Table des matières

• Mercredi 6 janvier 1999
  • Audition de M. Michel Garnier, directeur de la programmation et du développement au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie
  • Audition de M. Claude Bernet, directeur général de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture et de la pêche
  • Audition de Mme Béatrice Gille, directrice des personnels administratifs, techniques et d'encadrement au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie

Mercredi 6 janvier 1999

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président.

Audition de M. Michel Garnier, directeur de la programmation et du développement au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Michel Garnier, directeur de la programmation et du développement au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

Après avoir prêté serment, M. Michel Garnier a précisé que sa direction avait en charge la production de données tant statistiques que qualitatives sur le système éducatif. S'agissant de l'évaluation quantitative, celle-ci se fait à travers la collecte de données sur les élèves et les enseignants sous forme, notamment d'enquêtes et de panels, qui sont transmises ensuite à l'ensemble des services gestionnaires du ministère.

L'évaluation qualitative des élèves a porté notamment sur les classes de CE2 et de 6è tandis que l'évaluation des établissements s'est traduite par l'élaboration d'un indicateur de pilotage entre l'école et le collège, la publication d'un palmarès des lycées établi à partir des résultats au baccalauréat et la mise en place d'une base informatique sur l'enseignement supérieur.

M. Michel Garnier a souligné que l'ensemble de ces données permettait d'élaborer des outils de modélisation et de pilotage, notamment pour programmer le recrutement des professeurs et préparer les contrats de plan-Etat-régions, en particulier le schéma Université du 3è millénaire.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Francis Grignon, rapporteur, a souhaité obtenir des précisions sur les missions nouvelles confiées à la direction de la programmation et du développement depuis son changement d'appellation. Il s'est demandé si le nombre de spécialités enseignées -350- n'était pas excessif et s'il n'y aurait pas lieu d'instaurer comme en Allemagne, la bivalence des enseignants ou à développer, pour l'enseignement de certaines matières, une forme de coopération avec le monde économique. Il a enfin évoqué le problème de l'accueil des élèves en avance dans leurs études.

M. Adrien Gouteyron, président, s'est demandé si l'analyse des besoins et les propositions de la direction de la programmation et du développement devaient être entérinées par le ministre et si ces travaux lui étaient transmis avant leur éventuelle publication.

M. Jacques Mahéas a jugé fondamental que l'analyse des besoins se fasse à partir de l'évaluation des élèves. Il a souligné qu'il conviendrait de faire une évaluation distincte des établissements situés dans des zones d'éducation prioritaires pour apprécier les effets positifs des moyens supplémentaires mis en oeuvre par l'éducation nationale.

Il s'est demandé si le résultat de ces études pouvait être enrichi régulièrement, et s'il existait des moyens fiables, malgré les mouvements de population, de suivi des panels types d'élèves, tout au long de leur scolarité.

Il a enfin souhaité que soient définis, au niveau européen, des critères d'évaluation pertinents permettant de comparer les systèmes éducatifs.

M. André Vallet, rapporteur adjoint, a fait observer que l'illettrisme progressait de façon inquiétante parmi les appelés du contingent. Il s'est déclaré très opposé à la publication du palmarès des lycées, en soulignant que celui-ci entraînait parfois des mouvements de grande ampleur, difficiles à anticiper dans les effectifs des établissements.

Mme Hélène Luc a rappelé que de meilleures conditions d'enseignement appelaient une réduction des effectifs par classe dans les zones en difficulté et s'est inquiétée de l'accroissement des inégalités qui pourrait résulter de la généralisation des classes de niveau. S'agissant de l'enseignement professionnel, elle a souhaité savoir si les instituts universitaires de formation des maîtres assuraient une formation satisfaisante des enseignants.

Mme Dinah Derycke s'est interrogée sur les raisons structurelles qui freinaient l'accès des jeunes filles aux filières scientifiques, alors même que leurs résultats scolaires sont meilleurs. Elle s'est enquise de l'existence de statistiques et d'études permettant d'apprécier ce phénomène. S'agissant de la féminisation des personnels enseignants, elle a demandé si ce phénomène avait fait l'objet d'une évaluation.

M. Christian Demuynck a demandé des précisions sur les mesures prises par l'éducation nationale en faveur des établissements dont l'évaluation aurait été négative.

