’amendement à l’origine de cet article pour le prochain projet de loi de finances. En effet, même quand aucune rémunération n’est prévue, le risque d’irrecevabilité au titre de l’article 40 peut être invoqué.
Cet amendement de commission, qui a échappé aux fourches caudines de la commission des finances, nous servira de modèle pour les projets de loi de finances à venir. Je vous en félicite, madame le rapporteur : cet amendement fera certainement école ! (Sourires.)
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. C’est une jurisprudence ! (Nouveaux sourires.)
M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d’État.
Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État. Je vois bien qu’une unanimité se dégage sur cette question. Permettez-moi toutefois d’apporter un élément complémentaire.
Madame la rapporteure, même si nous avons bien conscience qu’il s’agit d’un poste bénévole, qui n’implique pas de rémunération, la question de l’inconstitutionnalité se pose. En effet, aujourd’hui, le Défenseur des droits est en charge de la lutte contre toutes les discriminations ; en ce sens, il est aussi en charge des lanceurs d’alerte.
C’est pour lever ce risque que le Gouvernement a déposé cet amendement.
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. J’entends bien votre remarque, madame la secrétaire d’État, mais je rappelle que, dans le cadre de sa mission globale, le Défenseur des droits a déjà des adjoints sectoriels à qui il peut déléguer certaines de ses attributions. Nous nous sommes inspirés de ce modèle.
Libre au Gouvernement de lever le gage s’il veut proposer une rémunération, au moins un défraiement ! (Sourires.)
M. le président. Je mets aux voix l’article 1er bis.
(L’article 1er bis est adopté.)
Article 2
Après l’article 35 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 précitée, il est inséré un article 35-1 ainsi rédigé :
« Art. 35-1. – I A (nouveau). – Tout lanceur d’alerte, au sens du I de l’article 6 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, peut adresser un signalement au Défenseur des droits.
« I B (nouveau). – Lorsque le signalement qui lui est adressé relève de sa compétence, le Défenseur des droits le recueille, le traite, selon une procédure indépendante et autonome, et fournit un retour d’informations à son auteur. Un décret en Conseil d’État précise les délais et les garanties de confidentialité applicables à cette procédure, dans les conditions prévues par la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union.
« I. – Lorsque le signalement relève de la compétence d’une autre autorité mentionnée au 1° du II de l’article 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 précitée, le Défenseur des droits oriente son auteur vers celle-ci. Lorsque le signalement ne relève de la compétence d’aucune de ces autorités ou que son objet concerne les compétences de plusieurs d’entre elles, il l’oriente vers l’autorité, l’administration ou l’organisme le mieux à même d’en connaître.
« II. – Le Défenseur des droits peut être saisi par toute personne pour rendre un avis sur sa qualité de lanceur d’alerte au regard des conditions fixées aux articles 6 et 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 précitée.
« Il peut également être saisi par toute personne pour rendre un avis où il apprécie si celle-ci a respecté les conditions prévues par tout autre régime de protection des personnes qui signalent ou divulguent des informations à caractère confidentiel.
« Dans l’un et l’autre cas, le Défenseur des droits rend son avis dans un délai de six mois.
« III et IV. – (Supprimés)
M. le président. L’amendement n° 2, présenté par Mme M. Vogel, MM. Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme Taillé-Polian, est ainsi libellé :
Alinéa 3, après la première phrase
Insérer une phrase ainsi rédigée :
Il est tenu d’apporter une réponse dans un délai n’excédant pas trois mois, six mois dans des cas dûment justifiés.
La parole est à M. Thomas Dossus.
M. Thomas Dossus. Comme nous l’avons indiqué lors de l’examen de la proposition de loi visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, nous souhaitons mieux transposer la directive européenne qui prévoit, pour les autorités compétentes chargées d’orienter et de récolter les signalements des lanceurs d’alerte, un délai raisonnable n’excédant pas trois mois, six mois dans des cas dûment justifiés, pour traiter ces alertes.
Or cette proposition de loi organique renvoie à un décret les délais de traitement de la procédure, ce qui n’offre aucune garantie pour la transposition de la directive européenne.
