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Économie et finances, fiscalité

Recommandations de décisions du Conseil abrogeant les décisions constatant l'existence d'un déficit excessif en Belgique, en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie, en Autriche, au Portugal, en Suède et au Royaume-Uni (application de l'article 104 C, paragraphe 12, du traité instituant la Communauté européenne)

SEC (98) 1999 final  du 25/03/1998
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 01/05/1998

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 31/03/1998
Examen par la délégation le 01/04/1998

Union monétaire

Déficit excessif (abrogation de la décision constatant l'existence d'un déficit excessif en France)



Proposition E 1046 - SEC (98) 1999 final
Communication de M. Denis Badré sur la proposition d'acte communautaire E 1046 relative à la proposition de recommandation de décision du Conseil abrogeant la décision constatant l'existence d'un déficit excessif en France

Communication

Actuellement la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni font l'objet d'une décision constatant l'existence d'un déficit excessif. Les décisions antérieures constatant l'existence d'un déficit excessif au Danemark, aux Pays-Bas et en Finlande ont été abrogées, tandis que l'Irlande et le Luxembourg n'ont jamais fait l'objet d'une décision constatant l'existence d'un déficit excessif.

Il n'est pas inutile de retracer rapidement l'historique de l'application de cette procédure.

La procédure concernant les déficits excessifs a été mise en oeuvre pour la première fois en 1994. Le Conseil a alors décidé qu'il existait un déficit excessif dans dix des douze Etats membres de l'époque. Seuls l'Irlande et le Luxembourg n'ont pas fait l'objet d'une telle décision.

En 1995, la procédure a été appliquée pour la première fois aux trois nouveaux Etats membres (Autriche, Finlande, Suède) et le Conseil a décidé que chacun d'eux présentait un déficit excessif. Parallèlement, le Conseil a décidé -cette même année 1995- d'abroger la décision relative à l'Allemagne.

En 1996, le Conseil a décidé que l'Allemagne se trouvait à nouveau en situation de déficit excessif. En revanche le Danemark a fait l'objet d'une abrogation de la décision le concernant.

Enfin, en 1997, le Conseil a décidé d'abroger les décisions relatives aux Pays-Bas et à la Finlande.

La procédure concernant les déficits excessifs est mise en oeuvre, en 1998, conjointement avec l'évaluation, par la Commission, du degré de convergence atteint par les Etats membres, dans le rapport qu'elle a adopté le 25 mars 1998. Ce rapport est accompagné d'une recommandation de la Commission sur la liste des pays remplissant les conditions nécessaires pour participer à la monnaie unique que vient de vous présenter notre collègue Xavier de Villepin.

Dans son rapport sur la convergence, la Commission a procédé à un examen détaillé de la situation budgétaire et du caractère soutenable de cette situation dans les Etats membres en se fondant sur l'évolution budgétaire jusqu'en 1997, sur les prévisions pour 1998, ainsi que sur des projections à moyen terme. Selon le rapport, le déficit des finances publiques n'a pas dépassé, en 1997, la valeur de référence de 3 % du PIB fixée par le traité pour la Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni.

La Commission en a donc conclu que le déficit excessif a été corrigé en Belgique, en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie, en Autriche, au Portugal, en Suède et au Royaume-Uni. La Commission recommande par conséquent au Conseil d'abroger les décisions antérieures constatant l'existence d'un déficit excessif dans ces pays. La France est donc destinataire d'une recommandation en date du 25 mars 1998 qui abroge la précédente décision de 1997 constatant l'existence d'un déficit excessif en France.

Avant d'apprécier le contenu de cette recommandation, il me semble utile de rappeler les dispositions du traité ainsi que l'historique de l'examen des précédentes recommandations relatives aux déficits publics excessifs de la France par le Sénat.

