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Justice et affaires intérieures

Décision du Conseil relative à la création d'une unité EUROJUST (initiative de la République fédérale d'Allemagne)


Date d'adoption du texte par les instances européennes : 28/02/2002

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 03/07/2000
Examen par la délégation le 24/10/2000
Adoption du texte par les instances européennes liée à l'adoption du texte E1509, qui a eu lieu le 28 février 2002

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Hubert Haenel sur Eurojust

(Réunion du 24 octobre 2000)

Le Conseil européen de Tampere, des 15 et 16 octobre 1999, a décidé la création d'Eurojust, afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité organisée.

Selon les termes des conclusions adoptées par les chefs d'Etat et de gouvernement, « Eurojust sera une unité composée de procureurs, de magistrats ou d'officiers de police ayant des compétences équivalentes détachés par chaque Etat membre (...). Eurojust aura pour mission de contribuer à une bonne coordination entre les autorités nationales chargées des poursuites et d'apporter son concours dans les enquêtes relatives aux affaires de criminalité organisée, notamment sur la base de l'analyse effectuée par Europol. Cette unité devra aussi coopérer étroitement avec le Réseau judiciaire européen, afin, notamment de simplifier l'exécution des commissions rogatoires ». Le Conseil européen demandait au Conseil des ministres de l'Union européenne d'adopter cet instrument juridique avant la fin de l'année 2001.

Le Parlement français est donc saisi, en application de l'article 88-4 de la Constitution, de deux propositions de décision qui ont le même objet puisqu'elles visent toutes les deux à la création d'Eurojust. L'une est une initiative de la République fédérale d'Allemagne, l'autre est une initiative conjointe des quatre Etats appelés à assurer la présidence de l'Union européenne en 2000 et 2001. Il s'agit du Portugal, de la France, de la Suède et de la Belgique.

Je vais donc commencer par vous présenter brièvement le contenu de ces deux propositions, avant de vous donner mon sentiment.

I - LA PROPOSITION PRESENTÉE PAR LES QUATRE ETATS DONT LA FRANCE

Cette proposition fixe les objectifs d'Eurojust, son mode de fonctionnement et prévoit des garanties pour la protection des droits des citoyens.

1. Les objectifs d'Eurojust

·  La proposition prévoit qu'Eurojust a pour mission d'améliorer et de faciliter la coopération des organes d'enquête et de poursuites des Etats membres, en ce qui concerne la lutte contre les formes graves de criminalité organisée et transnationale.

Elle subordonne l'intervention d'Eurojust à une double condition.

- d'une part, qu'au moins deux Etats membres soient affectés par ces formes de criminalité ;

- d'autre part, qu'une coordination soit utile en terme d'efficacité.

·  Le champ de compétence d'Eurojust est déterminé par référence aux « formes graves de criminalité organisée et transnationale », et par référence aux compétences d'Europol.

Ainsi, la proposition prévoit que le champ de compétence d'Eurojust recouvre : les types de criminalité et les infractions pour lesquelles Europol est compétent, principalement la traite des êtres humains, les actes de terrorisme, la protection de l'euro, la criminalité informatique, la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, le blanchiment de l'argent du crime, et les autres formes de criminalité en lien avec ces infractions.

Cette dernière compétence vise à prendre en compte la nature complexe des investigations à l'occasion desquelles il peut être nécessaire d'étendre les recherches à des infractions de moindre importance (comme l'usage ou la falsification de documents administratifs) mais ayant un lien avec les faits principaux les plus graves.

·  Les attributions d'Eurojust recouvrent quatre domaines :

- Eurojust pourrait demander à un Etat membre de lancer des investigations et des poursuites ou d'éviter les doubles poursuites. Cette demande n'aurait pas un caractère contraignant, mais l'Etat membre qui la refuse devrait en informer Eurojust par une décision motivée ;

- Eurojust pourrait également apprécier l'opportunité d'une coordination et assister matériellement les Etats membres par des réunions ;

- Eurojust contribuerait aussi à simplifier l'exécution des commissions rogatoires ;

- enfin, Eurojust aurait pour mission d'assurer l'information réciproque des Etats membres, leur apporter les informations juridiques et pratiques dont ils pourraient avoir besoin, ainsi que de rendre des avis juridiques à la demande d'Europol.

