Mercredi 3 février 1999

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président.

Audition de M. Christian Forestier, recteur de l'académie de Versailles

La commission a d'abord procédé, à huis clos, à l'audition de M. Christian Forestier, recteur de l'académie de Versailles.

Audition de M. Gérard Vaysse, président de la conférence des directeurs d'instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM)

Elle a ensuite entendu M. Gérard Vaysse, président de la conférence des directeurs d'instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).

Après avoir prêté serment, M. Gérard Vaysse a rappelé que la quasi-totalité des académies comportaient un IUFM et que les 29 instituts accueillaient en formation 80.000 à 90.000 jeunes de niveau bac + 3. Il a indiqué que les stagiaires de première année avaient le statut d'étudiant, que leur nombre était déterminé en fonction des capacités d'accueil de chaque institut et des besoins estimés en enseignants et que les élèves de deuxième année bénéficiaient du statut de fonctionnaires stagiaires après avoir réussi au concours. Il a précisé que les IUFM avaient aussi pour rôle d'élargir et de rééquilibrer la formation initiale monodisciplinaire des étudiants et de leur dispenser une formation pédagogique.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Francis Grignon, rapporteur, s'est enquis du rôle éventuel joué par les IUFM dans la programmation des recrutements, compte tenu des besoins, de la capacité de ces instituts à former des enseignants polyvalents et de l'utilisation de stagiaires pour les remplacements.

M. André Vallet, rapporteur adjoint, relevant l'absence de sensibilisation des jeunes au monde de l'économie et de l'entreprise, a souligné que les enseignants étaient très insuffisamment formés sur ce point et s'est interrogé sur les moyens de remédier à cette situation.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint, a souhaité obtenir des précisions sur les règles d'affectation des nouveaux enseignants à l'issue de leur formation en IUFM, sur la possibilité de développer leur polyvalence disciplinaire et sur les modalités d'évaluation des formations dispensées. Il a également souligné la nécessité de sensibiliser les enseignants aux réalités de l'entreprise, notamment à l'occasion de stages.

M. Adrien Gouteyron, président, a demandé si la libre détermination par les IUFM du nombre d'élèves accueillis en première année ne constituait pas une contrainte pour le ministère de l'éducation nationale qui doit fixer le nombre de postes ouverts dans les différents concours de recrutement.

Mme Hélène Luc a rappelé que la création des IUFM avait été assortie d'une allocation spécifique pour les étudiants de première année. Elle s'est interrogée sur les moyens à mettre en oeuvre pour susciter la motivation et l'intérêt des étudiants à l'égard du métier d'enseignant et pour favoriser le respect de la parité. Elle a souhaité obtenir des précisions sur les modalités d'intégration des missions académiques à la formation des personnels de l'éducation nationale (MAFPEN) dans les IUFM.

M. Serge Lagauche a évoqué l'efficacité et le rôle du système d'évaluation et s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'actualiser périodiquement les connaissances des enseignants par des stages obligatoires de formation continue.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président, s'est enquis du taux de passage des étudiants en deuxième année.

M. Jacques Legendre a rappelé que les professeurs de la filière technologique pouvaient être bivalents et s'est demandé si les professeurs d'IUFM étaient en mesure d'apporter une expérience professionnelle à leurs élèves.

Répondant à ces interventions, M. Gérard Vaysse a notamment apporté les précisions suivantes :

- les professeurs dispensant des enseignements généraux dans les lycées professionnels sont en effet bivalents ;

- compte tenu des perspectives de départs massifs d'enseignants à la retraite, les IUFM ont la capacité de gérer l'augmentation prévisible des recrutements d'ici trois ou quatre ans ;

- les enseignants reçoivent une formation sans doute excessivement conceptuelle, alors que les expériences professionnelles antérieures et les stages en entreprise ne sont pas valorisés ; les concours permettent de sélectionner des étudiants qui ont une bonne maîtrise des savoirs académiques, mais non de vérifier leurs aptitudes pédagogiques ;

