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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 89/48/CEE et 92/51/CEE concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles et complétant les directives 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE et 93/16/CEE concernant les professions d'infirmier responsable de soins généraux, de praticien de l'art dentaire, de vétérinaire, de sage-femme, d'architecte, de pharmacien et de médecin

COM (97) 638 final  du 02/12/1997
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 14/05/2001

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 08/01/1998
Examen par la délégation le 25/02/1998

Reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles

Communication et proposition de résolution
de M. Michel Barnier
(proposition d'acte communautaire E 994)

Depuis plus de vingt ans, la Communauté a adopté de nombreuses directives afin d'instaurer la reconnaissance, par chaque Etat membre, des diplômes délivrés par les autres Etats de l'Union ainsi que des formations professionnelles qui y ont été acquises.

La proposition E 994 -qui s'inscrit dans le cadre du programme SLIM (Simplifier la législation concernant le marché unique) lancé en mai 1996 dans le but de supprimer les obstacles à l'achèvement et au bon fonctionnement du marché intérieur- vise à simplifier et clarifier ce dispositif de reconnaissance mutuelle des diplômes, titres et qualifications.

On ne peut qu'être favorable à l'objectif général de ce texte. Toutefois, un examen attentif de certaines de ses dispositions montre qu'il aurait pour effet de menacer le régime spécifique que notre pays a mis en place -en accord avec la Commission européenne- pour préserver le niveau de formation et la qualité de l'encadrement sportif français.

Ce résultat serait d'autant plus étonnant et d'autant moins acceptable que, au moment même où les institutions communautaires commencent d'examiner cette proposition E 994, l'Assemblée nationale et le Sénat votent une proposition de loi destinée à assurer la qualité du personnel d'encadrement sportif et que ces deux textes paraissent incompatibles.

Il est d'ailleurs singulier que le Gouvernement, lorsqu'il a participé, il y a quelques semaines, au débat de cette proposition de loi au Sénat, n'ait fait aucune mention de cette proposition d'acte communautaire. Faut-il croire qu'il en ignorait alors l'existence et la teneur ?

*

* *

La reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles dans l'Union s'est effectuée de façon progressive et n'est pas encore achevée. Elle a été conduite selon deux approches différentes, l'une sectorielle et l'autre -plus générale- dite « horizontale ».

1 - L'approche sectorielle -la première à avoir été mise en oeuvre- a consisté à adopter des directives spécifiques pour chaque profession. Ces textes fixent les règles minimales communes pour la profession concernée et arrêtent les listes de diplômes des Etats membres qui, répondant à ces règles, bénéficient d'une reconnaissance mutuelle automatique. Ils ont concerné successivement les professions d'infirmiers responsables de soins généraux, de praticiens de l'art dentaire, de vétérinaires, de sages-femmes, de pharmaciens et de médecins.

Les onze directives de ce genre adoptées entre 1977 et 1985 ont posé nombre de difficultés lors de leur transposition par les Etats membres.

La proposition E 994 vise à simplifier le système de mise à jour des listes de diplômes, certificats et autres titres susceptibles de faire l'objet d'une reconnaissance automatique. Le système envisagé -déjà appliqué pour la profession de médecin- prévoit la mise à jour, par la Commission, des listes des diplômes et autres titres bénéficiant de la reconnaissance automatique. Ces mises à jour seront publiées au Journal Officiel des Communautés européennes.

Par ailleurs, elle prévoit que, si les Etats membres restent libres de reconnaître les formations et diplômes acquis dans des pays tiers, ils devront examiner toute demande de reconnaissance formulée par un ressortissant d'un pays tiers si celui-ci a complété son diplôme par une expérience professionnelle acquise dans un autre Etat membre. Le rejet d'une telle demande devra être motivé et pourra faire l'objet d'un recours juridictionnel en droit interne. La proposition reprend, sur ce point, la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes.

Ces modifications ne paraissent pas poser de nouveaux problèmes particuliers. Il n'en va pas de même, cependant, pour les modifications apportées à l'approche horizontale.

2 - A partir de 1988, une approche « horizontale » a été mise en oeuvre tendant à organiser un système général de reconnaissance des diplômes et formations professionnelles.

a) Les textes existants

Deux directives ont institué ce nouveau dispositif qui s'applique aux professions dont l'exercice requiert l'obtention d'un diplôme sanctionnant une formation post-secondaire d'une durée minimale de trois ans (directive 89/48/CEE du 21 décembre 1988) et à celles pour lesquelles la formation post-secondaire est inférieure à trois ans (directive 92/51/CEE du 18 juin 1992).

En vertu de ces deux directives, un Etat membre ne peut refuser à un ressortissant d'un autre Etat membre l'accès à une profession réglementée si celui-ci possède le diplôme prescrit par un autre Etat membre pour accéder à cette profession.

