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Économie et finances, fiscalité

Proposition de règlement du Conseil fixant les modalités d'application de l'article 93 du Traité CE (contrôle des aides d'Etat)

COM (98) 073 final  du 18/02/1998
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 22/03/1999

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 13/03/1998
Examen par la délégation le 21/04/1998

Politique économique et financière

Application du contrôle des aides d'Etat
par la Commission européenne


Proposition E 1036 - COM (98) 73 final

(Réunion de la délégation du 21 avril 1998)

Communication et proposition de conclusions
de M. Jacques Genton sur la proposition d'acte communautaire
E 1036 relative à l'application du contrôle des aides d'Etat
par la Commission européenne

La proposition d'acte communautaire E 1036 est relative aux modalités du contrôle, par la Commission européenne, des aides accordées par les Etats.

Je rappelle que l'article 92 du traité instituant la Communauté européenne considère comme incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. L'article 93 confie à la Commission européenne, sous le contrôle de la Cour de justice, le soin de s'assurer de la conformité des aides d'Etat au libre jeu dans la concurrence sur le territoire de l'Union européenne.

La proposition E 1036 trouve son fondement juridique dans l'article 94 qui permet au Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, de prendre des règlements d'application de ces articles 92 et 93. Elle constitue le second volet d'un processus engagé en 1996, à l'initiative de la Commission, pour accroître la transparence et renforcer la sécurité juridique des règles de procédure applicables aux aides d'Etat.

Le premier volet concernait le règlement d'exemption autorisant la Commission à dispenser certaines catégories d'aides de cette procédure, qui a déjà fait l'objet d'une proposition d'acte communautaire (la proposition E 916) sur laquelle la délégation a décidé de ne pas intervenir (procédure écrite du 24 octobre 1997). Toutefois, nous avions alors constaté que le règlement d'exemption ne résoudrait en rien la question de la procédure applicable à l'examen, par la Commission, des aides d'Etat. Certes, la Commission a précisé sa ligne de conduite dans des communications, publiant même, en 1995, un « guide des procédures applicables en matière d'aides d'Etat ». Mais ces documents, aussi utiles soient-ils, n'ont pas de force juridique. Aussi, avions-nous souligné l'utilité d'un « règlement qui arrêterait la procédure à respecter par la Commission, afin d'améliorer la sécurité juridique des aides consenties par les Etats membres ».

Tel est précisément l'objet de la proposition E 1036 qui doit donc, me semble-t-il, être approuvée dans son principe.

Ce texte contient toutefois des dispositions qui, si elles étaient adoptées en l'état, iraient sur plusieurs points bien au-delà d'une simple codification des règles aujourd'hui observées par la Commission.

Quelles sont aujourd'hui les règles suivies en matière d'aide d'Etat que la proposition E 1036 vise à codifier ? Quelles modifications ce texte envisage-t-il ? Sur quels points devrait-il être modifié ou complété ? Telles sont les trois questions qui constituent la trame de la communication que j'ai tenu à vous présenter.

J'attire auparavant votre attention sur le fait que la proposition E 1036 a déjà fait l'objet de modifications au cours de l'examen dont elle a été l'objet au sein d'un groupe de travail du Conseil. Le dernier état du texte date du 7 avril 1998. J'évoquerai bien entendu les principales modifications mais sachez qu'elles ne changent pas les orientations du texte initial.

1° - Comment est actuellement organisé le contrôle des aides d'Etat par la Commission ?

Selon l'article 93 du traité instituant la Communauté européenne, la Commission procède à trois contrôles : un contrôle sur les aides nouvelles, que je qualifierai de « contrôle a priori » en ce qu'il intervient avant la mise à exécution d'une aide ; un contrôle sur les aides octroyées illégalement ; un contrôle sur les aides octroyées légalement (dites « aides existantes »).

a) Le contrôle sur les aides nouvelles

La procédure applicable aux aides nouvelles repose sur deux règles qui trouvent leur fondement dans l'article 93, paragraphe 3, du traité :

- la première de ces règles, c'est l'obligation de notification préalable. Les Etats sont en effet tenus de notifier leurs projets d'aides à la Commission. Des exceptions (qui relèveront prochainement du règlement d'exemption) sont cependant prévues, notamment pour les aides dites « de minimis », dont le montant est trop limité pour exercer un impact négatif sur la concurrence (moins de 100 000 écus par entreprise sur une période de trois ans) ;

- la seconde règle, c'est le principe dit de « standstill », selon lequel « l'Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ».

Cette « décision finale » est prise à la suite d'une procédure plus ou moins longue puisqu'elle comprend toujours un examen préliminaire et, si nécessaire, un examen dit formel.