Répondant à ces interventions, M. Michel Garnier a notamment apporté les précisions suivantes :

- la direction de la programmation et du développement, outre la fourniture de statistiques, élabore des outils de modélisation et de pilotage pour la définition des besoins qui sont transmis aux directions de gestion du ministère, ces dernières élaborant des propositions soumises à l'arbitrage du ministre ;

- la direction de la programmation et du développement n'est pas une agence indépendante, mais un service du ministère chargé de fournir au ministre des éléments statistiques d'évaluation et de programmation pour la définition de sa politique  ;

- cette direction joue un rôle important au niveau international et européen pour développer des outils d'évaluation et de comparaison ;

- s'agissant du nombre de spécialités enseignées, il pourrait être envisagé de renforcer la pluridisciplinarité et la polyvalence des enseignants afin d'éviter une trop grande spécialisation disciplinaire ; ce renforcement nécessiterait sans doute une modification de la formation dispensée en amont des IUFM, notamment au niveau des licences dont le caractère monodisciplinaire peut être jugé inadapté ;

- les professeurs d'enseignement professionnel bénéficient aujourd'hui d'une formation satisfaisante dans les IUFM ;

- si l'intervention du monde économique dans le système éducatif soulève de multiples questions, certaines formations professionnelles et technologiques très spécialisées pourraient être assurées ponctuellement par des professionnels ;

- il ne paraît pas souhaitable de traiter isolément les zones d'éducation prioritaires, sauf à stigmatiser les établissements classés dans ces zones ;

- les évaluations sur le niveau de lecture des élèves en 6è ont peu varié depuis dix ans, mais si le déchiffrage des items simples par les élèves est en progression, le niveau de compréhension des items plus complexes s'est détérioré ;

- le développement des classes de niveau pourrait être envisagé, mais le système des options favorise déjà ce mode de répartition des élèves ; un redoublement précoce permet d'éviter un échec scolaire ultérieur et de prendre en compte le rythme propre d'acquisition des connaissances par les élèves ;

- la publication des indicateurs de la direction de la programmation et du développement sur les établissements scolaires est indispensable pour apprécier, au-delà du seul résultat au baccalauréat, la valeur ajoutée apportée par certains établissements ;

- la réforme des programmes annoncée par le ministre devrait favoriser l'accès des jeunes filles aux disciplines scientifiques ;

- la répartition des moyens de l'éducation nationale prend naturellement en compte le résultat des évaluations des établissements fourni par la direction de la programmation et du développement.

Audition de M. Claude Bernet, directeur général de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture et de la pêche

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Claude Bernet, directeur général de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture et de la pêche.

Après avoir prêté serment, M. Claude Bernet a indiqué que 177.000 élèves étaient accueillis par l'enseignement agricole, soit l'effectif moyen d'une académie telle que celle de Nancy, et que 60 % de ces élèves relevaient de l'enseignement privé ; ce dernier dispense un enseignement à temps plein dans les établissements relevant pour l'essentiel de l'enseignement catholique et un enseignement à un rythme " approprié " dans les maisons familiales. Les élèves du secteur public sont répartis dans 216 établissements, dont 178 ont un effectif inférieur à 500 élèves.

M. Claude Bernet a ajouté que ces établissements de petite taille étaient caractérisés par la très grande diversité des enseignements dispensés, de la classe de 4è jusqu'aux formations dans des filières générales ou professionnelles. Dans ces dernières, la moitié des élèves suit une formation dans le secteur de la production, l'autre moitié étant répartie entre les secteurs de la transformation agro-alimentaire, de l'aménagement de l'espace et des activités commerciales.

Compte tenu de la taille des établissements et de la très grande diversité des formations dispensées, il a indiqué que les règles d'affectation des enseignants étaient nécessairement complexes.

S'agissant du nombre des enseignants, il a rappelé que les 4.800 enseignants titulaires étaient soit des professeurs certifiés soit des professeurs de lycées professionnels, soumis aux mêmes horaires que les enseignants de l'éducation nationale.

A ces enseignants, il convient d'ajouter 674 professeurs détachés de l'éducation nationale, qui sont affectés notamment aux activités d'éducation physique et sportive et 760 ingénieurs spécialisés en agronomie ou en travaux agricoles.

Sur un total de 6.300 professeurs et ingénieurs, environ 1.000 n'exercent pas d'activité enseignante proprement dite ; parmi eux, 320 sont directeurs de centres de formation d'apprentis, 70 sont mis à disposition et 200 sont en poste dans des services administratifs.