Le pays d'accueil peut toutefois exiger que le demandeur prouve qu'il possède une expérience professionnelle lorsque la durée de la formation dont il fait état est inférieure d'au moins un an à celle requise dans l'Etat membre où il souhaite exercer. Il peut également exiger du demandeur qu'il accomplisse un stage d'adaptation ou qu'il se soumette à un test d'aptitude si sa formation initiale a porté sur des matières substantiellement différentes de celles en vigueur dans l'Etat d'accueil.

b) L'application française en matière d'encadrement sportif

Le principe de libre circulation des travailleurs et des services s'applique notamment aux professionnels de l'encadrement sportif dans le cadre de la reconnaissance mutuelle des formations professionnelles.

Ce système, tel qu'il résulte des directives précitées déjà en vigueur, n'est pas très favorable à notre pays dans lequel les exigences de formation requises des éducateurs sportifs sont souvent bien supérieures à celles en vigueur dans les autres pays de l'Union.

Par exemple, la reconnaissance automatique des formations professionnelles a eu pour effet d'admettre sur le territoire français certains moniteurs saisonniers -notamment des moniteurs de ski- d'un niveau technique contestable et ne maîtrisant pas toujours les réalités de l'environnement (spécificités géographiques, organisation des secours...).

Aussi, soucieux de préserver le niveau de formation et la qualité de l'encadrement français, le Gouvernement a prévu d'imposer aux candidats migrants un test d'aptitude avant de pouvoir exercer en France les fonctions de moniteur sportif :

-- le décret n° 97-314 du 4 avril 1997 organise cette procédure en matière de liberté d'établissement dans le secteur des activités physiques et sportives ;

-- peu auparavant, le décret n° 96-1011 du 25 novembre 1996 avait fait de même en matière de prestations de services d'éducateur sportif par les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'espace économique européen.

En vertu de ces textes, et dans le respect des exigences communautaires qui autorisent un tel régime dérogatoire (article 14 de la directive 95/51 CEE), les autorités françaises ont obtenu de la Commission -non sans mal- l'autorisation de subordonner à un test d'aptitude l'accès à cinq professions nommément désignées :

- moniteur de ski et sports dérivés,

- moniteur d'alpinisme,

- moniteur de plongée subaquatique,

- moniteur de parachutisme,

- moniteur de spéléologie.

Pour un établissement en France, la faculté d'imposer un test d'aptitude a été accordée jusqu'au 31 juillet 1999, date à laquelle cette procédure sera évaluée puis éventuellement reconduite sans limitation de durée.

Toutefois, s'ils ont été admis par la Commission, ces deux décrets étaient jusqu'à présent d'une grande fragilité juridique car aucune disposition législative ne donnait compétence au Gouvernement pour régler cette question par voie réglementaire. Cette lacune devrait être prochainement comblée par l'adoption de la proposition de loi n° 243 (1997-1998) relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives, dont le processus législatif est en cours d'achèvement. Adopté par l'Assemblée nationale, ce texte a été examiné par le Sénat au cours de sa séance du 4 février 1998. La Commission mixte paritaire réunie le 5 février dernier n'ayant pas abouti à l'adoption d'un texte commun, une nouvelle lecture aura lieu prochainement.

L'article 3 porte sur les conditions dans lesquelles peut être respecté le principe de libre prestation de services par les ressortissants communautaires, sans que la sécurité des usagers ne pâtisse d'une moindre qualification du personnel d'encadrement par rapport au degré d'exigence français. Le cas de figure le plus manifeste concerne les activités sportives supposant une parfaite connaissance de l'environnement pour se dérouler dans des conditions convenables -comme la mer ou la montagne, où l'ignorance du milieu peut avoir des conséquences dramatiques.

Cet article (1(*)) prévoit donc que l'exercice occasionnel d'une activité d'encadrement sportif par un ressortissant d'un Etat membre de l'Union ou de l'espace économique européen, « lorsque la qualification dont il se prévaut est d'un niveau substantiellement inférieur à celui exigé en France, peut être subordonné à la réussite d'un test technique pour des raisons d'intérêt général tenant à la sécurité des personnes ». En outre, « lorsque les activités concernées ont lieu dans un environnement spécifique, la réussite d'un test de connaissance de cet environnement peut être exigé ».

La rédaction issue des travaux du Sénat ne diffère guère sur ce point, prévoyant le « contrôle préalable de l'aptitude technique des demandeurs et de leur connaissance du milieu naturel (2(*)), des règles de sécurité et des dispositifs de secours ».

Au cours des débats, le Gouvernement a lui-même déclaré ne pouvoir « qu'être d'accord tant sur l'esprit que sur le fond, avec les mesures proposées » (3(*)).