Dans un premier temps, la Commission doit en effet se livrer à un examen préliminaire du projet d'aide. Selon la Cour de justice, cette phase préliminaire « a seulement pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale avec le Traité des projets d'aides qui lui sont notifiés ». A l'issue de cet examen, la Commission peut soit décider de ne pas soulever d'objection à l'égard de l'aide envisagée (qui est donc autorisée sans condition), soit passer à la seconde étape : la procédure formelle d'examen prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité.

Je précise que si la Commission n'a pas pris de décision sur cette phase préliminaire à l'issue d'un « délai raisonnable » (que la Cour de justice a estimé à deux mois), et sauf prorogation décidée en accord avec l'Etat concerné, l'aide peut être légalement octroyée dès lors que l'Etat a informé la Commission de son intention de mettre le projet à exécution et que celle-ci ne s'y est pas opposée.

La Commission doit donc passer à une seconde phase, la procédure formelle d'examen, lorsqu'elle estime, soit que l'aide projetée ne serait pas compatible avec le marché commun (ou qu'elle éprouve des « difficultés sérieuses » à déterminer la compatibilité de l'aide), soit que l'aide ne peut être autorisée que sous certaines conditions.

Comme l'a souligné la Cour de justice, un des traits principaux qui différencie cette seconde étape « de la phase préliminaire (...), réside dans l'absence, lors de cette phase initiale, de toute obligation pour la Commission de mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations avant de prendre sa décision ». En revanche, dans le cadre de la procédure formelle d'examen de l'article 93, paragraphe 2, la Commission doit mettre l'Etat dont émane la notification, les autres Etats membres et les tiers intéressés en demeure de présenter leurs observations.

A l'issue de cette procédure formelle (que la Commission s'efforce de clore dans un délai de six mois), la Commission peut prendre :

- soit une décision positive, constatant que la mesure projetée ne constitue pas une aide au sens de l'article 92 du traité ou qu'il s'agit d'une aide compatible avec le marché commun ;

- soit une décision négative, interdisant à l'Etat d'accorder l'aide envisagée ;

- soit une décision positive imposant des conditions, c'est-à-dire des restrictions concernant le type, le montant, le bénéficiaire, la destination ou la durée de l'aide.

b) Le contrôle sur les aides dites « illégales »

Il s'agit des aides qu'un Etat a accordées sans en informer la Commission (ou avant la notification) ou que, nonobstant le principe de « standstill », il a mis à exécution après notification mais avant que la Commission ait pris une décision.

La procédure applicable dans ces hypothèses est celle que je viens de décrire, c'est-à-dire un examen préliminaire suivi, le cas échéant, d'une procédure formelle d'examen. Trois correctifs sont cependant prévus, compte tenu du caractère illégal de ces aides :

- la Commission dispose d'un pouvoir d'injonction pour suspendre le versement des aides en attendant l'issue d'une procédure formelle d'examen ;

- en cas de décision négative, la Commission enjoint l'Etat de récupérer l'aide, majorée des intérêts, auprès du bénéficiaire ; c'est ainsi que la France doit aujourd'hui récupérer les aides accordées au secteur textile qui ne sont pas couvertes par la règle de minimis ;

- s'il s'avère qu'un Etat manque régulièrement à ses obligations en matière de notification, la Commission peut engager contre lui une procédure en manquement en vertu de l'article 169 du traité.

c) Le contrôle sur les aides dites « existantes »

Il s'agit, d'une part, des aides déjà accordées ou en voie de l'être lors de l'entrée en vigueur du traité dans l'Etat concerné et, d'autre part, de celles qui ont été autorisées, expressément ou tacitement, par la Commission.

L'article 93, paragraphe 1, du traité prévoit que « la Commission procède avec les Etats membres à l'examen permanent des régimes d'aides existant dans ces Etats ».

Selon la pratique actuelle, lorsque la Commission estime qu'un régime d'aides existant peut porter atteinte au bon fonctionnement ou au développement du marché commun, elle adresse à l'Etat membre concerné une lettre l'invitant à lui fournir des renseignements. A la lumière de ces renseignements, elle peut, le cas échéant, proposer des « mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun ». Si l'Etat applique ces mesures utiles, la Commission clôt le dossier. Si, en revanche, il s'y refuse et que la Commission, après avoir entendu ses arguments, continue de juger ces mesures nécessaires, elle ne peut, selon le guide qu'elle a rédigé, amener l'Etat à les appliquer qu'à l'issue d'une procédure formelle d'examen.

