Séance du 14 décembre 2023

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures trente.)

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix heures trente-deux, est reprise à dix heures trente-quatre.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, la discussion de la proposition de loi tendant à tenir compte de la capacité contributive des collectivités territoriales dans l’attribution des subventions et dotations destinées aux investissements relatifs à la transition écologique des bâtiments scolaires (proposition n° 922 [2022-2023], texte de la commission n° 164, rapport n° 163).

La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.

Dans la discussion générale, la parole est à Mme Nadège Havet, auteure de la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et RDSE.)

Mme Nadège Havet, auteure de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des finances, madame la ministre, mes chers collègues, « l’école, c’est le poumon du village », comme le rappelait si justement l’un des 1 400 élus ayant participé à la consultation mise en ligne dans le cadre des travaux de notre mission d’information, intitulée « Le bâti scolaire à l’épreuve de la transition écologique ».

M. Jean-Baptiste Lemoyne. C’est vrai !

Mme Nadège Havet. C’est en effet un défi d’une ampleur colossale et d’une importance fondamentale, alors que deux communes sur trois disposent d’une école : 10 millions d’élèves sont aujourd’hui scolarisés dans les 50 000 bâtiments scolaires et plus que compte notre pays, où officient chaque jour 1 million de personnels éducatifs. Nous sommes tous concernés.

L’école doit nécessairement être accompagnée pour pouvoir s’adapter aux bouleversements climatiques, en cours et à venir, ici à Paris, comme en Moselle, à Marseille comme à Gouesnou, à Courbevoie comme à Châteauneuf-de-Gadagne, en métropole comme en outre-mer, dans les communes les mieux dotées comme dans les autres.

Ancienne adjointe aux affaires scolaires, je sais les difficultés rencontrées dans les projets de réhabilitation, de reconstruction ou de construction. Je connais aussi la volonté collective et, disons-le, l’enthousiasme qui animent les équipes municipales, départementales et régionales lors des réflexions préalables à la mise en œuvre de ces chantiers.

Tout le monde a conscience qu’il s’agit bien là de l’essentiel. Cet engagement doit certes être salué, mais il doit aussi être encouragé.

C’est pourquoi cette proposition de loi vise à aider financièrement les collectivités qui en ont le plus besoin. Elle se veut une réponse parmi d’autres, une petite pierre rénovée à l’édifice, si vous me permettez cette expression.

La mission d’information que j’ai évoquée a été constituée en février 2023, sur l’initiative du groupe RDPI. J’en ai été la rapporteure, et je veux remercier le président François Patriat, ainsi que l’ensemble de mes collègues, d’avoir souhaité que ce sujet fasse l’objet d’un travail renforcé.

Après avoir auditionné une centaine de personnalités engagées dans ce domaine et effectué plusieurs déplacements, nous avons adopté douze préconisations, de façon transpartisane, le 28 juin dernier. Notre groupe a souhaité que soit inscrit l’examen de la recommandation n° 9 dans notre niche de ce matin. C’est la seule de nature législative, les membres de la mission ayant été vigilants sur le risque d’inflation normative, alors que notre démarche s’inscrivait justement dans une démarche de simplification.

En introduction aux débats, je remercie mes collègues de tous les groupes pour leurs apports à ce rapport, et tout particulièrement le président de la mission, Jean-Marie Mizzon, qui est coauteur du texte sur lequel nous allons débattre ce matin.

Je veux aussi souligner le travail remarquable des administratrices qui nous ont accompagnés tout au long de cette mission.

Quel était l’objectif de notre travail ? Réfléchir aux conséquences de la transition écologique pour les écoles, collèges et lycées, qui représentent à eux seuls, en superficie, près de la moitié des bâtiments publics des collectivités territoriales. Le contexte environnemental que nous connaissons, qu’il s’agisse de l’adaptation au changement climatique, de l’amélioration de la performance énergétique ou de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, souligne l’urgence des questions posées par la transition environnementale de ces bâtiments, rendue obligatoire par les engagements européens de la France. L’évolution des prix de l’énergie en a encore renforcé l’intérêt.