M. Claude Bernet a ensuite souligné l'importance de l'emploi précaire qui se traduit par l'utilisation de quelque 2.000 agents non titulaires, qu'il s'agisse d'agents contractuels de l'Etat recrutés sur des emplois vacants de titulaires ou d'agents contractuels régionaux.

L'emploi précaire représente ainsi 20 % de l'effectif total des personnels enseignants et environ 20 % des heures d'enseignement dispensées, soit un pourcentage très supérieur à la situation constatée dans l'éducation nationale.

Il a rappelé que le taux d'encadrement était d'un enseignant pour 11 élèves et que les effectifs d'élèves avaient progressé de 24 % entre 1991 et 1998 ; ce phénomène traduit la réussite de l'enseignement agricole, alors que les effectifs d'enseignants titulaires n'ont progressé que de 13 % sur la même période.

Il a noté que la mise en oeuvre de la loi dite " Perben " du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique avait permis la titularisation d'agents non titulaires.

S'agissant de l'affectation des enseignants dans les établissements, il a indiqué que celle-ci s'effectuait à partir d'un logiciel national qui prenait en compte pour chaque établissement le nombre de classes autorisées et les formations dispensées : les enseignements non couverts par les emplois de titulaires sont assurés par des enseignants rémunérés sur des crédits d'heures supplémentaires ou par des contractuels. Il a rappelé que la croissance des effectifs d'élèves s'était traduite par une forte augmentation des crédits de rémunération des agents contractuels (215 millions de francs). Il a ajouté que 21 millions de francs étaient consacrés au remplacement et 7,5 millions de francs aux décharges de service permettant notamment, aux enseignants de participer à des activités d'animation et de développement en milieu rural et de coopération internationale.

Rappelant que le système de gestion déconcentrée des personnels s'était beaucoup alourdi ces dernières années, il a indiqué qu'une étude était en cours pour analyser les problèmes de gestion et de répartition des enseignants dans les établissements. Concernant les concours de recrutement, il a noté que ces derniers privilégiaient les candidats surqualifiés au détriment des praticiens et que la mission Frémont sur le recrutement des enseignants devrait également tenir compte des départs massifs à la retraite des enseignants prévus à l'horizon 2005.

S'agissant de l'enseignement privé à temps plein, il a rappelé que les enseignants étaient rémunérés comme ceux des établissements privés sous contrat de l'éducation nationale, mais qu'en revanche les établissements " à rythme approprié " avaient opté pour le régime des moniteurs de droit privé dont les obligations de service sont fixées à 43 heures par semaine.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Claude Domeizel s'est demandé s'il existait des accords entre l'enseignement général et l'enseignement agricole permettant de recourir à des enseignants sur la base de contrats individuels ou de contrats entre établissements.

M. Francis Grignon, rapporteur, a observé que l'enseignement agricole ne relevait pas de la même culture que celle de l'éducation nationale. Il s'est interrogé sur d'éventuelles " pertes en ligne " identiques à celles identifiées parmi les effectifs d'enseignants de l'enseignement général. Il s'est demandé si le mode de gestion des enseignants de l'enseignement agricole était transposable à une plus grande échelle, et a souhaité obtenir des précisions sur le taux de réussite des élèves.

M. Adrien Gouteyron s'est enquis des modalités du contrôle exercé sur les moyens attribués à l'enseignement privé agricole et a évoqué la progression récente des effectifs scolarisés dans l'ensemble de l'enseignement agricole.

Répondant à ces interventions, M. Claude Bernet a notamment apporté les précisions suivantes :

- les tentatives de coopération entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale, s'agissant notamment du remplacement des enseignants, n'ont pas débouché sur des réalisations concrètes ;

- il n'existe aucune étude sur les " pertes en ligne " et sur le taux d'absentéisme des enseignants dans l'enseignement agricole ; les fonctions non-enseignantes exercées, qu'il s'agisse de la direction des CFA, du rôle des ingénieurs-chercheurs en matière de coopération internationale ou de mises à disposition au sein d'associations, sont indispensables pour maintenir des liens entre la formation initiale et continue et plus généralement entre les enseignants et le monde agricole ; il est en outre nécessaire de développer la formation continue des enseignants et leur interdisciplinarité ;