- les IUFM n'interviennent pas dans l'affectation des enseignants à l'issue de leur formation ;

- les filières universitaires sans débouchés professionnels tendent à alimenter les IUFM en étudiants de ces disciplines, mais le nombre d'élèves accueillis en première année n'a pas une influence directe sur le nombre de postes ouverts ultérieurement aux concours ;

- il est difficile de mesurer la motivation des étudiants pour le métier d'enseignant ; dans certaines filières techniques qui souffrent d'une pénurie de recrutement, un système d'allocation spécifique pourrait être rétabli ;

- le développement de la bivalence doit être encouragé au collège, dans l'intérêt des élèves, et permettrait en outre d'améliorer la gestion des enseignants, notamment dans les collèges à faible effectif ;

- le rapprochement des MAFPEN et des IUFM ne s'est pas accompagné d'un transfert de moyens, et notamment des personnels qui restent affectés dans les rectorats ;

- les directeurs d'IUFM sont choisis selon la procédure en vigueur pour les établissements publics administratifs et le ministre nomme le directeur sur une liste de noms proposés par le conseil d'administration ;

- les IUFM ont fait l'objet de plusieurs expertises et évaluations menées notamment par l'inspection générale de l'éducation nationale. Tous les corps d'enseignants sont représentés parmi les formateurs permanents et ils sont secondés par des formateurs associés ou occasionnels, des universitaires, ainsi que par des conseillers d'éducation.

Audition de M. Jacques Bachelin, contrôleur financier au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie

La commission a enfin procédé à l'audition de M. Jacques Bachelin, contrôleur financier au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

Après avoir prêté serment, M. Jacques Bachelin a indiqué que le contrôle des emplois dans l'éducation nationale constituait une priorité compte tenu de leur impact financier et a ajouté que le non-respect des dotations d'emplois en ce domaine pouvait être à l'origine de dérives budgétaires considérables. Il a estimé que toute politique volontariste en matière d'emplois passait nécessairement par la connaissance et la maîtrise des effectifs. Déplorant la faiblesse du contrôle exercé jusqu'à une date récente, il a exprimé le souhait que la mise en place d'un contrôle local des emplois permette, à l'éducation nationale, d'optimiser ses moyens dans le respect de l'impératif budgétaire.

Rappelant la nature du contrôle financier exercé au niveau central au ministère de l'éducation nationale, il a précisé que celui-ci consistait à délivrer des visas a priori sur l'ensemble des actes de gestion ayant une incidence sur la dépense publique, le contrôle financier s'appliquant notamment aux crédits et aux personnels, afin de répondre à deux objectifs : le premier consiste à s'assurer de la régularité de la mise en oeuvre de la dépense publique dans le respect des dispositions légales et réglementaires, tandis que le second a pour objet de vérifier l'exécution de l'autorisation parlementaire au travers des dotations budgétaires.

Il est convenu que ce contrôle financier était particulièrement lourd, mais a observé qu'il avait été allégé de manière non négligeable depuis quelques années : en matière de contrôle des personnels, les visas a priori ont été ainsi supprimés sur les actes de gestion systématiques comme les retraites, ou encore sur certains actes courants comme les services à temps partiel. Il a cependant indiqué qu'aucune comptabilité contradictoire en temps réel n'était tenue par le ministère de l'éducation nationale, faute d'une connaissance précise des effectifs.

Il a ajouté que le contrôle financier exercé sur les crédits de l'éducation nationale présentait des spécificités tenant notamment à la part représentée par les rémunérations qui sont mises en paiement sans ordonnancement préalable. Chaque année, près de 20.000 visas sont délivrés, soit 4.700 visas d'engagement et plus de 15.000 visas d'ordonnances de paiement.