Je ne saurais conclure cette présentation du contrôle des aides d'Etat sans évoquer le rôle essentiel rempli par les juridictions nationales. Comme l'a rappelé la Cour de justice, « dans le cadre du contrôle du respect par les Etats membres des obligations mises à leur charge par les articles 92 et 93 du Traité, les juridictions nationales et la Commission remplissent des rôles complémentaires et distincts ». Ainsi, c'est à la Commission, et à elle seule, qu'il appartient de se prononcer, sous le contrôle de la Cour de justice, sur la compatibilité des aides avec le marché commun ; en revanche, la Commission ne pouvant ordonner la restitution d'une aide non notifiée tant qu'elle ne s'est pas prononcée sur sa compatibilité avec le marché commun, c'est aux juridictions nationales qu'il appartient « de sauvegarder les droits des justiciables en cas de violation de l'obligation de notification préalable » et d'en « tirer toutes les conséquences  ».

Le contrôle des aides d'Etat, tel qu'il est aujourd'hui organisé, est donc le fruit d'un équilibre entre le rôle de la Commission et celui des juridictions nationales. Il convient, me semble-t-il, de veiller à ce que toute modification de cet équilibre soit effectivement nécessaire au regard de l'objectif de la proposition E 1036 d'améliorer la sécurité juridique et de rendre les contrôles plus efficaces.

2° - Quelles sont les principales modifications envisagées par la proposition E 1036 ?

La plupart des dispositions de ce texte visent à codifier la pratique actuelle que je viens de présenter. Mais certaines d'entre elles ont pour objet de modifier la « règle du jeu » dans le but, nous précise l'exposé des motifs, de clarifier certains aspects et de renforcer « les règles sur les points pour lesquels un système de contrôle plus efficace est clairement nécessaire ». Quatre modifications importantes sont ainsi proposées :

- la première, prévue par l'article 11, paragraphe 2, consiste à permettre à la Commission d'enjoindre un Etat membre de récupérer toute aide qui n'a pas été versée dans le respect des règles fixées par le traité, avant même qu'elle n'ait statué sur la compatibilité de cette aide avec le marché commun ;

- la deuxième modification concerne l'absence de délai imparti à la Commission pour se prononcer lorsque la procédure formelle d'examen sera mise en oeuvre. Je rappelle que, selon le guide qu'elle a rédigé, la Commission s'efforce aujourd'hui de clore cette procédure dans un délai de six mois ;

- la troisième modification, prévue par l'article 14, paragraphe 3, consiste à préciser que, lorsque la récupération (provisoire ou définitive) d'une aide sera ordonnée, les recours offerts par le droit national (en fonction duquel s'effectue la récupération) n'auront pas d'effet suspensif ;

- la quatrième modification, prévue par l'article 21, consiste à autoriser la Commission à inviter les autorités de surveillance indépendantes compétentes au niveau national (le Conseil de la concurrence pour la France) à lui adresser un rapport sur l'exécution d'une décision conditionnelle ou négative ou d'une injonction de suspension ou de récupération d'une aide.

3° - Les points sur lesquels la proposition devrait être modifiée

La proposition E 1036 devrait, me semble-t-il, être modifiée ou complétée sur quatre points.

1) Sur le délai imparti à la Commission pour statuer sur la notification d'une aide nouvelle

Selon le dernier état de la proposition de règlement, la Commission devrait clore toute procédure formelle d'examen dans les deux années suivant son ouverture, ce délai pouvant être prorogé par un accord mutuel entre la Commission et l'Etat concerné. C'est, certes, un progrès par rapport au texte initial, qui ne fixait aucun délai, mais nous sommes loin des six mois que la Commission s'était elle-même impartie.

Or, l'attente trop longue du « feu vert » de la Commission peut se révéler désastreuse pour une entreprise dont la survie dépend d'une aide de l'Etat. Certes, l'Etat pourrait théoriquement mettre la Commission devant le fait accompli en octroyant une aide nonobstant le défaut de décision, poussant ainsi la Commission à agir par le déclenchement d'une procédure pour aide illégale. Mais une telle solution constituerait une violation délibérée du principe de « standstill » et exposerait l'Etat, si elle devait se répéter, à l'ouverture d'une procédure en manquement à son encontre.

En outre, le dernier état de la proposition ne précise pas ce qu'il adviendra si la Commission ne respecte pas le délai de deux ans qui lui est imparti. Une clarification est donc nécessaire sur ce point.

Dans ces conditions, il me paraîtrait souhaitable de :

- ramener à un an le délai imparti à la Commission pour clore une procédure formelle ouverte à la suite d'une notification, ce délai pouvant être prorogé par un accord mutuel entre la Commission et l'Etat concerné ;

- préciser que, à défaut de décision de la Commission à l'expiration de ce délai, l'Etat pourrait mettre à exécution les mesures projetées après en avoir avisé la Commission, sauf si celle-ci prenait une décision dans les quinze jours suivant la réception de cet avis. Cette solution correspond d'ailleurs à celle appliquée aujourd'hui (et codifiée par l'article 4, paragraphe 6) en cas de défaut de décision de la Commission à l'issue d'un délai de deux mois suivant l'ouverture de la procédure d'examen préliminaire.