On peut déjà constater la modestie de ces attributions, qui pourtant sont plus ambitieuses que celles contenues dans la proposition allemande.

2. Le fonctionnement d'Eurojust

·  Eurojust serait composé d'un membre national par Etat membre ayant la qualité de procureur, de magistrat ou d'officier de police, ayant des prérogatives équivalentes.

Chaque Etat membre pourrait également désigner un correspondant national d'Eurojust.

Chaque Etat membre définirait la nature et l'étendue des pouvoirs qu'il accorde au membre d'Eurojust qu'il désigne, mais celui-ci devrait, en tout état de cause, être habilité à consulter les casiers judiciaires établis dans son Etat d'origine et le système d'information Schengen.

·  Eurojust serait doté de la personnalité juridique afin de lui assurer l'autonomie nécessaire à l'accomplissement de son mandat. Il adopterait son propre règlement intérieur.

Il serait appelé à fonctionner de manière collégiale sous la conduite d'un président et de deux vice-présidents, désignés pour un mandat de quatre ans par le Conseil.

Outre les membres nationaux, d'autres agents seraient affectés par le Conseil à Eurojust, en respectant un certain équilibre pour la représentation de chaque Etat membre.

·  Le financement d'Eurojust serait assuré à la fois par les Etats membres et par le budget de la Communauté européenne. Ce dernier pourrait prendre en charge les dépenses à caractère opérationnel alors que les salaires et émoluments des membres nationaux seraient à la charge des Etats membres d'origine.

La proposition n'évoque toutefois ni le siège d'Eurojust, ni son régime linguistique.

·  Eurojust entretiendrait des « relations étroites » avec Europol, d'une part, et avec le Réseau judiciaire européen, d'autre part. Mais la proposition apporte peu de précisions sur ces points.

Quant aux relations avec l'Office de lutte anti-fraude (OLAF) et les magistrats de liaison, elles ne sont envisagées que comme des possibilités devant être examinées au cas par cas.

Le Réseau judiciaire européen, créé en 1998, vise à faciliter les demandes d'entraide judiciaire relatives aux formes graves de criminalité. Il prévoit la désignation, au niveau de chaque Etat, de points de contact et la création d'un système de télécommunications par lequel circuleront toutes les informations destinées aux magistrats. Les magistrats de liaison sont, eux, des magistrats détachés auprès des autorités judiciaires centrales d'autres Etats pour faciliter la coopération pénale.

3. Les garanties pour la protection des droits fondamentaux des citoyens

La proposition prévoit deux sortes de garanties :

- d'une part, les membres nationaux d'Eurojust resteraient soumis au droit national de leur Etat d'origine, de même que les correspondants nationaux ;

- d'autre part, la proposition institue une protection des informations à caractère personnel.

En effet, les affaires sur lesquelles Eurojust serait amené à intervenir seraient traitées avec des indications permettant d'identifier les faits et les personnes. Ces informations devraient être adéquates, pertinentes et non excessives par rapport aux finalités d'Eurojust. Elles seraient protégées et ne seraient accessibles qu'aux membres nationaux et aux personnes habilitées. Ces personnes seraient soumises à une obligation générale de confidentialité, de même que tous les organismes appelés à travailler avec Eurojust.

II - LA PROPOSITION ALLEMANDE

La proposition allemande se veut une contribution au débat relatif à la création d'Eurojust. Elle présente cependant une grande différence avec la proposition précédente.

Selon la proposition allemande, le rôle principal d'Eurojust serait de permettre aux autorités nationales chargées des enquêtes d'obtenir, dans leur langue, des renseignements pour leurs enquêtes. Le projet de décision ne confère donc pas à Eurojust de compétences propres en matière d'enquêtes ou de décisions. Eurojust a plutôt vocation à devenir une « table ronde » européenne des poursuites pénales permettant de faire connaître et de transposer les expériences des uns et des autres.

Tout d'abord, Eurojust ne serait composé que de fonctionnaires de liaison. Son champ de compétence serait ensuite réduit à deux types d'infractions : celles particulièrement graves dont la répression peut nécessiter le recours à l'entraide judiciaire et celles qui portent atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne.

