Table des matières
Mercredi 10 février 1999
- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président, puis de M. Jean-Léonce Dupont, vice-président. -
Audition de M. Jean-Claude Lebossé, inspecteur général de l'éducation nationale
La commission a d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Claude Lebossé, inspecteur général de l'éducation nationale.
Après avoir prêté serment, M. Jean-Claude Lebossé a indiqué qu'il avait remis en juin 1998, à Mme Ségolène Royal, ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire, un rapport sur l'école rurale en milieu isolé.
Ses conclusions, a-t-il ajouté, présentent beaucoup de similitude avec celles du rapport Nallet-Maugé, élaboré à partir d'une enquête menée dans six départements et qui avait contribué à susciter des regroupements de classes uniques avant l'instauration du moratoire en 1993.
M. Jean-Claude Lebossé a fait observer que l'avenir de l'école rurale dépendait de prises de décisions souvent contradictoires selon que l'on privilégiait la qualité de l'enseignement ou bien l'aménagement du territoire.
S'agissant du débat sur la qualité de l'enseignement dispensé dans les classes uniques et sur la taille minimum requise pour un établissement scolaire, il a indiqué que, les résultats des évaluations effectuées en fin de primaire et au début du collège montraient qu'il y avait peu de différences en ce qui concerne l'acquisition des enseignements fondamentaux.
Il a indiqué qu'en milieu rural isolé, le regroupement pédagogique concentré ou réparti sur plusieurs communes posait souvent des problèmes de transports, mais qu'à l'inverse, le maintien systématique de toutes les écoles à classe unique ne constituait pas une bonne solution.
Il a relevé que, dans ces écoles, les jeunes enseignants n'étaient souvent pas volontaires, que leur taux de rotation était rapide et il a souligné l'ambivalence du discours affiché par certains parents et élus locaux très attachés au maintien de leur école, mais qui scolarisaient dans la pratique leurs enfants dans des établissements du chef-lieu de canton.
M. Jean-Claude Lebossé a indiqué que ses propositions inscrivaient le maintien de l'école en milieu rural dans une logique de projet, d'ouverture sur d'autres actions et notamment sur les activités périscolaires, en mobilisant l'éducation nationale, le milieu associatif et les élus locaux.
Le rapport préconise également la mise en réseau des écoles à petits effectifs pour faire partager les expériences pédagogiques et recommande une approche globale pour évaluer les coûts financiers d'une fermeture de classe, qui se traduit certes par une économie pour l'éducation nationale, mais aussi par des coûts supplémentaires de transports scolaires à la charge des collectivités locales. Enfin, le rapport suggère de développer les formules d'internat au niveau des collèges, ce qui permettrait de développer des activités périscolaires.
Il a enfin indiqué que la circulaire du ministère de l'éducation nationale publiée en décembre 1998 avait repris les grandes lignes de ses propositions.
Un débat s'est ensuite instauré.
M. Adrien Gouteyron, président, a demandé si les mesures proposées avaient fait l'objet d'une évaluation financière et a souhaité connaître le sens des arbitrages rendus entre le renforcement des moyens en zones urbaines difficiles et le maintien des moyens en zone rurale.
M. Francis Grignon, rapporteur, s'est enquis du seuil retenu pour la fermeture d'une classe unique, du nombre de classes uniques répertorié sur le territoire et des effectifs moyens d'élèves dans ce type de classe. Il a souhaité obtenir des précisions sur les taux d'absentéisme et sur les modalités de remplacement dans les écoles en milieu rural.
M. André Vallet, rapporteur adjoint, relevant que la qualité de l'enseignement était souvent mise en cause dans les écoles en milieu rural, a demandé des précisions sur le résultat des évaluations pratiquées. Il s'est interrogé sur l'importance réelle du coût, pour l'Etat, du maintien des classes uniques et sur les conséquences, pour les collèges ruraux, de la suppression des PEGC.
M. Pierre Martin a souligné que si les écoles en milieu rural permettaient de maintenir un bon niveau de formation s'agissant des acquis fondamentaux, il leur était beaucoup plus difficile de proposer des activités périscolaires variées, et il a relevé que leur coût de fonctionnement était élevé, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales.
