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Questions sociales et santé

Communication de la Commission sur la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes et proposition de décision du Conseil concernant un programme d'action communautaire à moyen terme relatif à des mesures destinées à soutenir au niveau de la Communauté l'action des Etats membres dans le domaine de la violence envers les enfants, les adolescents et les femmes (programme DAPHNE) 2000-2004

COM(1998)335 final  du 20/05/1998
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 13/12/1999

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 10/09/1998
Examen par la délégation le 18/11/1998
Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1146 relative à la lutte contre la violence concernant les enfants, les adolescents et les femmes (programme Daphné)

J'ai souhaité consulter la délégation sur la proposition d'acte communautaire E 1146 (programme DAPHNE), qui concerne la lutte contre la violence exercée sur les enfants, les adolescents et les femmes.

Ce programme comprend trois aspects :

Tout d'abord, il s'agit d'« aider et encourager les organisations non gouvernementales et les organisations bénévoles (ONG) à collaborer entre elles et avec les fonctionnaires d'organismes publics, notamment les autorités de police, et les travailleurs sociaux ». Dans ce but, il est prévu de soutenir la mise en place de réseaux associant des ONG de différents Etats membres, et d'encourager à la coopération entre ONG et fonctionnaires d'organismes publics.

Deuxième aspect, il s'agit également de « sensibiliser le public aux violences sur les enfants, les adolescents et les femmes, notamment à la traite à des fins d'exploitation sexuelle, y compris commerciale, et autres violences sexuelles et favoriser l'échange des meilleures pratiques ». Plusieurs mesures sont prévues à cet égard :

- promouvoir « des campagnes d'information, des projets pilotes et des actions de sensibilisation du public » ;

- créer une source d'information à l'échelle communautaire ;

- soutenir des programmes de recherche dans le domaine de la violence ;

- favoriser « l'échange des meilleures pratiques au niveau communautaire sur l'aide aux enfants, aux adolescents et aux femmes exposés à des risques ».

Enfin, il est prévu de financer « des études, réunions d'experts, conférences et séminaires, informations et publications ayant un rapport direct avec la réalisation de l'action dont ils sont parties intégrantes ».

La proposition E 1146 prévoit d'allouer au programme DAPHNE 25 millions d'écus pour la période 2000-2004.

Des interrogations sont possibles face à cette proposition, c'est pourquoi j'ai souhaité que la délégation l'examine. Ces interrogations ne portent pas sur le but poursuivi, que naturellement nous partageons tous.

Elles portent plutôt sur l'efficacité qu'on peut attendre d'un tel dispositif.

On peut se demander si les actions envisagées sont de nature à avoir un impact véritable sur la violence contre les jeunes et les femmes.

Le montant des dépenses prévues alimente d'ailleurs cette interrogation : 25 millions d'écus sur cinq ans, c'est-à-dire à peu près 160 millions de francs. Le programme étant ouvert aux pays candidats, il couvrira une population de quelque 470 millions d'habitants, pour lesquels on disposera de 32 millions de francs par an. C'est trop si l'on ne doit rien faire d'utile, mais c'est beaucoup trop peu, me semble-t-il, pour espérer avoir quelque efficacité dans un tel domaine.

Par ailleurs, le cadre juridique du programme est lui aussi affecté par certaines incertitudes.

A l'origine, on trouve une initiative du Parlement européen qui a ouvert une ligne budgétaire destinée à la lutte contre la violence touchant les enfants, les adolescents et les femmes. Cette initiative a été suspendue par la Commission européenne à la suite de l'arrêt de la Cour de Justice (12 mai 1998) jugeant que des dépenses « significatives » ne pouvaient être exécutées sans base légale. (La délégation avait examiné cette question à partir d'un rapport de Denis Badré). Finalement, un accord interinstitutionnel a été conclu entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission ; aux termes de cet accord, les dépenses budgétaires sans base légale peuvent être exécutées si une proposition qui les justifiera est en passe d'être examinée. La présentation du programme DAPHNE apparaît ainsi comme une sorte de « validation législative » d'initiatives prises sans base légale.

La Commission européenne n'a pu cependant trouver dans le traité une base juridique pour ce type d'initiative. Le fondement juridique qu'elle a retenu est l'article 235 du traité. Je rappelle le libellé de cet article :

« Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ».

Cette base paraît très fragile, car le texte proposé n'a manifestement aucun rapport avec « le fonctionnement du marché commun » et ne correspond à aucun « objet de la Communauté » (en effet, la lutte contre la violence relève du troisième pilier de l'Union, et non de la Communauté européenne).

Au total, le programme DAPHNE paraît donc présenter peu de garanties d'efficacité et ne pas avoir de fondement juridique solide.

Devons-nous, pour autant, nous opposer à ce texte ? Plusieurs considérations peuvent entrer en jeu.

A l'origine de tout cela, il y a les affaires de pédophilie qui ont secoué, l'année dernière, plusieurs pays européens. Face à ce scandale, le Parlement européen a voulu « faire quelque chose » ; c'est pourquoi il a lancé cette initiative, qui répondait sans doute avant tout à un souci d' « affichage ». Cependant, nous ne devons pas non plus méconnaître que, souvent, l'Union européenne est accusée de ne pas être suffisamment proche des préoccupations des citoyens. L'attitude du Parlement européen est donc compréhensible.

Si la proposition E 1146 apparaissait d'une utilité indiscutable, nous pourrions comprendre, sinon excuser, les libertés qu'elle prend vis-à-vis des principes du droit communautaire.

Mais tel n'est pas le cas. Or, dans une telle affaire, c'est le souci d'efficacité qui doit nous guider, et notamment celui de ne pas disperser les efforts.

La délégation de l'Assemblée nationale, lorsqu'elle a examiné ce texte, a conclu que les moyens prévus pour le programme DAPHNE devaient être affectés au troisième pilier, c'est-à-dire aux activités de coopération judiciaire et policière en matière de lutte contre les violences en cause. Je vous propose d'adopter la même position.

*

Après un échange de vues auquel ont participé M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Paul Emin et Lucien Lanier, la délégation a adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne :

- souscrit aux réserves exprimées par la délégation de l'Assemblée nationale concernant le défaut de base juridique du programme Daphné, et l'absence de garantie que ce programme pourrait apporter une réelle « plus-value » justifiant une intervention communautaire ;

- souligne que les actions d'information, de sensibilisation et d'écoute doivent, dans ce domaine, être menées à des échelons proches des citoyens ;

- considère que la contribution de l'Union européenne à la lutte contre les violences sur les enfants, les adolescents et les femmes doit, pour être efficace, prendre la forme d'un renforcement de la coopération judiciaire et policière menée dans le cadre du « troisième pilier » de l'Union.