S'agissant des personnels, il a souligné que le contrôle financier ne s'exerçait pas de la même manière que dans les autres ministères, pour deux raisons principales. La première tient à l'importance des effectifs et au fait que pour l'enseignement scolaire, 60 à 70 corps de fonctionnaires titulaires sont concernés chaque année par des concours externes, internes, réservés ou par des examens professionnels. Le contrôleur financier délivre de 20 à 25.000 visas par an pour les arrêtés individuels et collectifs qui lui sont présentés et qui concernent les nominations, les classements, les réintégrations, les détachements, les promotions et les avancements.

La seconde spécificité du contrôle financier au ministère de l'éducation nationale tient à la complexité du système : ce contrôle doit être capable d'appréhender 1.300 lignes de dotations réparties dans 28 chapitres budgétaires. En exécution, les règles de gestion sont particulièrement complexes, des enseignants du second degré se trouvant, par exemple, sur des chapitres de personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS), d'enseignants du premier degré, du supérieur ou encore de la recherche. De même, les recrutements de contractuels sur des emplois de titulaires vacants ne permettent pas de dénombrer précisément les vacances d'emplois. Enfin, une information synthétique ne peut être rassemblée qu'avec difficulté du fait d'une gestion des personnels fortement déconcentrée.

M. Jacques Bachelin a ensuite rappelé que la situation des personnels de l'administration centrale, qui comporte 3.760 agents en loi de finances initiale, était appréhendée de manière précise. Cette situation satisfaisante résulte de l'existence d'une comptabilisation mensuelle actualisée, du partage de l'information entre les gestionnaires et le contrôleur financier qui a accès aux bases de données, de la validation mensuelle des emplois vacants, ainsi que d'aménagements tenant compte des contraintes conjoncturelles dans le respect des consommations indiciaires.

S'agissant en revanche des services déconcentrés, qui rassemblent 950.000 personnes, il a indiqué que le contrôleur financier ne disposait pas d'une information suffisante pour délivrer les visas qui lui sont demandés, son champ de compétence étant trop restreint pour maîtriser la situation des effectifs.

Il a précisé que le contrôleur financier visait toutes les ouvertures de concours, à l'exception des concours réservés. Il a fait observer que ce visa intervenait de sa propre initiative ou sur instruction du ministre du budget, après arbitrage du Premier ministre lorsqu'un surcalibrage des concours de recrutement engendrait un dépassement des effectifs prévus. Pour délivrer son visa, le contrôleur financier ne dispose que d'informations ponctuelles et n'effectue qu'un contrôle de cohérence et une vérification de " vraisemblance " en recourant aux données disponibles au titre des gestions antérieures. Il a estimé que cet examen était généralement suffisant même s'il ne permet pas d'éliminer le risque de surnombres.

Il a ajouté que la connaissance de la situation dans les services déconcentrés était hypothéquée par deux autres éléments : le premier tient au fait que les recrutements locaux de contractuels échappent au visa, le second résulte de la possibilité laissée aux inspecteurs d'académie de recruter des enseignants sur la liste complémentaire d'un concours au-delà des postes ouverts sur la liste principale.

M. Jacques Bachelin a estimé que les dysfonctionnements les plus importants provenaient de l'utilisation, par le ministère de l'éducation nationale, d'outils et de règles de gestion des moyens qui ne coïncident pas avec la nomenclature budgétaire. Les délégations d'emplois n'ont ainsi qu'un caractère indicatif et ne sont pas systématiquement prises en compte pour l'implantation des postes et l'affectation des personnels. Il a ajouté que le rapprochement entre les effectifs et la référence budgétaire était effectué une fois par an, à la fin du mois de janvier, grâce à l'enquête masse indiciaire (EMI) et a regretté que ce travail ne soit pas davantage utilisé.

Il a noté que le contrôleur financier ne disposait pas d'une situation actualisée des effectifs des services déconcentrés, puisqu'il vise des ouvertures de concours sans pouvoir garantir la régularité des volumes autorisés, et que des décisions locales de recrutement des titulaires et des contractuels sont prises sans autorisation préalable et sans considération de l'aspect contraignant de la référence budgétaire, qui n'a pas été intégrée par la nomenclature de gestion.