M. Xavier Darcos s'est inquiété du sort du moratoire décidé en 1993 et s'est interrogé sur la notion de bassin d'écoles qui se substituerait aux regroupements pédagogiques intégrés.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint, a souhaité connaître la taille minimum requise pour assurer un fonctionnement satisfaisant d'un collège.
Répondant à ces interventions, M. Jean-Claude Lebossé a notamment apporté les précisions suivantes :
- le rapport préconise d'établir un bilan coût/avantage des mesures envisagées pour l'ensemble des collectivités concernées ;
- le seuil de fermeture d'une classe unique varie selon la taille des écoles et tient compte de la durée des déplacements qui résulteraient de la décision de fermeture ; il existe 120 collèges privés et 200 collèges publics qui comptent moins de cent élèves ;
- la suppression des PEGC a accru les difficultés de fonctionnement des collèges à effectifs réduits ; le taux d'absentéisme n'est pas plus important dans les établissements situés en milieu rural, mais les remplacements y sont plus difficiles compte tenu de l'éloignement géographique ;
- pour favoriser l'ouverture de classes de maternelles bien identifiées, le rapport recommande la création d'un corps d'enseignants affectés à mi-temps en maternelle et à mi-temps en soutien scolaire ;
- le niveau d'acquisition des enseignements fondamentaux est identique dans les collèges à effectifs réduits, mais l'intégration ultérieure de leurs élèves est plus difficile au lycée. Afin de diminuer le taux d'échec en fin de classe de seconde, le rapport propose de développer les activités des collèges pour en faire des pôles d'animation rurale à travers un projet qui mobiliserait les élus locaux, les milieux associatifs et l'éducation nationale ;
- l'arbitrage des moyens, tant financiers qu'en personnels, se fait souvent en faveur des zones urbaines difficiles ;
- le moratoire des fermetures de classe en milieu rural n'a pas été supprimé, mais il a été à l'origine d'effets pervers ; pour en sortir, il faudrait que l'éducation nationale coopère davantage avec les collectivités locales et que les syndicats professionnels acceptent que les enseignants assument des tâches autres que strictement enseignantes.
Audition de M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR)
La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR).
Après avoir prêté serment, M. Jean-Louis Guigou a indiqué que l'aménagement du territoire changeait aujourd'hui profondément de nature, la priorité ne devant plus être donnée aux infrastructures mais aux investissements immatériels, notamment l'éducation et la recherche. L'attractivité des territoires est désormais fondée sur la formation de la main d'oeuvre, sur la densité du tissu universitaire ainsi que sur la qualité de l'environnement. Il a ajouté que les entreprises étaient aujourd'hui soucieuses, non seulement de la " productivité " du travail et du capital, mais également des potentialités qui leur sont offertes par leur environnement. Dans cette perspective, il a rappelé que le comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) du 15 décembre 1998 avait donné la priorité au redéploiement qualitatif des services publics.
M. Jean-Louis Guigou a ensuite présenté le contexte dans lequel s'insère cette nouvelle politique d'aménagement du territoire. Il a souligné que la France présentait une situation contrastée en raison de la nécessité de gérer la coexistence d'espaces très différents : d'une part, des espaces ruraux en voie de désertification, et, d'autre part, des zones urbaines à forte concentration de population mais aussi de problèmes sociaux. Il a ainsi noté que sur les 3.800 cantons que compte la France, 425 étaient en voie de dépeuplement, tandis que 246 quartiers urbains connaissaient de graves difficultés sociales. Il a estimé que l'éducation nationale devait s'adapter à cette nouvelle donne.
Il a souligné que les zones rurales étaient confrontées à deux logiques distinctes, d'une part, la logique qui, au nom de la rentabilité et de la qualité des services publics, conduirait à proposer la fermeture d'écoles en milieu rural, et, d'autre part, la logique des élus qui sont très attachés au moratoire décidé en 1993, dans un souci de proximité des services publics.
Il a insisté sur le fait que les zones urbaines étaient confrontées à un grave problème de mixité sociale, qui se retrouve dans la ségrégation extrême existant entre des établissements scolaires de grande qualité et des établissements cumulant un nombre considérable de handicaps et accueillant des élèves venant de milieux défavorisés.
M. Jean-Louis Guigou a expliqué que la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) portait une attention particulière aux activités périscolaires de qualité qu'il est d'autant plus nécessaire de développer que l'environnement de nombreux établissements se dégrade.