Il convient donc de procéder à une transposition satisfaisante de la directive européenne en mentionnant expressément dans le texte le délai de traitement des signalements.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Cet amendement vise à inscrire dans la proposition de loi organique que le Défenseur des droits répond aux signalements qui relèvent de sa compétence dans un délai de trois mois, six mois dans les cas dûment justifiés.
La commission a fait le choix, y compris dans la proposition de loi ordinaire, de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer les délais de la procédure de signalement externe. Le délai de réponse pourra être inférieur à trois mois dans les cas les plus simples et supérieur à trois mois dans les cas les plus complexes. Il reviendra au pouvoir réglementaire de le préciser.
Sur des affaires particulièrement délicates touchant à des domaines étrangers à ceux qui sont visés par la directive européenne, il pourrait être opportun de laisser plus de six mois à l’autorité externe, plutôt que de lui imposer de fournir une réponse insatisfaisante dans ce délai.
Je rappelle à cet égard que les délais prévus par la directive européenne ne s’imposent que dans son champ matériel d’application, qui est bien délimité, alors que champ d’application de la loi Sapin II est indéfini. Je préfère donc faire confiance au Gouvernement pour fixer, au cas par cas, les délais les plus appropriés.
C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 1, présenté par Mme Préville, M. Durain, Mme de La Gontrie, M. Bourgi, Mme Harribey, MM. Kanner, Kerrouche, Leconte, Marie, Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Après l’article 2
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l’article 15 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, il est inséré un article 15-… ainsi rédigé :
« Art. 15-…. – Lorsqu’il intervient en matière de protection des lanceurs d’alerte, le Défenseur des droits consulte, sur toute question nouvelle, un collège qu’il préside et qui comprend, outre son adjoint, vice-président :
« - trois personnalités qualifiées désignées par le président du Sénat ;
« - trois personnalités qualifiées désignées par le président de l’Assemblée nationale ;
« - un membre ou ancien membre du Conseil d’État désigné par le vice-président du Conseil d’État ;
« - un membre ou ancien membre de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour.
« Les membres du collège sont désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans le domaine de la protection des lanceurs d’alerte.
« Les désignations du président du Sénat et du président de l’Assemblée nationale concourent à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.
« Lorsque le Défenseur des droits préside les réunions du collège, son adjoint ne prend pas part au vote.
« En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. »
La parole est à Mme Marie-Pierre de La Gontrie.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. Il est défendu.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Cet amendement vise à instituer auprès du Défenseur des droits un nouveau collège spécialement chargé de l’assister dans le domaine de la protection des lanceurs d’alerte. En cela, son objet va au-delà de ce que la commission a prévu en créant le poste d’adjoint.
Certes, l’idée est intéressante, mais je crains que ce mode de fonctionnement ne soit un peu lourd et onéreux. Dans un premier temps, la commission a proposé que le Défenseur des droits soit secondé par un adjoint spécialisé dans ce domaine : il s’agit de répondre de manière pragmatique à une demande formulée par la Défenseure des droits elle-même.
Nous verrons ultérieurement s’il y a lieu de compléter le dispositif, ce qui passera probablement par un projet de loi de finances.
La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Madame de La Gontrie, l’amendement n° 1 est-il maintenu ?
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. Oui, je le maintiens, monsieur le président.
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Article 3
Le II de l’article 36 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 précitée est ainsi modifié :
1° Après le 2°, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« En outre, il présente tous les deux ans au Président de la République, au président de l’Assemblée nationale et au président du Sénat un rapport sur le fonctionnement global de la protection des lanceurs d’alerte, réalisé à partir des informations transmises par les autorités compétentes pour traiter et recueillir les signalements. » ;
2° Au dernier alinéa, après la référence : « 2° », est insérée la référence : « et au quatrième alinéa ». – (Adopté.)
Vote sur l’ensemble
M. le président. Personne ne demande la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’ensemble de la proposition de loi organique visant à renforcer le rôle du Défenseur des droits en matière de signalement d’alerte.
En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.
Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)