I - La procédure du traité en matière de déficits publics

La convergence requise pour l'entrée dans l'Union monétaire implique, selon l'esprit et la lettre du traité de Maastricht, l'élimination des déficits publics excessifs, c'est-à-dire des déficits supérieurs à 3 % du PIB. La procédure du traitement des déficits excessifs dans la seconde phase de l'UEM est décrite dans l'article 104 C du traité. La procédure qui sera applicable après la mise en oeuvre de la monnaie unique est contenue dans le Pacte de stabilité et de croissance.

A. Le traitement des déficits publics excessifs dans la seconde phase de l'Union économique et monétaire

Au cours de la seconde phase, le traité prévoit seulement que « les Etats membres évitent les déficits publics excessifs ». A cette fin, la Commission européenne surveille l'évolution de la situation budgétaire et de la dette publique des Etats membres. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée et ce, sur la base de deux critères :

- d'une part, le déficit public prévu et effectif rapporté au produit intérieur brut (la valeur de référence étant 3 %) ;

- d'autre part, le montant de la dette publique rapporté également au produit intérieur brut (la valeur de référence étant 60 %).

La Commission dispose d'une certaine marge d'appréciation au regard du déficit public selon que celui-ci a diminué ou augmenté de « manière substantielle et constante » ou selon que le dépassement de la valeur de référence n'est qu'« exceptionnel et temporaire ». De même pour la dette où elle peut prendre en compte « le rythme satisfaisant » de sa diminution.

Si elle estime qu'il y a déficit excessif dans un Etat membre ou qu'un tel déficit risque de se produire, la Commission adresse un avis au Conseil.

Le Conseil, compte tenu des observations éventuelles de l'Etat membre concerné, décide alors, à la majorité qualifiée, s'il y a, ou non, un déficit excessif. Dans l'affirmative, le Conseil adresse des recommandations à l'Etat membre concerné « afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné ».

Lorsque le Conseil prend ses décisions, il statue sur recommandation de la Commission à une majorité des deux tiers des voix de ses membres, celles du représentant de l'Etat membre concerné étant exclues.

B. Le traitement des déficits publics excessifs après l'entrée dans la monnaie unique

L'adoption du Pacte de stabilité budgétaire et de croissance par le Conseil européen d'Amsterdam, en juin 1997, a précisé le régime des sanctions applicables aux Etats membres ayant des déficits publics excessifs après l'entrée dans la troisième phase de l'UEM ; ce Pacte est composé de deux règlements du Conseil :

- un premier règlement définit en particulier les procédures de la présentation, par chaque Etat membre, de son programme de stabilité (avant le 1er mars 1999, suivi d'actualisations annuelles) et de son programme de convergence (avec le même calendrier), ainsi que les procédures pour l'examen de ces programmes au niveau européen. Il entrera en vigueur au 1er juillet 1998 ;

- un second règlement précise les sanctions qui seront applicables aux Etats membres ayant des déficits excessifs ainsi que les modalités d'application de ces sanctions. L'objectif explicitement indiqué est de « prévenir l'apparition de déficits excessifs et de favoriser, s'ils se produisent, leur rapide correction ». Le volume des dépôts ne portant pas d'intérêts, leur transformation éventuelle en amendes et le calendrier pour les « corrections » ont fait l'objet de négociations difficiles entre les Quinze. Le règlement entrera en vigueur au 1er janvier 1999.

Si le déficit excessif résulte du non respect du critère de déficit public, le montant du dépôt comprendra un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et un élément variable égal à un dixième de la différence entre le déficit, exprimé en pourcentage du PIB et la valeur de référence de 3 %. Un plafond de 0,5 % du PIB est fixé pour le montant annuel des dépôts non rémunérés. Si le déficit résulte du non respect du critère de dette publique, le montant du dépôt consistera en un élément fixe égal à 0,2 % du PIB.

A titre d'exemple, un calcul effectué sur le PIB de la France de 1996 -qui a été de 7.933,2 milliards de francs-, montre qu'un déficit de 3 % du PIB aurait entraîné une sanction de 0,21 % du PIB soit un dépôt non rémunéré de 16,6 milliards de francs ; pour un déficit de 4 %, la sanction de 0,3 % du PIB aurait été de 23,8 milliards de francs.