2) Sur la faculté, pour la Commission, d'ordonner la récupération provisoire d'une aide qui pourrait être illégale

A l'appui de cette proposition, la Commission invoque la nécessité de rétablir sans délai une concurrence effective. Cet argument ne me paraît guère convaincant. Il néglige en effet le rôle des juridictions nationales qui, selon la Cour de justice, peuvent ordonner la restitution d'une aide non notifiée. En outre, prononcer une injonction de récupération avant de constater qu'une aide est illégale permettrait certes de gagner quelques semaines, mais au risque de conséquences irréparables pour le bénéficiaire alors même que l'aide pourrait se révéler finalement légale. Il est donc souhaitable de subordonner ce prononcé à de strictes garanties comme celles que présente une procédure juridictionnelle.

C'est pourquoi il me paraît préférable de s'en tenir au droit actuel en supprimant le paragraphe qui autorise la récupération provisoire de l'aide.

3) Sur la faculté, pour la Commission, de solliciter les autorités de surveillance indépendantes

Cette faculté me paraît tout d'abord traduire une certaine suspicion à l'égard des Etats qui sont tout de même tenus d'exécuter les décisions de la Commission et de coopérer avec elle.

Mais, c'est à chaque Etat qu'il appartient de définir les modalités de cette exécution et de cette coopération. Peu importe la manière dont il fournit à la Commission les renseignements dont celle-ci a besoin dès lors que ces renseignements sont complets et suffisamment précis. Dans ces conditions, prévoir dans un acte communautaire une procédure de contrôle parallèle à celle définie par les Etats et qui permettrait de court-circuiter les autorités nationales compétentes (notamment les juridictions) constituerait un regrettable précédent.

C'est pourquoi je pense que l'article 21 devrait être supprimé.

4) Sur l'institution d'un délai de prescription pour les aides illégales

Alors que le texte initial de la proposition était silencieux sur ce point, il est aujourd'hui prévu une prescription de quinze ans, qui serait interrompue par tout acte de procédure effectué par la Commission ou un Etat membre. Ce serait un progrès par rapport à la situation actuelle (puisqu'aucun délai de prescription n'existe aujourd'hui) mais qui me paraît tout de même excessif eu égard à l'objectif de la proposition d'améliorer la sécurité juridique pour les Etats membres et les entreprises. J'ajoute que, reprenant un engagement de la Commission, l'article 10 impose à celle-ci d'examiner toute information, qu'elle qu'en soit la source (presse, plainte d'un tiers,...), concernant une éventuelle aide illégale, ce qui interrompra la prescription.

Dans ces conditions, un délai de prescription de cinq ans me paraîtrait plus raisonnable.

Après les interventions de MM. Christian de La Malène et Michel Barnier, la délégation a adopté les conclusions proposées par le rapporteur dans le texte suivant :

Conclusions

La Délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Vu la proposition d'acte communautaire E 1036,

Considérant que ce texte a pour objet de réglementer les modalités du contrôle, par la Commission européenne, des aides d'Etat, dans le but d'améliorer la sécurité juridique pour les Etats membres et les entreprises, tout en rendant la politique de la Commission transparente et plus efficace ;

Considérant que, à cette fin, la proposition E 1036 prévoit non seulement de codifier les règles de procédure actuellement observées par la Commission, mais aussi d'en modifier sur certains points les modalités et de conférer à cette dernière des pouvoirs qui, selon la Cour de justice, relèvent des juridictions nationales ;

Considérant que le contrôle des aides d'Etat tel qu'il est aujourd'hui organisé réalise un équilibre en conférant aux juridictions nationales et à la Commission des rôles complémentaires ;

Souligne la nécessité de maintenir cet équilibre et de n'apporter aux règles actuelles que des modifications qui amélioreraient la sécurité juridique pour les Etats et les entreprises ou seraient indispensables pour assurer un contrôle efficace des aides d'Etat ;

Invite le Gouvernement :

- à obtenir que la Commission soit tenue de clore toute procédure formelle d'examen sur un projet d'aide dans le délai d'un an à compter de son ouverture, faute de quoi l'Etat concerné pourrait mettre son projet à exécution après en avoir avisé la Commission et sauf décision de celle-ci dans les quinze jours suivant la réception de l'avis ;

- à s'opposer à la faculté pour la Commission d'enjoindre un Etat de récupérer une aide avant qu'elle ait statué sur sa compatibilité avec le marché commun ;

- à obtenir l'institution d'un délai de prescription concernant les aides illégales, qui devrait être fixé à cinq ans à compter de l'octroi de l'aide et serait interrompu par tout acte de procédure accompli par la Commission ou un Etat membre ;

- à s'opposer à la faculté pour la Commission d'inviter les autorités de surveillance indépendantes compétentes au niveau national à lui adresser un rapport sur l'exécution de certaines de ses décisions.