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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté

COM(1998) 295 final  du 20/05/1998

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 23/06/1998
Proposition retirée le 18 juillet 2001 et remplacée par la proposition E 1798 - COM (2001) 400

Fiscalité

Communication et proposition de résolution de M. Bernard Angels sur le texte E 1105 relatif à la proposition de directive visant à garantir un minimum
d'imposition effective des revenus de l'épargne

Nous avons été saisis par le Gouvernement, dans le cadre de l'article 88-4, sous le numéro E 1105, le 23 juin dernier, d'une proposition de directive de la Commission au Conseil du 20 mai 1998 « visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté ».

Cette proposition de directive remplace la précédente proposition « concernant un régime commun de retenue à la source sur les intérêts » qui avait été présentée par la Commission en 1989 et que le Conseil n'a jamais pu adopter. Mais cette question est redevenue d'actualité à cause de l'achèvement du marché unique et de la mise en place de l'euro.

Avant de vous présenter mon projet de proposition, je voudrais vous rappeler brièvement le contexte historique dans lequel intervient cette proposition et préciser les raisons qui militent en faveur de cette coordination minimale de la fiscalité de l'épargne en Europe.

1. Le contexte de la proposition de la Commission

Une première proposition de directive visant à « l'introduction d'un régime unique de retenue à la source sur l'ensemble du territoire de la Communauté », avait été présentée par la Commission le 12 mai 1989 afin d'accompagner, à l'époque, la libéralisation totale des capitaux instaurée par une directive de 1988 et qui est devenue effective au 1er juillet 1990.

Cette proposition de directive prévoyait l'instauration, par les Etats membres, d'une retenue à la source au taux minimum de 15 %, applicable aux intérêts versés à tous les résidents de la Communauté ; la création de l'espace financier unique justifiait alors l'adoption d'un nouveau concept fiscal, celui de « résident communautaire ». La Commission avait estimé que ce taux modéré était proche de la moyenne communautaire de la retenue à la source, qui était comprise entre 0 et 35 %, et donc susceptible de faire l'objet d'un consensus entre les Etats.

Cette proposition n'a jamais recueilli l'unanimité du Conseil.

Pour être complet, j'ajoute que cette proposition était accompagnée d'un second projet de directive concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs et de la taxe sur la valeur ajoutée, projet qui, lui non plus, n'a pu être adopté. Il n'avait pour seul effet que de mettre un terme aux situations dans lesquelles un échange d'informations est refusé, sans que l'Etat membre qui l'a demandé puisse connaître la raison exacte de ce refus.

En 1989, seuls deux Etats membres, le Luxembourg et le Royaume-Uni, étaient particulièrement hostiles au projet de la Commission. A l'inverse, la France et les Pays-Bas estimaient indispensable cette harmonisation de la fiscalité de l'épargne, les Pays-Bas plaidant en outre en faveur d'un système de déclaration obligatoire des revenus de l'épargne aux autorités fiscales, comme il en existe aux Pays-Bas, en France, au Danemark et en Espagne.

L'Allemagne estimait de son côté que le projet était une base de discussion, mais sa position était incertaine, puisque, après avoir mis en place un système de retenue à la source de 10 % sur les revenus de l'épargne à compter du 1er janvier 1989, elle avait finalement décidé d'en suspendre l'application à compter du 1er juillet 1989.

Le débat sur l'harmonisation fiscale européenne, et notamment sur la fiscalité de l'épargne, a resurgi avec l'introduction de l'euro qui rend plus urgente l'application de règles communes en matière d'imposition de paiements transfrontaliers d'intérêts aux particuliers, afin de combattre les distorsions économiques existant actuellement dans le marché intérieur.

Le Conseil a en effet estimé que, sans règles communes, il reste possible d'échapper à l'impôt sur les revenus des investissements transfrontaliers de l'épargne. Cette situation, qui tend à affecter la correcte allocation des capitaux selon des critères économiques rationnels, n'est pas tolérable à l'heure où les Etats membres font preuve de rigueur budgétaire et doivent respecter les critères du pacte de stabilité et de croissance.

C'est dans ce contexte que, à l'initiative de la France, le processus politique de coordination des politiques fiscales a été relancé en 1997 pour encourager un certain « civisme fiscal ». Un groupe de travail ad hoc du Conseil, chargé des questions fiscales, et auquel participaient les commissaires à la fiscalité et la concurrence, MM. Mario Monti et Karel van Miert, a préparé les travaux du Conseil ECOFIN qui ont abouti à une nouvelle proposition de la Commission.