Le dépôt non rémunéré sera converti en amende si, au bout de deux ans, le déficit excessif n'a pas été corrigé. Parallèlement, l'Etat membre sera en principe tenu d'effectuer un nouveau dépôt non rémunéré. Le Conseil se prononcera à la majorité des Etats membres participant à la monnaie unique, les voix de l'Etat concerné n'étant pas prises en compte.

II. L'examen par le Sénat des recommandations sur les déficits publics excessifs en France depuis l'entrée en vigueur du traité

Depuis l'entrée en vigueur des dispositions du traité relatives aux recommandations portant sur le déficit public, le Sénat a régulièrement adopté une résolution, sauf en 1997.

A. Les précédentes recommandations du Conseil concernant les déficits publics excessifs de la France

Le Conseil, sur proposition de la Commission européenne, a adressé quatre recommandations à la France tendant à ce que son gouvernement évite des déficits publics excessifs : en 1994, en 1995, en 1996 et en 1997.

Le déficit public de la France a en effet dépassé jusqu'en 1997 la valeur de référence du traité puisque le déficit a été de 5,8 % du PIB en 1993, de 5,8 % en 1994, de 4,9 % en 1995 et de 4,1 % en 1996.

Depuis 1994, la France a mis en oeuvre un programme de convergence destiné à tenir compte des observations de la Commission et du Conseil ; l'appréciation, par la Commission, des conditions dans lesquelles ce programme a été mis en oeuvre, est mitigée. Le rapport de convergence de la Commission européenne du 25 mars 1998 souligne en effet que « la baisse du déficit au cours de la deuxième phase est en grande partie le fruit de mesures discrétionnaires, la conjoncture ayant assez peu contribué à l'ajustement budgétaire. En 1994, l'effet positif de la reprise économique a été neutralisé, au niveau du budget, par l'impact des mesures prises pour stimuler l'activité, notamment l'abaissement de l'impôt sur le revenu et le quadruplement de l'allocation de rentrée sociale. Cependant, depuis 1995, la réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles est importante. L'ajustement a pris la forme à la fois d'une limitation des dépenses et d'un alourdissement de la fiscalité.

« Ces réformes et mesures discrétionnaires adoptées à partir de 1995 ont jeté les bases d'un assainissement progressif et durable des finances publiques durant les années suivantes. D'une part le gouvernement a accordé une large place au contrôle des dépenses publiques à la fois comme moyen de réduire le déficit et d'inverser la tendance à la hausse du ratio dépenses publiques / PIB ; une série de mesures ont été prises pour contrôler les dépenses de l'administration centrale et celles des collectivités locales. D'autre part, le gouvernement a entrepris en 1996 une réforme de grande ampleur du système de sécurité sociale afin d'équilibrer durablement les comptes sociaux ».

Ces réformes, qui commencent à donner des résultats positifs, ont été soutenues par les résolutions du Sénat.

B. Les résolutions du Sénat

Le Sénat a adopté trois résolutions sur les propositions de recommandation du Conseil concernant les déficits publics excessifs de la France en 1994, en 1995 et en 1996.

Chaque fois qu'il s'est prononcé, le Sénat l'a fait en faveur des recommandations qui étaient faites à notre pays de poursuivre la réduction du déficit budgétaire. C'est ainsi que, le 10 juillet 1995, la résolution estimait « conforme aux objectifs du gouvernement français la recommandation qui lui est faite de poursuivre la réduction du déficit en 1996 et d'adopter les mesures nécessaires en vue d'atteindre l'objectif fixé par le programme de convergence, c'est-à-dire un déficit de 3 % du PIB en 1997 ».

La résolution adoptée par le Sénat le 26 juin 1996 estimait « justifiée la nécessité inscrite dans la recommandation de poursuivre la réduction du déficit en 1996 et en 1997 afin de parvenir à l'objectif d'un déficit public égal à 3 % du PIB en 1997 ».