En ce qui concerne les attributions d'Eurojust, elles seraient limitées à quatre fonctions :

- une fonction de transmission d'information entre Etats membres, ainsi qu'à la Commission européenne et à Europol ;

- un rôle de conseil juridique destiné à Europol ;

- un pôle d'échange d'expériences entre Etats pour la lutte transfrontalière contre les infractions ;

- un rôle de documentation et de traduction.

En ce qui concerne le fonctionnement et le financement de cette unité, la proposition est pour le moins succincte. En effet, elle ne précise ni le budget, ni le siège de cette structure, ni même son mode de fonctionnement. Elle prévoit seulement que le secrétariat général du Conseil met à la disposition de celle-ci les moyens humains et matériels nécessaires et que les dépenses seront à la charge des Etats membres.

Par ailleurs, la proposition n'évoque pas les garanties pour les citoyens en matière de protection des droits fondamentaux.

Mais surtout, la simplification de l'exécution des commissions rogatoires, qu'appelait de ses voeux le point 46 des conclusions du Conseil européen de Tampere, et qui constitue un des éléments essentiels de la coopération judiciaire pénale européenne, ne figure pas dans la proposition allemande.

Ainsi, on ne peut que constater que cette initiative est beaucoup plus modeste que la précédente.

III -  MON SENTIMENT : LES PRÉSENTES PROPOSITIONS CONSTITUENT UN PREMIER PAS, MAIS IL FAUDRAIT ALLER BEAUCOUP PLUS LOIN

Je voudrais, tout d'abord, préciser que l'on se situe dans la toute première étape de la création d'Eurojust. Ce n'est qu'à l'horizon de l'année 2002 que celui-ci doit entrer en fonction, et, d'ici là, ces deux propositions seront amenées à évoluer, voire à fusionner, en fonction des négociations entre Etats.

Pour l'instant, les négociations ont principalement porté sur la création d'une unité provisoire « Eurojust » résultant d'une troisième proposition. Cette dernière, également déposée par le Portugal, la France, la Suède et la Belgique, n'a pas été considérée comme ayant un caractère législatif par le Conseil d'Etat, et n'a donc pas été transmise par le Gouvernement français aux assemblées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution.

Pour autant, il me semble important qu'à ce stade préliminaire le Sénat prenne position sur ce sujet important.

Je me détacherai donc, quelque peu, du contenu des deux propositions, pour vous présenter mon opinion sur ce que ne doit pas être Eurojust, sur ce qu'il devrait être lors de sa création, et ce qu'il pourrait devenir à terme.

1. Ce que ne doit pas être Eurojust : une simple « boîte aux lettres »

Le scénario minimal consisterait à voir dans Eurojust uniquement un centre de documentation et d'échange d'informations.

Ce scénario correspond, à peu de choses près, à la proposition allemande. Ceci pour une raison simple : le Gouvernement allemand est soumis à la pression des länders, jaloux de leurs prérogatives en général et de leurs compétences judiciaires en particulier.

Je pense cependant que cette vision ne correspond ni aux attentes des citoyens, ni aux nécessités ressenties par les juges nationaux.

De plus, l'utilité même d'Eurojust serait alors discutable, puisqu'il existe déjà des magistrats de liaison et un Réseau judiciaire européen.

Il faut donc aller au-delà et respecter l'ambition affichée lors du Conseil européen de Tampere.

Il est nécessaire, en particulier, de conférer à Eurojust des compétences en matière de coordination des enquêtes et de simplification des commissions rogatoires.

2. Ce qu'Eurojust doit être dès l'origine

·  Au moment où l'Union européenne se dote, enfin, d'une Charte des droits fondamentaux, il convient, tout d'abord, d'affirmer clairement que l'Europe de la sécurité doit se fonder sur le respect des valeurs et des droits proclamés.

C'est la raison pour laquelle des garanties pour la protection des droits fondamentaux des citoyens, en particulier dans le domaine des fichiers informatisés, me semblent indispensables.

·  Par ailleurs, il me semble nécessaire qu'Eurojust puisse faire des propositions pour améliorer la coopération en matière de lutte contre la criminalité organisée transfrontalière.

·  Il convient également de clarifier les relations entre Eurojust et les différents instruments déjà existants dans le domaine de la coopération judiciaire, pour éviter le risque de doublons. Ainsi, en ce qui concerne les relations avec le Réseau judiciaire européen en matière de simplification des commissions rogatoires, on peut considérer qu'Eurojust devrait s'occuper de la partie directement opérationnelle des investigations transfrontalières, alors que la partie non opérationnelle (information, formalités) devrait revenir au Réseau judiciaire européen.