Il a également souligné la nécessité de développer les procédures de contractualisation, notamment dans le cadre des prochains contrats de plan Etat-régions qui couvriront les années 2000-2006.
La mise en réseau autorisée par les nouvelles technologies constitue une autre priorité de la DATAR, afin de rompre l'isolement des enseignants. Il a également insisté sur la nécessité de convaincre les parents d'élèves de scolariser leurs enfants dès l'âge de deux ans, une scolarisation précoce étant considérée comme favorisant l'éveil des jeunes enfants, notamment dans les milieux défavorisés.
Enfin, il a estimé que les lieux d'enseignement devaient être davantage diversifiés, l'école devant être ouverte, en milieu rural comme en milieu urbain, sur la pluri-activité, afin de faire des écoles des sortes de centres culturels après les heures d'enseignement.
M. Jean-Louis Guigou a ensuite présenté les actions de la DATAR en matière d'éducation.
La DATAR encourage le développement du volet éducatif dans les différents contrats mis en place par les pouvoirs publics : contrats de plan, d'agglomération ou de pays. Un programme est notamment destiné à établir des relations entre les lycées professionnels et les petites et moyennes entreprises. En matière de nouvelles technologies, deux appels d'offres de 2 millions de francs ont été lancés avec succès. Une première opération a été ouverte à l'ensemble des établissements ; 2.600 établissements sont aujourd'hui connectés entre eux et un certain nombre ont développé des formules de télé-enseignement. Une seconde opération a consisté à mettre en relation les écoles maternelles et les écoles primaires.
Il a également exprimé son souhait de créer un groupe de travail sur le thème " enseignement et territoire ".
M. Jean-Louis Guigou a ensuite indiqué les propositions de la DATAR sur le système éducatif. Il a estimé nécessaire de mieux préparer les enseignants à travailler en milieu rural profond comme en zones urbaines sensibles. Il a également souhaité que le mouvement de déconcentration des enseignants se poursuive, afin de différencier l'offre d'enseignement en fonction de l'hétérogénéité territoriale. La discrimination positive devrait également être développée, comme cela est déjà le cas dans les zones d'éducation prioritaires (ZEP), afin de tenir compte des spécificités de l'enseignement dans les zones difficiles. Il a également fait part de son souhait de voir se développer dans chaque département au moins un lycée comportant une section internationale pour améliorer le niveau des élèves en langues étrangères. Enfin, il a rappelé l'action de la DATAR pour transformer les collèges ruraux en maisons de culture ou de multimédia.
Un débat s'est alors instauré.
M. Francis Grignon, rapporteur, a souligné la nécessité de mobiliser des moyens, notamment en personnels, pour atteindre les objectifs de la DATAR. Il s'est interrogé sur l'opportunité que représente la diminution des effectifs d'élèves pour redéployer les moyens. Il a souligné la différence fondamentale de culture existant entre le monde de l'entreprise et celui de l'enseignement et a suggéré de développer des stages en entreprise pour les enseignants comme pour les élèves.
M. André Vallet, rapporteur adjoint, a souligné le conservatisme des syndicats d'enseignants. Il a en effet jugé que, en dépit de l'hostilité affichée par les syndicats, une année sabbatique pourrait être consacrée par les enseignants à un stage en entreprise. De même, les établissements scolaires, qui ne sont ouverts qu'une partie de l'année, pourraient accueillir d'autres activités que celles d'enseignement. Enfin, il a insisté sur la nécessité de différencier le traitement des enseignants en fonction de leurs mérites.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint, s'est demandé si l'ouverture de l'école à d'autres activités pouvait être réalisée à coût constant.
M. Jean-Léonce Dupont, vice-président, s'est interrogé sur la manière d'orienter le volet éducatif des prochains contrats de plan Etat-régions sur les villes moyennes.