Rappelant la décision prise par le ministre de l'éducation nationale et le directeur du budget de formaliser, au cours de l'année 1997, les modalités de mise en oeuvre d'un contrôle des emplois, il a indiqué que ce dernier avait pour objet de connaître et de maîtriser les effectifs tout en préservant les spécificités de gestion propres à l'éducation nationale, en particulier la nomenclature fonctionnelle des emplois. Il a précisé que ce dispositif reposait sur la mise en oeuvre d'une application informatique, élaborée par la direction des affaires financières et dénommée " contrôle national des emplois ", qui permet, depuis la fin de l'année 1996, de disposer, pour les personnels ATOS et pour ceux du second degré, de synthèses des emplois et de consommation des moyens. La notion d'agrégat occupe une position centrale dans ce dispositif, puisqu'il permet d'articuler la nomenclature budgétaire et la nomenclature fonctionnelle de gestion.

M. Jacques Bachelin a ensuite indiqué que le champ du dispositif recouvrait 98 % des emplois de l'enseignement scolaire, répartis sur quatre chapitres : 31-90 et 36-60 pour les personnels ATOS, 31-92 et 31-93 pour les enseignants des premier et second degrés. Le contrôle national des emplois repose sur deux volets complémentaires : la comptabilisation des effectifs des services déconcentrés d'une part, et la mise en oeuvre du contrôle juridique des emplois d'autre part, ce dernier ne concernant toutefois pas les enseignants du second degré.

La comptabilisation des effectifs des services déconcentrés comprend trois phases. En premier lieu, les enveloppes de gestion correspondent, après ajustements, aux dotations de la loi de finances initiale. Le contrôleur financier vise ces enveloppes, le visa étant impératif pour permettre aux directions gestionnaires de procéder aux délégations qui doivent s'inscrire dans le plafond de ces enveloppes. Si la somme des délégations d'emplois dépasse le plafond autorisé, le visa tombe, de telle sorte que les délégations sont nécessairement compatibles avec les dotations en loi de finances initiale. Dans un second temps, les situations mensuelles d'emplois des services déconcentrés sont établies à partir du concept d'agrégat. Elles présentent pour l'ensemble de l'académie les stocks de délégations et les effectifs réels obtenus après traitement depuis les applications de gestion, ainsi que les flux mensuels pour chaque agrégat. Ces situations sont communiquées au début de chaque mois au contrôleur financier local, et servent de référence pour les demandes de visa a priori concernant les personnels contractuels et titulaires recrutés au niveau local. Enfin, l'agrégation nationale des données déconcentrées résulte du traitement des informations mensuelles permettant de disposer des chiffrages d'effectifs actualisés, les informations ainsi recueillies permettant d'apprécier les vacances et les surnombres.

M. Jacques Bachelin a enfin abordé les modalités de mise en oeuvre du contrôle juridique des emplois au niveau local et notamment de la délivrance a priori de visas par les contrôleurs financiers sur les recrutements déconcentrés de titulaires et de contractuels. Trois objectifs sont recherchés : d'abord, le respect des délégations d'emplois, compte tenu des demandes de recrutement et des vacances d'emplois ; ensuite, le respect des règles de la fonction publique s'agissant de l'emploi précaire ; enfin, la traduction concrète des engagements pris par le ministère de l'éducation nationale au moment de l'élaboration de la loi de finances initiale.

Évoquant la mise en oeuvre de ce nouveau dispositif, il a souligné sa complexité qui tient à des raisons techniques, mais aussi à la nécessité de faire évoluer les comportements et les mentalités.

Il a ajouté que la comptabilisation des effectifs des services déconcentrés était réalisée en plusieurs étapes. Entre la fin de l'année 1997 et le milieu de l'année 1998, le contrôle des emplois a été mis en place au niveau central, après qu'aient été définies les notions d'enveloppes et d'agrégats, les conditions de délivrance du visa a priori, ainsi que la formalisation des délégations pour l'ensemble des corps concernés. Depuis la dernière rentrée scolaire, l'administration centrale a délégué les emplois dans le strict respect des dotations de la loi de finances initiale, tandis que les rectorats et les contrôleurs financiers locaux ont reçu systématiquement chaque mois les nouvelles dotations représentant les droits ouverts en matière d'emplois. En 1999, tous les services déconcentrés devraient établir systématiquement leur situation mensuelle et la transmettre dans les délais impartis aux contrôleurs financiers locaux afin que ces informations soient utilement agrégées.