L’importance de ces bâtiments pour les élus et le nombre considérable de leurs usagers leur confèrent une place spécifique dans notre cité. Alors que l’échéance de 2030 fixée par le décret, dit « tertiaire », du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire est pour demain, celles de 2040 et de 2050 pour après-demain, il nous faut dès aujourd’hui anticiper.

En matière de bâti scolaire, le Président de la République a lancé en 2021 le plan « Marseille en grand ». Il y a un an, il a affiché sa volonté qu’un plan national de rénovation des écoles soit lancé dans tout le pays, et, le 9 mai, le ministre de la transition écologique en a présenté une première déclinaison.

Lors d’un comité d’animation, à la rentrée, le Gouvernement s’est engagé à pérenniser le fonds vert jusqu’en 2027, avec une enveloppe complémentaire de 500 millions d’euros dédiée au bâti scolaire pour 2024, et à créer un guichet unique pour simplifier l’accès des maires aux différents dispositifs de financement. Cela traduit l’une de nos propositions.

Dans le même temps, le plan France Ruralités comporte un programme de soutien à l’ingénierie des communes rurales, avec cent chefs de projet, mutualisés au niveau départemental, qui seront bientôt déployés. À la fin du mois d’octobre, 862 établissements bénéficiaient d’un accompagnement ÉduRénov, ce financement de 2 milliards d’euros développé par la Banque des territoires.

Objectif fixé : 40 000 écoles rénovées d’ici à 2034, dont 2 000 l’année prochaine.

Notre groupe se félicite que, pour la première fois, ce sujet fasse l’objet d’une politique publique spécifique de la part d’un gouvernement. Surtout, nous nous réjouissons que le Sénat ait eu l’occasion de se pencher sur cette problématique en formulant des préconisations pour améliorer la coordination entre les élus et l’État, ce dernier devant pouvoir accompagner au mieux celles et ceux qui le demandent, sur les plans normatif, juridique, technique et donc financier.

L’enjeu est aussi pédagogique, et le ministre de l’éducation nationale l’a récemment rappelé. Je veux également faire référence aux conclusions qui viennent d’être présentées par les députées Graziella Melchior et Francesca Pasquini.

Alors que la dynamique de rénovation-réhabilitation-reconstruction repose sur les collectivités, nous le savons, leurs ressources pour y faire face sont très inégales. Nous avons ainsi pu dresser le constat d’une grande complexité, parfois, et d’une grande diversité de cas, qu’il faut savoir appréhender de façon plus lisible, plus simple et plus efficace. Nos préconisations ont été faites afin de mieux accompagner les élus. Elles entendent répondre à plusieurs difficultés.

Tout d’abord, il y a la nécessité de mener de front des chantiers complémentaires, souvent en site occupé, et de concilier des exigences parfois concurrentes.

Nous avons ensuite relevé l’impossibilité d’évaluer précisément le coût des travaux, en l’absence de budget type, les risques de dérive des coûts et de dépassement des dépenses par rapport aux estimations initiales, l’accès insuffisant à l’ingénierie, plus particulièrement pour les petites communes. La diversité des acteurs de l’ingénierie locale est une source de perplexité pour de nombreux maires.

Par ailleurs, il nous est apparu que la recherche de financements était assimilée à un véritable parcours du combattant par nombre d’élus. Il en résulte une sous-consommation paradoxale de fonds, qui s’explique notamment par une insuffisante prévisibilité des dotations et subventions, alors que les élus aspirent à une logique pluriannuelle.

Enfin, le reste à charge minimal de 20 % des financements apportés par les personnes publiques a été considéré comme un obstacle. C’est pourquoi nous entendons étendre aux investissements ayant pour objet la rénovation énergétique des bâtiments scolaires la faculté ouverte aux préfets, en fonction de la capacité financière des maîtres d’ouvrage, de moduler ce seuil à la baisse.