La volonté politique du Conseil de lutter contre la concurrence fiscale dommageable s'est d'abord concrétisée dans la communication de la Commission du 5 novembre 1997 intitulée "un ensemble de mesures pour lutter contre la concurrence fiscale dommageable", puis dans un code de bonne conduite fiscale, qui a été adopté par le Conseil ECOFIN, le 1er décembre 1997, sous la forme d'un « paquet » de mesures destinées à lutter contre la concurrence fiscale déloyale.

Concernant le domaine de la fiscalité de l'épargne, le Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997 a notamment fixé les principes qui devaient guider le travail de la Commission. En particulier, la proposition de directive doit se limiter à l'épargne des non-résidents et peut prévoir, dans un premier temps, de laisser le choix aux Etats membres entre l'application d'une retenue à la source ou un échange d'informations sur les revenus de l'épargne.

Ce choix est celui de la « coexistence » entre les deux systèmes d'imposition envisageables ; il est le résultat du compromis qui a été proposé par la France et qui consiste à appliquer sur les revenus de l'épargne une retenue à la source suffisamment élevée (de l'ordre de 25 à 30 %) pour inciter à recourir au système de déclaration.

Le Royaume-Uni, dans une déclaration unilatérale annexée aux conclusions de la séance du Conseil, a demandé que la directive ne s'applique pas aux « eurobonds » et aux instruments similaires ; la France a insisté de son côté pour que le taux de retenue à la source ne soit pas inférieur à 25 %.

La délégation luxembourgeoise a estimé qu'une telle directive devrait s'accompagner d'une directive sur la fiscalité des entreprises. Enfin, les délégations belge, italienne et portugaise ont déclaré qu'elles ne donneraient pas leur accord à une directive sur les paiements d'intérêts et de redevances entre entreprises avant l'adoption de la directive sur la fiscalité de l'épargne.

2. La nouvelle proposition de la Commission

La proposition de directive du 20 mai 1998 prévoit un minimum d'imposition des revenus de l'épargne transfrontalière. Elle s'applique aux paiements d'intérêts effectués dans la Communauté en faveur des personnes physiques qui ont leur résidence fiscale dans un Etat membre différent de celui où les intérêts sont payés. Elle propose en fait un système de coordination souple afin de permettre une application effective de l'imposition.

Chaque Etat membre devra choisir entre :

- soit appliquer une retenue à la source d'au moins 20 % sur ces paiements d'intérêts pour les personnes physiques non résidentes qui décident de garder l'anonymat vis-à-vis de l'administration fiscale, chaque Etat membre gardant la liberté d'appliquer éventuellement un taux supérieur ;

- soit fournir des informations aux autres Etats membres sur les intérêts versés aux personnes physiques résidentes dans ces pays, la fourniture des informations étant alors automatique et ne pouvant s'effectuer de manière restreinte ou sous conditions.

La mise en oeuvre effective de cette directive repose sur les agents payeurs d'intérêts, c'est-à-dire les banques ou tout opérateur économique responsable du paiement de ces intérêts. Ceux-ci devront soit fournir les informations requises, soit opérer la retenue à la source. Les Etats membres prendront les mesures nécessaires afin que les agents établis sur leur territoire puissent exécuter les tâches requises par cette directive.

Le particulier pourra décider d'être imposé exclusivement dans son Etat de résidence sur les intérêts de son épargne placée dans un autre Etat membre ayant choisi d'appliquer le régime de la retenue à la source. Il devra alors solliciter, auprès des autorités fiscales de son Etat de résidence, un certificat qui autorisera l'établissement bancaire où il a placé son épargne à ne pas effectuer de prélèvement à la source.

Afin d'éviter une double imposition, l'Etat de résidence fiscale du particulier sera tenu de prendre en compte, lorsque cela sera le cas, la retenue à la source appliquée sur les intérêts dans un autre Etat membre. En cas de différence entre la retenue effectuée et le taux d'imposition, celle-ci sera remboursée par l'Etat membre où est établi l'agent payeur.

Cette proposition de directive ne concerne que la fiscalité de l'épargne transfrontalière des ressortissants de l'Union européenne et ne s'applique pas aux ressortissants de pays tiers. De même, cette directive ne s'appliquera que dans l'Union européenne. Cependant, les Etats membres qui ont des territoires dépendants ou associés, des responsabilités particulières ou des prérogatives fiscales à l'égard d'autres territoires devront les inciter à instituer des dispositions équivalentes à celles définies dans cette proposition.