·  Enfin, je voudrais souligner un point important. Il convient, d'après moi, de veiller à ce que tous les membres nationaux d'Eurojust se voient accorder des compétences équivalentes, aussi importantes que possible, par les Etats qui les désignent, pour éviter tout risque d'asymétrie et de paralysie.

3. Ce que pourrait devenir Eurojust à terme

L'idée qui sous-tendait la création d'Eurojust a été, dès l'origine, étroitement liée à Europol. Le terme « Eurojust » en constitue, d'ailleurs, la meilleure preuve.

Cependant, les deux propositions restent très ambiguës sur les relations qu'entretiendront les deux organes. Ainsi, si le champ de compétence d'Eurojust est fixé par référence à celui d'Europol, elles semblent néanmoins exclure tout lien fonctionnel ou organique, et, en particulier, toute relation hiérarchique de l'un sur l'autre.

Or, il me semble important que les autorités répressives soient responsables devant les autorités judiciaires et la situation d'Europol me semble préoccupante, en raison de l'absence de tout contrôle sur cet organisme, alors même qu'il joue un rôle de plus en plus étendu et se voit accorder des pouvoirs accrus, par exemple en matière de lutte contre le blanchiment d'argent.

Face à ce problème, on peut donc s'interroger sur l'instrument de contrôle d'Europol qui serait le plus adapté. L'idée d'un prolongement judicaire d'Europol par Eurojust, inspirée du modèle français du parquet, se heurte toutefois aux fortes réticences des Etats qui ne connaissent pas ce modèle.

Mais je voudrais, sur ce point, souligner une première avancée, puisque Eurojust jouera le rôle d'un conseil juridique vis-à-vis d'Europol.

Certes, il importe qu'Eurojust entre, d'abord, dans une phase de rodage, avant de lui voir attribuer des compétences plus importantes. En un mot, qu'il fasse ses preuves. Mais, pour cela, il faut, dès le départ, afficher plus d'ambition que les présentes propositions.

Comme le soulignait l'excellent rapport de notre collègue Pierre Fauchon, sur l'espace judiciaire européen, une certaine unification des règles et des procédures pénales, notamment ce qui concerne la criminalité transfrontalière, serait une réponse efficace au défi que représente la criminalité organisée, dans l'Union européenne et, surtout, dans son antichambre et à ses frontières.

A cet égard, je voudrais souligner la contribution que pourrait apporter la Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires communautaires (COSAC) dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Plusieurs délégations de parlements nationaux ont, d'ailleurs, proposé lors de la réunion de la COSAC le 17 octobre dernier, la constitution d'un groupe de travail sur l'espace judiciaire européen.

A supposer qu'un tel objectif ne fasse pas l'unanimité au sein des Etats membres, on peut souligner l'intérêt d'un dispositif de « coopération renforcée » en la matière.

Par ailleurs, la Commission européenne vient de proposer la création d'un procureur européen indépendant chargé de la protection des intérêts financiers de la Communautés.

Cette proposition, toute séduisante qu'elle puisse être, me paraît soulever davantage de problèmes qu'elle n'en résout. Faut-il créer un nouvel organe communautaire qui ne serait responsable devant aucune autorité ? Comment pourrait-on lui assurer une légitimité incontestable ? Ne risquerait-on pas de compliquer encore plus la séparation des pouvoirs au niveau de l'Union européenne en mêlant le judiciaire à l'exécutif et à l'administratif représentés par la Commission ?

Il serait souhaitable que, dans le cadre d'un débat devant le Parlement, le Gouvernement explique le rôle et la place qu'il souhaite voir reconnaître dans l'avenir à Eurojust et présente les dispositions juridiques qui seraient susceptibles d'assurer sa légitimité et sa responsabilité.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Lucien Lanier :

La question majeure que soulèvent, selon moi, ces propositions est celle qui concerne la manière d'organiser les relations entre Eurojust et Europol.