La règle générale fixée par l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT) est d’ores et déjà assortie de diverses dérogations : pour les projets d’investissement concernant les ponts et ouvrages d’art, les équipements pastoraux, la défense contre l’incendie, ainsi que la construction, la reconstruction, l’extension et les réparations des centres de santé, lorsque la participation minimale est « disproportionnée par rapport la capacité financière du maître d’ouvrage » ; pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques, ainsi que pour certains projets d’investissement destinés à restaurer la biodiversité au sein d’un site Natura 2000 exclusivement.

Ce texte que je vous propose d’adopter vise donc à élargir ce cadre à la rénovation de nos écoles, toujours lorsque le reste à charge est manifestement disproportionné au vu de la capacité financière de la collectivité territoriale concernée.

Il entend ainsi répondre au double défi posé par l’urgence absolue de rénover rapidement les bâtiments scolaires et les difficultés rencontrées par les collectivités pour financer ces travaux parfois lourds et très coûteux. C’est une mesure concrète pour redonner des marges financières aux élus locaux, et les associations que vous avez auditionnées, monsieur le rapporteur, s’y sont montrées très favorables.

Avant de vous laisser la parole, mon cher collègue, je tiens à vous remercier pour le travail effectué sur ce texte et de nous avoir auditionnés dans une période très chargée pour la commission des finances.

En conclusion, je reprendrai les mots de Mona Ozouf, grande républicaine bretonne ayant habité Lannilis, une commune proche de la mienne, à l’occasion de l’inauguration officielle de l’école qui porte son nom, à Plougastel-Daoulas, en 2021 : « Il faut toujours continuer à fonder nos espérances dans l’éducation. » Je me permettrai d’ajouter qu’en ces temps troublés, c’est une injonction que nous devons garder à l’esprit. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI, RDSE et UC.)

M. Jean-Baptiste Lemoyne. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Stéphane Sautarel, rapporteur de la commission des finances. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi tendant à tenir compte de la capacité contributive des collectivités territoriales dans l’attribution des subventions et dotations destinées aux investissements relatifs à la transition écologique des bâtiments scolaires, déposée le 8 septembre 2023.

Cette proposition de loi est la traduction d’une des recommandations du rapport fait au nom de la mission d’information du Sénat « Le bâti scolaire à l’épreuve de la transition écologique », présidée par notre collègue Jean-Marie Mizzon, et dont la rapporteure était Nadège Havet, également auteure du texte qui nous est présenté.

Ces travaux nous ont alertés sur deux points : l’urgence absolue de rénover rapidement les bâtiments scolaires et les difficultés rencontrées par les collectivités pour financer ces travaux de rénovation, parfois lourds et très coûteux.

Sur le premier point, je partage les constats formulés dans le rapport de la mission d’information.

Le parc immobilier scolaire des collectivités territoriales représente 51 000 écoles, collèges et lycées, pour une surface totale d’environ 140 millions de mètres carrés. De nombreux bâtiments scolaires ont été construits dans les années 1960 pour répondre à l’évolution démographique et à l’allongement de 14 à 16 ans de la scolarité obligatoire. Majoritairement construit avant 1970, l’immobilier scolaire appartenant aux collectivités est donc relativement ancien, mal isolé et, de fait, énergivore.

Ce parc doit donc être rénové pour des raisons réglementaires, économiques et environnementales.

Je rappelle que les collectivités territoriales sont assujetties à des obligations en matière d’économies d’énergie dans les bâtiments tertiaires : elles doivent mettre en œuvre des actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans les bâtiments à usage tertiaire afin de parvenir à une réduction d’au moins 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050, et ce par rapport à la consommation de 2010.

Conformément à la révision de la directive européenne sur l’efficacité énergétique, elles sont par ailleurs tenues de rénover chaque année au moins 3 % de la surface totale au sol des bâtiments leur appartenant, l’objectif étant d’avoir des bâtiments à consommation énergétique nette nulle.