Il a indiqué que des groupes de travail avaient d'ores et déjà recensé les actes susceptibles de faire l'objet d'un contrôle a priori et les modalités de délivrances des visas, ces réflexions devant être poursuivies en 1999 dans la perspective de la délivrance d'un visa informatisé.

M. Jacques Bachelin a ainsi estimé que le nouveau dispositif de contrôle des emplois devait permettre au ministère de l'éducation nationale de gérer ses effectifs et de satisfaire ses besoins dans la transparence et l'objectivité.

Il a cependant jugé que ce dispositif devra être complété afin de garantir la correspondance entre les informations traitées en gestion et celles traitées en paie, pour ce qui concerne notamment les imputations et les nomenclatures. Le dispositif devra par ailleurs être élargi à l'ensemble des chapitres relatifs à la rémunération des personnels sur emplois afin d'assurer l'exhaustivité du système. Il a précisé qu'un groupe de pilotage réunissant les administrations centrales concernées, les services académiques déconcentrés et le réseau de contrôle financier sera mis en place au cours du premier trimestre de cette année.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Adrien Gouteyron, président, s'est enquis du nombre de postes ouverts au-delà des dotations budgétaires et des conséquences d'un refus de visa du contrôleur financier en raison d'emplois en surnombre, et a demandé si ces surnombres pouvaient être évalués. Il s'est enfin interrogé sur la complexité du nouveau dispositif de contrôle national des emplois.

M. Pierre Martin a souhaité obtenir des précisions sur les raisons du développement des emplois en surnombre.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint, s'est interrogé sur les modalités de rémunération des personnels recrutés en surnombre et sur la possibilité pour le nouveau dispositif de contrôle de s'assurer de l'adéquation entre les effectifs réels et les dotations d'emplois prévues en loi de finances initiale. Il a également demandé si la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré était susceptible de remédier aux dysfonctionnements constatés dans la gestion des personnels.

M. Jacques Legendre, vice-président, s'est demandé si le nouveau dispositif de contrôle permettra d'appréhender avec précision les effectifs du ministère de l'éducation nationale.

Répondant à ces interventions, M. Jacques Bachelin a notamment apporté les précisions suivantes :

- les surnombres d'emplois s'élèvent à environ 3.000 personnes en 1999 dans le second degré, tandis que les personnels ATOS sont traditionnellement recrutés en nombre insuffisant ; les surnombres ne peuvent être autorisés qu'après un arbitrage du Premier ministre ;

- si le contrôleur financier refuse de viser un surcalibrage de concours, le ministre de l'éducation nationale se range à cette décision ou il passe outre après accord du ministère des finances ;

- les personnels recrutés en surnombre sont imputés sur un chapitre budgétaire de rémunération ;

- les applications informatiques actuelles ne permettent pas de réaliser une adéquation entre les postes délégués dans les services déconcentrés et les postes réellement occupés ;

- la déconcentration du mouvement devrait permettre d'améliorer la gestion des personnels enseignants, grâce notamment à un traitement plus rapide des dossiers, mais cette réforme ne devrait pas entraîner de véritables changements sur le contrôle des emplois du ministère de l'éducation nationale ;

- le nouveau dispositif de contrôle national des emplois ne sera pas complètement opérationnel avant la fin de l'année 1999 et n'atteindra un niveau de maturité qu'au terme de plusieurs années de fonctionnement ;

- il convient de définir précisément la notion de surnombre afin de laisser des marges de manoeuvre aux recteurs : certains surnombres peuvent en effet être justifiés compte tenu des besoins spécifiques constatés dans une académie.

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