III. L'appréciation de l'actuelle recommandation portant levée de la situation de déficit excessif en France

Le déficit public français ayant été de 3 % en 1997, la Commission européenne a proposé au Conseil de lever la situation de déficit excessif pour notre pays, condition indispensable pour participer à la monnaie unique. Il n'en reste pas moins que, en fonction des remarques contenues dans le rapport en date du 25 mars 1998 de l'Institut monétaire européen -bientôt future Banque centrale européenne-, la France doit poursuivre ses efforts d'assainissement budgétaire.

A. Le rapport de l'Institut monétaire européen du 25 mars 1998

D'une manière générale, pour l'ensemble des Etats membres, l'Institut monétaire européen (IME) insiste sur le fait que « pour garantir une consolidation budgétaire durable, il ne suffit pas d'avoir recours à des mesures à effet temporaire. En 1997, de telles mesures ont été utilisées à des degrés variables par certains Etats membres, ce qui a compliqué l'évaluation de l'aspect structurel de la politique budgétaire. Elles doivent être remplacées par des mesures durables, afin d'éviter une hausse des besoins nets de financement en 1998 ou les années suivantes si elles ont donné lieu à des engagements de dépenses futures ou à un manque de revenus à l'avenir ».

Pour ce qui est de la France, l'IME insiste sur le fait que, malgré une conjoncture favorable, l'amélioration des finances publiques françaises est faible. Il souligne en particulier que « en 1997, le ratio de déficit public est ressorti en France à 3 % du PIB, ce qui correspond à la valeur de référence, et l'on ne prévoit pratiquement aucune nouvelle amélioration en 1998 (il reviendrait à 2,9 %), en dépit d'une situation conjoncturelle favorable. En outre, le ratio de la dette publique, même s'il est passé à 58,0 % du PIB en 1997, est resté légèrement en deçà de la valeur de référence de 60 % ; on s'attend pour 1998 à une très faible hausse à 58,1 % de ce ratio ».

De son côté le rapport de convergence de la Commission indique que « la présentation de l'audit des finances publiques ayant révélé un dérapage très net du budget de l'Etat, le gouvernement a adopté en cours d'année des mesures d'ajustement supplémentaires équivalant à 0,4 % du PIB. S'ajoutant aux dispositions prises pour contenir les dépenses, ces mesures correctives ont permis de réduire le déficit du budget de l'Etat au-delà de l'objectif retenu. En outre, les normes strictes fixées par le Parlement pour la croissance des dépenses de santé en 1997 ont été respectées. Enfin, le versement exceptionnel par France Télécom d'une soulte équivalant à 0,5 % du PIB à un fonds d'administration centrale a contribué pour près de la moitié de la réduction du déficit entre 1996 et 1997 ».

Le rapport fournit un autre élément à effet temporaire : « Depuis 1996, le système comptable français a fait l'objet d'un certain nombre de modifications statistiques visant à l'adapter aux règles du SEC-1979. Ces modifications, qui se sont traduites par une baisse annuelle du déficit comprise entre 0,2 % et 0,5 % du PIB, concernaient l'enregistrement comptable de certains éléments tels que les coupons courus et les obligations linéaires ainsi que le traitement des dépenses des hôpitaux publics et des subventions à l'industrie aéronautique ».

B. La France doit poursuivre l'effort d'assainissement de ses finances publiques

Le rapport de l'IME insiste sur l'indispensable poursuite de l'effort d'assainissement des finances publiques françaises : « S'agissant du caractère durable des évolutions budgétaires, maintenir le ratio de déficit public à ses niveaux actuels ne suffirait pas à conserver un ratio de la dette publique inférieur à 60 %, ce qui souligne la nécessité de nouveaux progrès substantiels en matière d'assainissement. Le Pacte de stabilité et de croissance requiert également, comme objectif à moyen terme, une situation budgétaire proche de l'équilibre ou en excédent. Cela supposerait aussi que l'on réduise le ratio de la dette publique encore en deçà de 60 % du PIB ».