Cette rénovation est également nécessaire pour des raisons économiques dans la mesure où, pour les seules communes, les bâtiments scolaires représentent 30 % de la consommation énergétique des bâtiments communaux. Ce poids est de plus en plus problématique dans le contexte de hausse des prix de l’énergie que subit le pays depuis 2022.

Enfin, au-delà des arguments et motivations réglementaires et économiques, les collectivités territoriales ont une responsabilité forte dans la lutte contre le réchauffement climatique au regard du poids de leur patrimoine immobilier dans la consommation énergétique totale au niveau national.

Dès lors, ces rénovations sont une nécessité, non seulement pour réguler les effets à long terme des dérèglements climatiques, mais également pour faire face au réchauffement climatique à court terme, et ainsi améliorer le niveau de confort des élèves et enseignants fréquentant les établissements scolaires.

Si le coût total de ces rénovations reste difficile à chiffrer, l’Institut de l’économie pour le climat, l’I4CE, a estimé à 2,7 milliards d’euros par an les investissements nécessaires pour la rénovation de tous les bâtiments publics, dont 1,4 milliard d’euros pour les seuls bâtiments scolaires. Au total, il faudrait donc environ 40 milliards d’euros en vingt-sept ans pour atteindre le niveau « bâtiment basse consommation » (BBC) pour les bâtiments scolaires.

Toutefois, l’institut estime qu’actuellement environ 1,3 milliard d’euros d’investissements « climat » sont déjà réalisés par les collectivités sur l’ensemble de leurs bâtiments publics. Aussi, ces dernières devraient donc, chaque année, réaliser 1,4 milliard d’euros d’investissements « climat » additionnels pour l’ensemble des bâtiments publics, ce qui correspond à 700 millions d’euros additionnels par an par rapport aux investissements réalisés actuellement pour le seul bâti scolaire.

Cette évaluation n’est qu’indicative. Elle souffre non seulement d’un manque de données sur l’état actuel du parc des bâtiments, mais également d’un manque de suivi des investissements réalisés par les collectivités pour la rénovation énergétique de leur parc.

Il est néanmoins certain que les montants à engager sont et seront, dans un avenir proche, considérables pour les collectivités territoriales et viendront s’ajouter à d’autres investissements nécessaires concernant les mobilités du quotidien, la voirie ou les travaux nécessaires à la prévention et à la réparation des phénomènes climatiques exceptionnels, qui sont de moins en moins exceptionnels.

Pour financer la rénovation énergétique des bâtiments scolaires, les collectivités territoriales peuvent d’ores et déjà bénéficier de dotations d’investissement relevant de plusieurs missions du budget de l’État : dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID), dotation politique de la ville (DPV) et fonds vert. Elles peuvent également recevoir le soutien d’autres collectivités, avoir recours aux financements externes, comme l’intermédiation bancaire ou le financement obligataire, voire solliciter des prêts de long terme auprès de la Banque des territoires.

Cependant, des freins structurels importants demeurent pour le lancement des projets.

Tout d’abord, les plus petites collectivités manquent parfois d’ingénierie, alors même que, dans le cadre de projets d’investissement en lien avec la transition écologique, une évaluation de la performance énergétique doit également être fournie. Or ces documents se caractérisent par un haut niveau de technicité.

Par ailleurs, l’accès aux dotations est parfois rendu complexe par l’absence d’alignement des calendriers des appels à projet, par les délais contraints pour déposer des demandes de subventions, ainsi que par la multiplicité des pièces demandées.

Enfin, les opérations de rénovation des bâtiments scolaires ont un coût très important pour les collectivités. Bien que réduit par l’apport de financements extérieurs, et notamment par les dotations de l’État, la règle définie actuellement par l’article L. 1111-10 du code des collectivités territoriales, et prévoyant une participation minimale du maître d’ouvrage de 20 % au financement des investissements, peut entraîner un reste à charge trop important pour les collectivités au regard de leur situation financière ou du montant total de l’opération. Je précise cependant que ce pourcentage n’est pas toujours atteint aujourd’hui, tant s’en faut.