M. Pierre Fauchon :

Eurojust constitue un sujet très important. Or, je considère que les présentes propositions ne sont que de la « poudre aux yeux ». Elles sont une façon commode, pour les gouvernements, de dissimuler leur passivité volontaire. Certes, ces propositions donneront l'occasion à certains magistrats de se rencontrer. Mais cela présentera un intérêt uniquement touristique et ne résoudra en rien le problème de la criminalité organisée.

Comme l'ont souligné, à de nombreuses reprises, tant des magistrats, que des personnalités, comme Mme le Professeur Delmas Marty, il faut parvenir, dans le domaine de la criminalité transfrontalière, à des règles pénales identiques, à une procédure pénale unifiée, ainsi qu'à la mise en place d'une autorité responsable des poursuites pénales qui soit rattachée à une autorité légitime.

Cette autorité légitime pourrait être une sorte de « Conseil supérieur de la magistrature » par exemple.

Quant à l'autorité responsable des poursuites, elle ne se substituerait pas aux parquets nationaux, mais aurait pour fonction d'impulser, d'animer et de coordonner les poursuites.

Face à l'absence de réelle avancée contenue dans ces propositions, je crois donc que la délégation devrait s'abstenir de s'y associer, en refusant d'examiner les présentes propositions. La délégation pourrait adopter une résolution pour expliquer ce choix et faire des propositions.

On pourrait également suggérer au Gouvernement de recourir à la méthode interparlementaire qui a fait ses preuves pour l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux. Je compte d'ailleurs évoquer cette idée d'une convention pour aboutir à un « corpus juris », lors de la réunion de la prochaine COSAC.

Je pense qu'il est dans l'intérêt de la Haute assemblée qu'elle se manifeste avec vigueur sur cette affaire. Le Sénat devrait demander au Gouvernement de prendre les mesures appropriées pour lutter contre des phénomènes comme la criminalité organisée, la drogue, le blanchiment d'argent ou la traite des êtres humains, auxquels l'opinion publique est très sensible.

Je suis prêt, néanmoins, à souscrire à la proposition de résolution proposée par le Président. Je proposerai seulement deux modifications :

- tout d'abord, pour dire que les propositions présentées ne répondent pas au défi de la criminalité organisée ;

- ensuite, j'insérerai une référence « à la constitution d'une autorité responsable des poursuites », soit à l'idée d'un ministère public européen.

M. Hubert Haenel :

J'observe que la délégation est d'accord pour intégrer ces modifications dans la proposition de résolution.

A l'issue du débat, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt d'une proposition de résolution dans les termes suivants :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de décision du Conseil relative à la création d'une unité Eurojust, à l'initiative de la République fédérale d'Allemagne (E 1479),

Vu la proposition des gouvernements de la République portugaise, de la République française, du Royaume de Suède et du Royaume de Belgique, visant à faire adopter par le Conseil une décision instituant Eurojust (E 1509),

1. Considère que la conception d'Eurojust qui sous-tend les propositions E 1479 et E 1509 est très en deçà du texte et de l'esprit des conclusions du Conseil européen de Tampere, et, a fortiori, des exigences d'une prise en compte réaliste des nécessités d'une lutte efficace contre la criminalité organisée transfrontalière ;

Demande donc au gouvernement :

2.  de définir le domaine d'intervention d'Eurojust en fonction des champs d'investigation offerts à la coopération policière dans le cadre d'Europol et à la protection des intérêts financiers dans le cadre de l'OLAF ;

3. d'affirmer le rôle d'Eurojust en tant qu'unité juridique autonome et collégiale ;

4. de veiller à ce que tous les membres nationaux d'Eurojust se voient accorder des compétences équivalentes par les Etats qui les désignent  ;

5. de voir reconnaître à Eurojust un rôle opérationnel pour les investigations transfrontalières entrant dans son champ de compétences ;

6. de faire d'Eurojust, une instance de proposition pour l'amélioration de la lutte contre la criminalité organisée transfrontalière ;

7. de prendre des initiatives en vue de parvenir, pour les formes graves de criminalité transfrontalière, à la constitution d'une autorité responsable des poursuites et à la définition commune des règles et procédures pénales nécessaires à la mise en oeuvre efficace des poursuites et des enquêtes ;

8. d'expliquer au Parlement le rôle et la place qu'il souhaite voir reconnaître dans l'avenir à Eurojust et de préciser la construction juridique qui serait susceptible de lui assurer légitimité et responsabilité.