En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Louis Guigou a apporté les éléments d'information suivants :
- les propositions de la DATAR en matière éducative ont des incidences budgétaires évidentes qu'il est toutefois difficile, voire impossible, d'évaluer ;
- la mise en place des pays, comme celles de systèmes productifs locaux, se traduit par un développement du travail en équipes et du partenariat avec les collectivités territoriales, mais aussi avec les entreprises ;
- la réduction des effectifs d'élèves depuis 1990 doit être mise à profit pour opérer des redéploiements des personnels enseignants ;
- si l'école n'est pas suffisamment ouverte sur le monde de l'entreprise, cette dernière en porte une part de responsabilité ; toutefois, une transformation radicale peut être observée depuis une dizaine d'années, le rapprochement entre le système éducatif et l'entreprise ayant commencé dans le domaine de la recherche, puis s'étant diffusé dans l'enseignement supérieur ; l'enseignement primaire et secondaire reste cependant encore trop étranger à l'entreprise ;
- les pays scandinaves, à côté des secteurs public et privé, ont développé un secteur collectif dans le domaine éducatif, alors que le secteur collectif reste marginalisé en France, même si la politique récente engagée par le Gouvernement pour favoriser l'émergence de nouveaux services et de nouveaux emplois est de nature à en permettre le développement ;
- il est nécessaire d'adopter une nouvelle approche des contrats de plan Etat-régions, les quatre cinquièmes des 86 milliards de francs inscrits dans les contrats en cours portant sur les infrastructures lourdes.
Audition de M. Bernard Kuntz, président du Syndicat national des lycées et collèges (SNALC)
La commission a enfin procédé à l'audition de M. Bernard Kuntz, président du Syndicat national des lycées et collèges (SNALC).
Après avoir prêté serment, M. Bernard Kuntz a évoqué un certain nombre de questions relatives à la gestion des enseignants.
S'agissant des décharges syndicales, il a rappelé que dans la fonction publique, elles étaient établies, conformément à la loi Le Pors de 1982, en fonction des résultats des organisations professionnelles aux élections. Dans l'éducation nationale, elles prennent la forme d'heures de décharges calculées sur l'année et d'autorisations de journées d'absence : 50 % de ces journées peuvent être transformées en décharges horaires, mais, depuis quatre ans, ce seuil a été porté, en pratique, à 75 %. Il en a souhaité la consécration au plan réglementaire.
Il a noté que ces décharges bénéficiaient à un nombre réduit d'enseignants, mais a observé que leur éventuelle remise en cause était susceptible de porter atteinte au pluralisme syndical. Compte tenu de la succession de projets de réforme qui sont nécessairement soumis aux syndicats, et notamment de la déconcentration du mouvement qui va mobiliser plus de représentants syndicaux au niveau des académies, il a exprimé la crainte que si les décharges syndicales étaient réduites, seule une, voire deux organisations syndicales pourraient continuer à exercer leur mission de manière satisfaisante.
Abordant la question du taux d'absentéisme des enseignants, il a indiqué que le chiffre initial de 12 %, avancé par le ministre, était très excessif et a rappelé que le recteur Bloch estimait ce taux à 3 ou 4 % dans le premier degré, 6 % au collège et 9,5 % en lycée. Il a ajouté que ces chiffres incluaient les absences pour constitution de jurys d'examen et qu'en moyenne, le taux d'absence des enseignants pour maladie n'était pas anormalement élevé. Il s'est déclaré en désaccord avec les conclusions du rapport Bloch sur la gestion des moyens de remplacement, en soulignant notamment que ces moyens étaient insuffisants pour répondre aux besoins des collèges.
S'agissant du mouvement des enseignants, M. Bernard Kuntz a indiqué que le SNALC n'était pas hostile à une gestion plus déconcentrée mais a dénoncé une absence totale de concertation et une procédure qui allait accroître l'opacité et la complexité du dispositif. Il a ajouté que les mutations risquaient d'être proposées " à l'aveuglette " sur des zones géographiques très larges et que le nouveau système était susceptible de favoriser à l'excès les enseignants en place dans l'académie ; de plus, le nouveau dispositif risque de renforcer le poids de certains syndicats.
S'agissant de l'autonomie des chefs d'établissement, il a rappelé l'opposition quasi-générale de l'ensemble du corps enseignant et des syndicats à la nomination des enseignants par les chefs d'établissement et considéré qu'au-delà des réformes de structures, il fallait prendre en compte la gestion des flux d'élèves, l'allongement de la durée de la scolarité, l'augmentation du taux de scolarisation, les conséquences du collège unique, ainsi que l'accroissement massif du nombre des étudiants.
En ce qui concerne le contenu des programmes, il a regretté que les corps d'inspection soient tenus à l'écart des réformes envisagées en évoquant, à titre d'exemple, celle des programmes.