Or, tandis que l'on renforçait le dispositif français, la Commission européenne transmettait au Conseil la proposition E 994 qui risque d'avoir pour effet de limiter les possibilités d'organisation de ces tests d'aptitude.

c) Les modifications proposées par la proposition E 994

Ces modifications sont de deux ordres. Il est, tout d'abord, prévu d'introduire dans la directive de 1988 la notion de « formation réglementée » qui figure dans celle de 1992, afin d'obliger les Etats membres à tenir compte de la formation reçue par le demandeur, y compris lorsque celui-ci l'a acquise dans un Etat membre où une telle formation est dispensée sans que la profession soit pour autant réglementée. A l'heure actuelle, dans une telle situation, l'Etat membre d'accueil peut exiger la preuve d'une expérience professionnelle de deux ans.

Il est, par ailleurs, prévu d'imposer à l'Etat membre d'accueil de tenir compte de l'expérience professionnelle acquise par le demandeur lorsque les titres dont il fait état ne correspondent pas à la formation exigée dans le pays d'accueil. Certes, dans les directives existantes, la prise en compte de l'expérience professionnelle existe déjà au stade de la comparaison des formations initiales : elle serait désormais étendue aux expériences professionnelles postérieures pouvant compenser les connaissances manquantes pour exercer dans le pays d'accueil.

Dans ces conditions, indique la Commission, le pays d'accueil « ne pourra plus imposer systématiquement des mesures de compensation (épreuve d'aptitude ou stage d'adaptation) : il devra les alléger, voire les supprimer », si ladite expérience professionnelle a porté sur des matières non substantiellement différentes de celles exigées pour exercer dans le pays d'accueil. Dans la pratique, cette modification, apparemment mineure, risque d'avoir des conséquences non négligeables pour la France.

M. Michel Barnier a alors présenté une proposition de résolution sur ce texte.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. James Bordas :

J'apprécie d'autant plus la teneur de cette proposition de résolution que j'ai suivi de bout en bout les débats sur la proposition de loi. Ayant pratiqué la montagne, il me semble très important que les conditions d'exercice des moniteurs de ski ou des guides de haute montagne fassent l'objet de contrôles. Il faut pouvoir éviter les accidents qui pourraient résulter d'un exercice de ces professions sans connaissance suffisante du milieu alpin. J'aimerais connaître la position que prennent les autres pays membres ; y fait-on montre de la même exigence ?

M. Michel Barnier :

Pendant les négociations auxquelles j'ai participé, l'Espagne, l'Italie, l'Autriche et l'Allemagne étaient proches de nos positions. Ces pays peuvent également instaurer des tests et exiger que des moniteurs français s'y soumettent.

Après les observations de MM. Jacques Genton et Michel Caldaguès, la délégation s'est prononcée en faveur du dépôt, par le rapporteur, de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu la proposition d'acte communautaire E 994,

Vu les directives 89/48 CEE et 92/51/CEE concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles ;

Considérant que la proposition E 994 a notamment pour objet d'exiger des Etats membres qu'ils apprécient l'expérience professionnelle des ressortissants des autres états membres souhaitant exercer sur leur territoire, nonobstant leur formation initiale ;

Considérant que, dès lors que cette expérience professionnelle couvre les matières pour lesquelles il existe une différence de formation substantielle entre l'Etat membre d'origine et l'Etat membre d'accueil, ce dernier ne pourra plus -en application des articles 1 et 2 de la proposition E 994- imposer au demandeur des mesures de compensation ; qu'il pourrait ainsi être fait obstacle à la mise en oeuvre d'exigences nationales supplémentaires en matière de stage d'adaptation ou de test d'aptitude ;

Considérant que cette restriction peut avoir pour effet de laisser exercer des professionnels insuffisamment formés, notamment en matière d'encadrement sportif pour lequel une parfaite connaissance du milieu naturel est indispensable à la sécurité des usagers ;

Considérant en outre que, au cours du très récent débat parlementaire relatif à la sécurité et à la promotion d'activités sportives, le Gouvernement s'est déclaré très favorable à l'organisation des tests d'aptitude ;

S'étonne que le Gouvernement n'ait pas alors fait état de la présentation, par la Commission européenne, d'une proposition d'acte communautaire sur le même sujet et susceptible d'aboutir à un résultat opposé à celui soutenu sur le plan national ; s'inquiète des incohérences qui pourraient en résulter sur le plan juridique ;

Demande au Gouvernement de s'opposer à l'adoption, en l'état, de l'article 1er, paragraphe 3 et de l'article 2, paragraphe 1 de la proposition E 994, en ce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte aux possibilités de contrôle d'aptitude par l'Etat membre d'accueil lorsque l'expérience professionnelle du demandeur couvre les matières pour lesquelles il existe une différence de formation substantielle entre l'Etat membre d'origine et l'Etat membre d'accueil.

La proposition de résolution de M. Michel Barnier a été publiée
sous le n° 317 (1997-1998).


* (1) Rédaction issue de l'Assemblée nationale

* (2) Sous-amendement présenté par M. Michel Barnier

* (3) JO Débats Sénat - Séance du mercredi 4 février 1998 p. 640