- les taux d'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement agricole atteignent 80 % pour les filières de production et de transformation agro-alimentaire ; les résultats sont moins satisfaisants dans le secteur de l'aménagement (gestion de l'eau ou de la faune sauvage) qui fait l'objet d'un engouement de la part des élèves, mais qui n'offre encore que peu de débouchés professionnels ;

- les emplois précaires dans l'enseignement agricole sont trop nombreux et n'assurent aucun avenir aux intéressés ; ils doivent donc nécessairement déboucher sur un emploi dans le secteur privé, sauf à envisager une titularisation qui ne pourrait résulter que d'une loi ;

- le contrôle des crédits affectés à l'enseignement privé agricole est assuré par l'autorisation donnée à toute ouverture de classe ou de formation en alternance ;

- les établissements privés de l'enseignement agricole se sont engagés en 1997 à contenir la progression de leurs effectifs.

Audition de Mme Béatrice Gille, directrice des personnels administratifs, techniques et d'encadrement au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie

La commission a enfin procédé à l'audition de Mme Béatrice Gille, directrice des personnels administratifs, techniques et d'encadrement au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

Après avoir prêté serment, Mme Béatrice Gille a indiqué qu'elle présenterait les principales caractéristiques des personnels qui dépendent de sa direction, avant de détailler les modalités de leur gestion.

Elle a rappelé que sa direction était appelée à gérer un grand nombre de statuts, tant pour les personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS) que pour les personnels d'encadrement.

Elle a ensuite précisé que les effectifs des personnels d'encadrement s'élevaient à environ 18.000 personnes, dont 12.000 occupent des postes de direction et 3.000 des postes d'inspection, auxquels il convient d'ajouter les corps des conseillers d'administration scolaire et universitaire et des secrétaires généraux d'académie. Elle a indiqué que la gestion de ces personnels s'exerçait au niveau national, mais était cependant largement partagée avec les recteurs dans le cadre des commissions paritaires académiques.

Mme Béatrice Gille a également apporté des éléments d'information sur les personnels ATOS, dont les effectifs atteignent 158.000 personnes. Elle a précisé que 77 % de ces personnels étaient utilisés dans les services académiques et les établissements, 20 % dans les activités de restauration scolaire et les internats, les autres étant en formation continue, dans les services de l'administration centrale ou affectés à des tâches liées aux activités physiques et sportives. Elle a ensuite fait observer que la gestion de certains de ces personnels ATOS était déconcentrée, notamment pour les catégories C et D.

Elle a rappelé que son rôle consistait à assurer la meilleure adaptation des ressources en personnels aux besoins du service public de l'éducation nationale et a exposé les priorités du ministère pour améliorer la gestion de ces personnels.

Elle a ainsi indiqué que des efforts avaient été engagés pour renforcer la gestion prévisionnelle des emplois, tant au niveau national qu'au niveau académique, afin d'assurer un meilleur calibrage des recrutements qui sont aujourd'hui insuffisants au regard des besoins des établissements.

Elle a également souligné l'importance de la réflexion engagée depuis plusieurs années sur les métiers des personnels ATOS et d'encadrement, axée notamment sur la mutualisation des compétences dans la filière ouvrière.

Elle a ensuite estimé nécessaire de développer l'évaluation de ces personnels, en précisant que celle des chefs d'établissement constituait une priorité.

Mme Béatrice Gille a également souhaité que la déconcentration de la gestion des personnels. soit poursuivie, notamment pour ceux des catégories A.

Abordant des réformes plus ponctuelles, elle a évoqué le problème posé par le recrutement des chefs d'établissement et a indiqué qu'une réflexion était engagée sur les modalités de ce recrutement et des concours.

Elle a par ailleurs estimé qu'il convenait de développer les modes de communication interne pour les personnels non-enseignants.

En conclusion elle a rappelé que sa direction ne gérait que des personnels, les moyens correspondants relevant d'autres directions du ministère.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Francis Grignon, rapporteur, a demandé si les chefs d'établissement pourraient être chargés, comme en Allemagne, d'heures d'enseignement et quelle était leur autorité réelle sur les personnels enseignants. Il s'est ensuite interrogé sur l'opportunité de confier la gestion des personnels ATOS aux collectivités locales et a souhaité obtenir des précisions sur les horaires de travail et sur le taux d'absentéisme de ces derniers.