Dans ce contexte, la présente proposition de loi de Nadège Havet et Jean-Marie Mizzon prévoit un abaissement de 20 % à 10 % de la participation minimale du maître d’ouvrage au montant total des financements apportés par des personnes publiques, dans les cas où cette participation de 20 % apparaîtrait disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d’ouvrage.

Cette proposition semble effectivement aller dans le bon sens pour aider les collectivités à boucler le financement de leurs projets.

Elle est équilibrée, dans la mesure où des dérogations à la règle de participation minimale du maître d’ouvrage sont déjà prévues dans certains cas. En outre, elle resterait à la main du représentant de l’État dans le département, et ne présenterait donc aucun caractère automatique. Par ailleurs, elle serait ciblée sur les seules collectivités dont les investissements pour la transition énergétique des bâtiments scolaires entraînent un reste à charge manifestement disproportionné au vu de leur capacité financière, ce qui éviterait tout effet d’aubaine.

Enfin, l’évolution proposée par la présente proposition de loi répond à une attente forte des collectivités territoriales, dans un contexte de relèvement des taux d’intérêt et de forte inflation, qui renchérit le coût des investissements.

Toutefois, je tiens à dire que la règle de participation minimale du maître d’ouvrage est une règle de bonne gestion qui vise à assurer non seulement une certaine qualité des projets présentés par les collectivités, mais aussi la capacité financière de la collectivité, porteuse du projet, à entretenir ensuite l’investissement.

Aussi, dans le seul objectif d’accélérer les investissements dans le cadre de la transition énergétique, et en la réservant strictement aux cas qui le nécessitent de manière objectivée et circonstanciée, la dérogation à la règle des 20 % de participation minimale peut s’avérer utile pour lancer des projets qui pourraient être, sinon, bloqués. Or c’est bien le cas de la présente proposition de loi, en ce qu’elle prévoit une dérogation limitée et encadrée pour les seules opérations de transition énergétique des bâtiments scolaires. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, RDSE et RDPI.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)

Mme Dominique Faure, ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée des collectivités territoriales et de la ruralité. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous sommes réunis aujourd’hui pour débattre d’une proposition de loi de vos collègues Nadège Havet et Jean-Marie Mizzon, qui vise à tenir compte de la capacité contributive des collectivités territoriales dans l’attribution des subventions et dotations destinées aux investissements relatifs à la transition écologique des bâtiments scolaires.

Vous m’aviez auditionnée au mois de juin sur ce sujet, et vous savez donc à quel point je suis attachée à trouver des solutions pour les collectivités territoriales à cet égard.

La rénovation des écoles est en effet une initiative essentielle pour réduire notre consommation énergétique, améliorer la qualité de vie des élèves, réduire notre empreinte carbone et lutter efficacement contre le changement climatique. Cela justifie l’utilisation d’outils de financement très innovants, tels que le tiers financement ou les certificats d’économies d’énergie (CEE), gérés par le ministère de la transition énergétique, que dirige ma collègue Agnès Pannier-Runacher.

Pour concrétiser cette ambition, il est nécessaire que soit portée une attention toute particulière aux élus locaux, afin que l’État soit en mesure de les accompagner dans la territorialisation de la transition écologique, pilotée par la Première ministre et mon ministre de tutelle, Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Le besoin d’investissements en faveur de la rénovation énergétique des écoles est aujourd’hui évalué à 5,2 milliards d’euros par an, soit plus du double du niveau actuel de financement.

L’enjeu est donc de taille, car il s’agit de s’attaquer à la rénovation des 44 000 écoles publiques du premier degré, représentant 50 millions de mètres carrés, soit un sixième des bâtiments des collectivités territoriales.