Il a dénoncé la rareté des inspections et il s'est déclaré hostile à l'expérimentation engagée dans l'académie de Lille tendant à mettre en place des administrateurs scolaires pour s'assurer de l'application de la politique du rectorat en fonction des bassins d'emplois et de formation, qui risque, selon lui, de porter atteinte à la liberté pédagogique des enseignants.
M. Bernard Kuntz a ensuite souligné la difficulté d'évaluer le temps de travail des enseignants en dehors des heures passées devant les élèves. Il a notamment insisté sur la charge importante de travail des professeurs de lycées et dénoncé les conclusions du récent rapport sur la durée du travail dans la fonction publique.
Il a rappelé que les enseignants recrutés par concours étaient très attachés au respect des statuts sur la base desquels ils avaient été recrutés.
Un débat s'est ensuite instauré.
M. Francis Grignon, rapporteur, a souhaité obtenir des précisions sur le mode de calcul des décharges syndicales et sur le nombre de postes attribués au SNALC.
Il s'est enquis du nombre d'enseignants en stage de formation continue et s'est demandé si la déconcentration du mouvement des enseignants allait entraîner un accroissement des tâches des organisations syndicales.
M. André Vallet, rapporteur adjoint, s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles les professeurs agrégés étaient tenus à des obligations de service moins importantes que celles des professeurs certifiés. Il s'est demandé s'il était envisageable que les chefs d'établissement disposent de plus de prérogatives s'agissant de l'évaluation et de la notation des personnels enseignants. Dans le cadre du collège unique, il s'est interrogé sur l'intérêt de réintroduire une certaine polyvalence des enseignants, et a souhaité obtenir des explications sur les écarts constatés dans les taux d'encadrement des élèves.
M. Adrien Gouteyron, président, s'est demandé si l'application de la monovalence se justifiait pour toutes les catégories d'élèves. Il a voulu savoir si, au-delà des décharges syndicales officiellement attribuées, il en existait d'autres et, s'agissant de la déconcentration du mouvement, si le maintien d'un barème national permettrait de mieux prendre en compte les réalités locales et ne risquait pas de réduire la marge d'appréciation des rectorats.
Répondant à ces interventions, M. Bernard Kuntz a notamment apporté les précisions suivantes :
- le syndicat national des lycées et collèges représente 10 % des voix aux élections professionnelles et bénéficie d'environ 20 emplois équivalents temps plein au titre des décharges syndicales ;
- sur l'ensemble des absences, un dixième correspond à des stages de formation continue, dont beaucoup se déroulent déjà hors du temps de présence devant les élèves ; toute extension de cette formule devrait faire l'objet d'une compensation financière pour les enseignants concernés ;
- l'agrégation constitue une exception " à la française " et ce pôle d'excellence justifie que les agrégés aient des obligations de service plus réduites. Il conviendrait plutôt d'alléger les obligations des professeurs certifiés qui ont en charge des classes très nombreuses et d'aménager le service des professeurs des disciplines artistiques qui se partagent entre un grand nombre de classes ;
- s'agissant des chefs d'établissement, il serait souhaitable d'augmenter leurs pouvoirs en matière de lutte contre la violence en milieu scolaire ; leur pouvoir d'appréciation peut porter sur la ponctualité et la présence effective d'un enseignant, et éventuellement sur son rayonnement, mais le chef d'établissement ne saurait être impliqué dans l'évaluation pédagogique d'un enseignant ;
- le collège unique créé par la réforme Haby ne fait qu'amplifier la fracture sociale en induisant de nouvelles formes d'inégalités; il aurait été préférable de réformer le collège avant de proposer une réforme des lycées ;
- les enseignants sont très hostiles à l'introduction de la bivalence au collège, quel que soit le niveau des élèves, mais ils seraient sans doute prêts à envisager certains aménagements en ce domaine dans les collèges ruraux ;
- une enquête sur le temps de travail des enseignants fait ressortir que les professeurs de lycée ont une charge de travail comprise entre 41 et 47 heures par semaine scolaire ;
- le taux moyen d'encadrement des élèves est très largement fictif puisqu'il prend en compte des enseignements à options, qui mobilisent souvent un professeur pour un faible nombre d'élèves ;
- au-delà des décharges syndicales officielles, il existe sans doute des décharges attribuées de manière plus clandestine.