M. Serge Lagauche a souligné le rôle essentiel joué par les principaux et par les proviseurs dans le bon fonctionnement des établissements. Il a rappelé que les personnels de direction se plaignaient fréquemment de l'ampleur de leurs tâches administratives qui résulte en particulier du développement de la violence scolaire. Dans la perspective d'une clarification de leurs responsabilités, il a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de l'évaluation annoncée.

M. Adrien Gouteyron, président, s'est interrogé sur le développement de l'auxiliariat pour les personnels ATOS et sur les prérogatives des recteurs quant à leur recrutement.

Mme Dinah Derycke a demandé des précisions sur le nombre de contrats emploi-solidarité dans l'éducation nationale, les modalités de leur gestion et si ces personnels précaires n'étaient pas affectés à des tâches permanentes qui reviendraient normalement à des ATOS.

M. Francis Grignon, rapporteur, a souligné le rôle essentiel des chefs d'établissement, quelle que soit la taille des établissements, et a estimé que ceux-ci devaient être de véritables managers.

M. Serge Lagauche a souhaité qu'une concertation s'engage entre les écoles et les établissements relevant d'un même bassin de formation afin d'éviter une répartition " ségrégative " des élèves fondée uniquement sur leur niveau.

M. Claude Demeizel s'est demandé si la formation des personnels ATOS était adaptée à leur fonction qui consistait aussi à assurer une présence d'adultes dans les établissements d'enseignement.

En réponse à ces interventions, Mme Béatrice Gille a notamment apporté les précisions suivantes :

- le modèle allemand de gestion du personnel de direction n'est pas transposable en France : les tâches administratives et de pilotage pédagogique occupent à temps plein ces personnels qui peuvent par ailleurs s'appuyer sur les conseillers d'orientation-psychologues et les conseillers principaux d'éducation.

- les chefs d'établissement pourraient en effet déléguer certaines tâches administratives pour se concentrer sur leur rôle de management et de gestion des ressources humaines, mais les progrès dans ce domaine apparaissent très différents d'un établissement à l'autre ;

-  l'autorité des chefs d'établissement sur les personnels enseignants est très variable : s'ils établissent les emplois du temps et sont chargés du pilotage pédagogique de leur établissement, leur influence s'arrête au seuil de la classe ; par ailleurs la notion de hiérarchie est beaucoup moins présente dans l'éducation nationale que dans d'autres administrations ;

- les obligations de service et les horaires de travail du personnel ATOS sont définies au niveau des établissements : les horaires des personnels ouvriers et de laboratoire sont fixés à 1.677 heures réparties sur 43 semaines, ce temps de travail étant annualisé depuis 1994 afin de mieux répondre aux besoins de l'établissement ;

- s'il n'existe pas de statistiques nationales sur le taux d'absentéisme des personnels ATOS, chaque académie dispose d'éléments d'information qui lui sont propres ;

- la réflexion sur l'évaluation des chefs d'établissement, menée dans le cadre d'une table ronde animée par le recteur Blanchet, devrait redéfinir les missions des chefs d'établissement et proposer les adaptations statutaires nécessaires ; cette réflexion devra tenir compte de la diversité des situations auxquelles sont confrontés les chefs d'établissement, en fonction notamment de la taille et de la localisation de leur établissement ;

- l'auxiliariat est trop important puisque 10.000  auxiliaires occupent des postes vacants de personnels ATOS ; ces vacances s'expliquent par la faiblesse des recrutements et par les difficultés de gestion soulevées par la mise en oeuvre du congé de fin d'activité ;

- les contrats emploi-solidarité (CES) sont directement recrutés par les établissements publics locaux d'enseignement sur des crédits alloués par le ministère des affaires sociales, de l'emploi et de la solidarité ; ces contrats correspondent à 24.000 postes dans l'enseignement secondaire, mais il est difficile d'apprécier dans quelle mesure les intéressés assurent des tâches relevant normalement des personnels ATOS ;

- la gestion des personnels évolue depuis plusieurs années vers plus de déconcentration et de contractualisation, notamment pour le personnel d'encadrement ;

- les académies s'emploient à améliorer la concertation avec les établissements en organisant leur territoire en bassins de formation ;

- la formation du personnel ATOS est déconcentrée et chaque rectorat dispose d'un centre académique de formation administrative ; cette formation est essentielle pour renforcer l'identité du personnel ATOS qui a pleinement conscience de son rôle au sein des établissements et de son appartenance à la communauté éducative.