Si la compétence « construction et entretien » appartient aux communes, et parfois aux intercommunalités, un tel défi ne peut cependant être relevé sans le soutien de l’État et des autres acteurs locaux, notamment les conseils régionaux et départementaux.

Le Gouvernement a bien conscience de ces enjeux. C’est pour cette raison que, d’ores et déjà, il se tient aux côtés des collectivités pour les accompagner massivement, tant financièrement qu’en ingénierie. J’en profite pour remercier Nadège Havet d’avoir évoqué cette dernière dimension, que l’on retrouve dans le plan France Ruralités, à travers les cent chefs de projet et les 40 millions d’euros à leur disposition.

Je souhaite rappeler qu’avec les dotations d’investissement classiques, en premier lieu la DSIL et la DETR, ce sont près de 6 500 projets de rénovation de bâtiments scolaires qui ont été soutenus en 2021, pour un montant de près de 200 millions d’euros.

Les dotations de droit commun sont ainsi largement mobilisées sur ce sujet en 2023, et elles continueront à l’être en 2024, comme le prévoit le projet de loi de finances.

Le fonds vert est également là pour accompagner la rénovation énergétique, en particulier celle des écoles. D’un montant global de 2 milliards d’euros en 2023, il progresse de 500 millions d’euros en 2024, preuve que le Gouvernement poursuit ses efforts en la matière. Ce n’est pas un hasard si le fonds vert a d’ailleurs contribué à la rénovation énergétique de 3,82 millions de mètres carrés de bâtiments publics, dont nos écoles.

Néanmoins, si l’État se tient aux côtés des collectivités, ces dernières peuvent parfois éprouver des difficultés pour mobiliser les fonds nécessaires à la réalisation des travaux de rénovation. Si ceux-ci peuvent être financés jusqu’à 80 % du coût total par l’État, les régions et les départements, les 20 % restant à charge des collectivités peuvent être un obstacle insurmontable pour les plus fragiles d’entre elles.

Bien évidemment, il existe des dispositifs dérogatoires pour parvenir à obtenir des financements allant au-delà des 80 %, mais ceux-ci peuvent parfois être difficiles à mobiliser.

La proposition de loi des sénateurs Nadège Havet et Jean-Marie Mizzon vise en conséquence à ouvrir plus largement les possibilités de financement pour les collectivités dans le cadre de la rénovation de bâtiments scolaires.

L’article unique permettrait au préfet de département d’autoriser un taux de participation minimale du maître d’ouvrage de 10 %, au lieu des 20 % actuels, du montant total des financements apportés par des personnes publiques pour les projets d’investissement ayant pour objet la rénovation énergétique des bâtiments scolaires. Une telle évolution législative répond complètement aux objectifs du Gouvernement en matière de transition écologique et serait de nature à faciliter les investissements nécessaires sur le bâti scolaire, en complément des outils que nous avons mis à la disposition des élus locaux.

Je souhaite d’ailleurs que les outils d’information et d’accès à ces modes de financement soient mieux connus des élus locaux. J’y travaille actuellement, avec l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).

Par ailleurs, le texte maintient un taux de participation minimale, même réduit, ce qui préserve l’objectif de responsabilisation des collectivités territoriales et groupements en tant que maîtres d’ouvrage. En outre, il prévoit que le préfet n’accorde la dérogation qu’au regard de la capacité financière du maître d’ouvrage, ce qui circonscrit le champ de la mesure.

Ces évolutions nous semblent à même de permettre aux collectivités territoriales, y compris les plus fragiles, d’engager des rénovations énergétiques qui sont non seulement essentielles dans la poursuite des objectifs écologiques de la Nation, mais qui répondent aussi à un besoin urgent de rénovation de bâtiments scolaires, qui peuvent être vieillissants dans beaucoup de nos territoires.

Pour ces raisons, le Gouvernement est favorable à l’adoption de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes RDPI et INDEP.)