Concernant les pays tiers, la Communauté a engagé des négociations avec ses principaux partenaires commerciaux parmi les pays tiers afin que les agents payeurs établis dans ces pays assurent l'application des principes énoncés ci-dessus (retenue à la source ou information aux Etats membres) vis-à-vis des revenus de l'épargne payés à des résidents fiscaux des Etats membres.

3. Pourquoi faut-il procéder maintenant à une harmonisation de la fiscalité de l'épargne en Europe ?

Dans le texte qui vous a été distribué figure un tableau qui montre l'ampleur des différences qui subsistent en matière de fiscalité de l'épargne entre les Etats membres ; ces différences importantes justifient pleinement la présente proposition de coordination de la fiscalité de l'épargne.

Le processus de rapprochement des fiscalités des Etats membres semble nécessaire pour l'achèvement du marché unique. D'autre part, le développement du volet économique de l'Union monétaire repose sur le dossier de l'harmonisation fiscale, et notamment de la fiscalité de l'épargne en raison des distorsions de concurrence qui faussent les règles du marché. Enfin, le passage à l'euro, en supprimant les risques de change, facilite les transferts financiers et l'évasion fiscale.

Je pense que l'intérêt de notre proposition de résolution serait précisément d'inciter notre commission des finances à poursuivre cette réflexion sur les enjeux de cette coordination minimale en matière de fiscalité de l'épargne, notamment en terme de croissance et d'emplois.

Il me semble d'autre part qu'une coordination des politiques fiscales des Etats en matière de taxation des revenus de l'épargne répond à une nécessité pour notre pays. Dans un marché intégré, le traitement des non-résidents communautaires ne peut s'écarter trop sensiblement de celui des résidents, sauf à donner une prime en faveur, non pas des Etats qui sont nécessairement les moins-disants sur le plan fiscal, mais plutôt en faveur de ceux pour lesquels l'existence du secret bancaire fait obstacle à la transmission d'informations aux autres Etats membres.

Il est par conséquent dans l'intérêt de la France de faire en sorte que cette proposition de directive aboutisse puisqu'elle a pour objet de réduire l'évasion et la fraude fiscale. De ce point de vue, les négociations parallèles menées avec les pays tiers sont nécessaires, mais ne doivent pas conditionner l'adoption de la directive qui doit aboutir le plus vite possible, à la fois pour l'intérêt de notre pays et pour le succès de la monnaie unique.

Le taux qui doit être recherché doit plutôt l'être dans la fourchette supérieure (de l'ordre de 25 % plutôt que 20 %) car un taux inférieur ou égal à 20 % ne constitue pas véritablement une alternative pour des pays à secret bancaire et un taux « zéro » est en outre prévu dans le cas de fourniture d'informations sous forme de certificats.

Il faut souligner, d'autre part, que les régimes de taxation étant toujours plus favorables pour les non-résidents que pour les résidents, une réduction de l'écart de taxation est un gage d'une fiscalité au total mieux acceptée. Si une parfaite neutralité est impossible à envisager, il est toutefois possible de s'en approcher avec un taux de retenue à la source assez élevé.

Les euro-obligations devraient être incluses dans le champ de la directive. L'objection du Royaume-Uni pourrait sans doute être levée, car, si l'activité de ce pays représente 60 % du marché des euro-obligations, sa part qui est concernée, dans ce marché, par la directive - c'est-à-dire celle des particuliers -, n'est que de 20 %.

Il faut enfin souligner qu'un échec du Conseil sur cette proposition de directive serait un mauvais signal politique pour les autres domaines de l'harmonisation fiscale, qu'il s'agisse de l'impôt sur les sociétés ou de la TVA. Dans ce cas, il y aurait alors lieu de se poser la question de l'extension de la règle de la majorité qualifiée en matière fiscale.