De son côté, le rapport de la Commission contient un avertissement : « le déficit devrait baisser très légèrement en 1998 pour atteindre 2,9 % du PIB. Cela implique que le paiement exceptionnel de la soulte de France Télécom soit remplacé en 1998 par des mesures plus durables ».

Je rappelle que, en janvier 1997, le gouvernement français avait adopté un programme révisé de convergence portant sur la période 1997-2001. Ce programme devait conduire à une réduction du déficit public au niveau de 3 % du PIB en 1997 et à 1,4 ou 1,2 % en 2001 en fonction de la croissance possible, le ratio de dette par rapport au PIB devant être seulement stabilisé à l'échéance de l'an 2000 à 59,5 % et à 58,5 % une année plus tard si la croissance est forte, avant de diminuer les années suivantes.

Ces observations confirment la position constante de notre délégation et du Sénat quant à la nécessaire réduction du déficit public -surtout sous l'angle de la dépense. Cette exigence sera encore plus forte en régime de monnaie unique car si l'Union économique et monétaire comporte une politique monétaire centralisée, en revanche les politiques budgétaires resteront décentralisées et placées sous la responsabilité des Etats membres. Si ceux-ci veulent disposer de marges de manoeuvres en cas de retournement de la conjoncture, il faut donc que ces marges soient reconstituées lorsque la situation économique le permet.

Malgré l'importance de cette proposition de recommandation du Conseil, il ne me semble pas indispensable d'engager une procédure d'examen approfondi devant la commission des finances par le dépôt d'une proposition de résolution, car la recommandation de la Commission européenne porte sur une levée, et non sur un maintien, du constat de déficit public excessif en France. Cependant il faut avoir conscience que cette levée est effectuée avec des réserves et qu'elle contient un net avertissement pour l'avenir.

Compte rendu sommaire du débat

consécutif à la communication

M. Jacques Oudin :

Il y a encore moins d'un an, seuls trois Etats respectaient les critères du traité et on doutait encore de la possibilité pour la France et pour l'Allemagne de respecter ces critères. Aujourd'hui, on constate que onze Etats remplissent les critères. Cette situation ne m'empêche pas de manifester un certain scepticisme sur le constat effectué par la Commission européenne. Nous savons les difficultés que nous rencontrons pour apprécier le déficit de notre pays. Je crains que, faute de pouvoir arriver à une convergence réelle, l'objectif du traité n'ait été obtenu par un changement des moyens d'observation de la réalité. L'article 104 C dispose que la Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les Etats membres « en vue de déceler des erreurs manifestes ». Je crains que la surveillance de la Commission n'ait été marquée d'une certaine bienveillance. De plus, pour ce qui est de la France, on sait que l'objectif de la convergence a entraîné une majoration considérable des recettes fiscales en 1996 et en 1997. Donc, de mon point de vue, la satisfaction que l'on peut avoir du respect par la France du niveau de déficit public ne doit pas nous empêcher de rester réalistes sur les conditions dans lesquelles ce respect, en France comme chez nos partenaires, a été obtenu.

M. Michel Caldaguès :

La période d'adaptation des Etats pour le respect du critère du déficit public a donné manifestement lieu à des adaptations budgétaires artificieuses ; la palme revenant sans doute à l'Italie. Je trouverais très intéressant que nous puissions disposer du catalogue de ces présentations artificieuses dans les différents pays.

M. Christian de La Malène :

Le marché sera sans doute le meilleur correctif à ces artifices car le marché, lui, ne fermera pas les yeux sur ces manières de faire.

M. Denis Badré :

Je tiens à souligner que l'objectif du traité était la convergence et que, si le rapport de l'Institut monétaire européen confirme les remarques de Jacques Oudin, on doit cependant reconnaître qu'il y a eu une remarquable convergence des économies des Etats membres et de leurs situations budgétaires.

A l'issue de ce débat, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition d'acte communautaire E 1046.