Le Conseil doit se saisir du premier rapport de la Commission européenne sur les contacts qu'elle a établis avec cinq Etats tiers (Suisse, Liechtenstein, Andorre, Monaco, Saint-Marin), lors de sa prochaine réunion informelle de Dresde en avril prochain. L'adoption de la directive n'est pas attendue avant la fin de la présidence allemande. Il semble cependant souhaitable que le Sénat fasse connaître sa position, avant cette échéance, sur la question de la coordination de la politique fiscale de l'épargne en Europe, dès lors que la présidence allemande a prévu de rechercher un accord politique sur ce sujet.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Michel Barnier :

Le travail effectué par notre rapporteur est très important : il est clair que la création de l'euro va accélérer, beaucoup plus que les créateurs de l'euro ou les hommes politiques ne l'avaient pensé, la question de l'harmonisation et de la coordination des politiques fiscales - notamment celles concernant les entreprises - en Europe. C'est la logique du marché intérieur commun, qui est de créer entre nous des règles de concurrence les moins déloyales possibles. Le sujet politiquement le plus sensible est celui de l'abandon de la règle de l'unanimité pour la politique fiscale. C'est une question qui touche le coeur de la souveraineté nationale ; pour l'instant, cette règle de l'unanimité est maintenue et un certain nombre de gouvernements y tiennent, comme le gouvernement britannique. Certes le ministre français des finances a émis des idées nouvelles dans cette matière, mais je tiens à souligner que, pour aller vers la majorité qualifiée en matière fiscale, il faut une décision prise à l'unanimité des Etats membres. Par conséquent il est probable que, si les gouvernements ne parviennent pas à mettre en place, par la voie de la négociation et par consensus, la coordination que nous présente notre rapporteur sur la fiscalité de l'épargne, ces mêmes gouvernements ne s'entendront pas davantage pour renoncer à la règle de l'unanimité. Avant de s'engager dans la voie de l'abandon de la règle de l'unanimité en matière fiscale, il faut regarder les choses de très près car le principal pouvoir du Parlement - qui est de voter l'impôt - serait atteint. Pour le reste, je partage totalement la philosophie et l'objectif du projet de résolution que nous propose notre rapporteur pour avancer dans la voie de l'harmonisation et de la coordination des politiques de fiscalité de l'épargne. Il serait d'ailleurs souhaitable que le ministre de l'économie et des finances vienne devant notre délégation nous faire part de son sentiment en la matière.

M. Denis Badré :

Notre rapporteur est parvenu à rendre ce sujet complexe, lisible et presque attrayant. Sur le fond, je suis largement d'accord avec lui, sous la réserve des observations faites par notre Président. Il est nécessaire de parvenir en Europe à un rééquilibrage entre la fiscalité qui pèse sur les revenus du travail, et celle qui pèse sur les revenus de l'épargne ; mais il se trouve que nos partenaires s'engagent plutôt dans la voie d'une réduction de la fiscalité qui pèse sur les revenus du travail alors que notre pays semble s'orienter vers ce rééquilibrage en aggravant la fiscalité qui pèse sur l'épargne. Par ailleurs, il faut marquer clairement que notre ambition est d'abord d'être pragmatique et qu'il faut progresser dans ce domaine, faute de quoi on s'expose à une aggravation de la fraude et de l'évasion fiscales. Sous réserve de quelques observations de forme et d'une réserve de précaution sur la question du passage à la majorité qualifiée - dans la mesure où nous ne disposons pas aujourd'hui de tous les éléments pour nous prononcer sur cette question importante -, je soutiens la proposition de résolution que nous a proposée notre rapporteur.

M. Lucien Lanier :

J'aimerais être éclairé sur le système qui est proposé de taux zéro et de certificat pour les pays maintenant le secret bancaire.

M. Marcel Deneux :

Je suis d'accord avec l'esprit de la résolution qui nous est proposée par notre rapporteur et qui montre clairement l'intérêt de procéder à une coordination de la politique de la fiscalité de l'épargne en Europe ; le tableau comparatif sur la fiscalité actuelle dans les différents pays membres mérite cependant quelques commentaires, car le taux marginal de 64 % en France ne concerne pas la plus grande partie des épargnants ; il faut donc mettre en garde contre certaines interprétations qui pourraient être faites à partir de ce tableau ; par ailleurs il ne prend pas en compte d'autres formes d'intérêts qui peuvent être versés aux épargnants. Cette considération pourrait nous conduire sans doute à avoir un point de vue différent sur le niveau maximum du taux de prélèvement à la source. De toute façon, il me semble qu'il ne faut pas séparer la fiscalité de l'épargne de la fiscalité qui pèse sur les entreprises et nous devrions toujours mettre en avant la préoccupation du développement économique quand nous nous penchons sur les questions de fiscalité.

M. Bernard Angels :

Plutôt que de faire une simple communication, j'ai souhaité déposer une proposition de résolution parce que c'est un sujet important qui est en cours d'examen depuis 1989. Je crois qu'il faut que la commission des finances du Sénat aille au fond des questions que posent les distorsions de fiscalité sur l'épargne en Europe ; la proposition de résolution soulève les différentes questions que devrait maintenant approfondir la commission des finances. Concernant la question du passage à la majorité qualifiée, il me semble impensable que deux Etats membres bloquent indéfiniment la coordination de la fiscalité de l'épargne et conduisent à la persistance de paradis fiscaux dans une zone où existe maintenant une monnaie unique. Sur la question des pays tiers, je crois qu'il faut insister sur le fait que la coordination à mener avec eux ne doit pas être une condition qui ferait échouer l'adoption du projet de directive. Je souligne l'originalité de ce projet qui, parce qu'il concilie le secret bancaire et la retenue à la source, devrait permettre de relancer une négociation qui est bloquée depuis dix ans. L'autre intérêt de ce projet - notamment avec un taux maximum de 25 % de prélèvement à la source - est qu'il ouvre la voie, ultérieurement, à une harmonisation de la fiscalité pour les résidents communautaires, et non plus seulement pour les non-résidents.

Sur proposition de M. Bernard Angels, et compte tenu des observations formulées au cours du débat, la délégation a alors approuvé le dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (E 1105),

Considérant que cette proposition de directive remplace la précédente proposition concernant un régime commun de retenue à la source sur les intérêts (COM (89) 60 final) qui avait été présentée par la Commission en 1989 et que le Conseil n'a jamais pu adopter ;

Considérant que l'introduction de l'euro et l'achèvement du marché unique rendent plus urgente l'application de règles communes en matière d'imposition des paiements d'intérêts versés, dans chaque Etat membre, à des personnes physiques qui résident dans un autre Etat membre ;

Considérant que, afin de remédier aux distorsions fiscales qui faussent actuellement le fonctionnement du marché intérieur des capitaux, la proposition de directive prévoit un minimum d'imposition de ces revenus d'intérêts transfrontaliers ;

Considérant qu'une coordination des politiques fiscales des Etats en matière de taxation des revenus de l'épargne répond à une nécessité pour la construction européenne et permet également de réduire l'évasion et la fraude fiscales ;

Considérant que le rapprochement des fiscalités, en limitant la concurrence fiscale dommageable, contribue à la lutte pour l'emploi ;

Considérant que la proposition s'applique aux paiements d'intérêts effectués dans la Communauté en faveur des personnes physiques ayant conservé l'anonymat, qui ont leur résidence fiscale dans un Etat membre différent de celui où les intérêts sont payés, et propose une coordination souple afin de permettre une application effective de l'imposition ;

Considérant que chaque Etat membre devra choisir entre :

- soit appliquer une retenue à la source d'au moins 20 % sur ces paiements d'intérêts ;

- soit fournir des informations aux autres Etats membres sur les intérêts versés aux personnes physiques résidentes dans ces pays, la fourniture des informations étant alors automatique et ne pouvant s'effectuer de manière restreinte ou sous conditions ;

Estime que :

- les régimes de taxation étant toujours plus favorables pour les non-résidents que pour les résidents, une réduction de l'écart de taxation est un gage d'une fiscalité au total mieux acceptée ;

- si une parfaite neutralité est impossible à envisager, il est toutefois possible de s'en approcher avec un taux de retenue à la source assez élevé ;

- le taux qui doit être recherché visant l'anonymat doit l'être dans la fourchette supérieure (de l'ordre de 25 % plutôt que 20 %) car le taux au niveau de 20 % ne constitue pas véritablement une alternative pour des pays à secret bancaire et un taux « zéro » est en outre prévu dans le cas de fourniture d'informations sous forme de certificats ;

- les euro-obligations devraient être incluses dans le champ de la directive comme le prévoit le mécanisme dit du « gross-up » et l'existence d'une retenue calculée en amont par l'établissement payeur ;

- il y a nécessité de conclure des accords avec les pays tiers sans en faire une condition préalable à l'adoption de la directive ;

Souligne qu'un succès du Conseil sur cette proposition de directive serait un signal politique positif pour les autres domaines de l'harmonisation fiscale, qu'il s'agisse de l'impôt sur les sociétés ou de la TVA et pour le succès de l'euro.

La proposition de résolution de M. Bernard Angels a été publiée sous le n° 271 (1998-1999).