Cette représentation entend suggérer qu'il n'y a
pas lieu de séparer, encore moins d'opposer les différents
pôles du triangle, mais au contraire d'entrer dans un cercle vertueux
où ils se renforcent réciproquement. Car une protection sociale
efficace concourt en réalité à la
compétitivité économique en favorisant l'adaptation au
changement et en évitant le sous-emploi des ressources humaines ;
et le relèvement du taux d'emploi (le taux d'emploi est le rapport entre
le nombre de personnes employées et le nombre de personnes en âge
de travailler) est le principal moyen d'assurer le financement durable des
systèmes de protection sociale.
La Commission européenne met tout
particulièrement l'accent sur la notion de qualité du
travail, qui porte sur plusieurs aspects :
- le contenu même du travail, que les nouvelles
technologies de l'information tendent à modifier et à faire
évoluer constamment, ce qui impose que la formation tout au long de la
vie prenne une importance centrale;
- les relations entre les partenaires sociaux dans
l'entreprise ;
- l'effort pour permettre de mieux concilier la vie
professionnelle et la vie privée et pour rendre plus facile la
mobilité géographique et professionnelle ;
- les normes de travail, la santé et la
sécurité professionnelles.
· Pour mettre en oeuvre le « nouvel
objectif stratégique », la Commission européenne
suggère une méthode relevant de ce qu'il est convenu d'appeler la
« nouvelle gouvernance ». La priorité est de
mobiliser les différents acteurs autour de l'objectif commun et de
coordonner leurs efforts. Cette méthode n'exclut pas l'adoption de
normes communes, mais n'en fait pas un moyen d'intervention exclusif.
On peut souligner dans cette approche trois aspects :
- pour ce qui est de l'action des Etats, la
méthode est celle de la coordination ouverte des
politiques. Cette méthode s'est d'abord appliquée dans
le domaine des politiques économiques après le traité de
Maastricht, elle s'est ensuite appliquée aux politiques de l'emploi
après le traité d'Amsterdam, elle apparaît aujourd'hui
également comme la méthode privilégiée dans le
domaine social. Dans le cadre de cette méthode, les Etats fixent en
commun des objectifs généraux, et c'est ensuite à chaque
Etat, pour l'essentiel, de définir les moyens d'y parvenir, avec des
clauses de rendez-vous, une surveillance multilatérale et des
évaluations régulières ;
- le deuxième aspect sur lequel insiste la
Commission européenne, est l'implication de tous les
acteurs, Etats, collectivités locales, partenaires sociaux,
ONG.
- enfin, troisième aspect, la diversité des
formes d'action qui peuvent être : la législation
européenne ; le dialogue social à l'échelon de
l'Union ; l'utilisation des fonds structurels et principalement du Fonds
social européen ; les programmes d'action communautaire ; le
« mainstreaming », c'est-à-dire la prise en compte
d'un grand objectif dans l'ensemble des politiques ; enfin, le recours aux
agences européennes compétentes. Ces agences sont : la
Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et
de travail (Dublin), l'Agence européenne pour la santé et la
sécurité du travail (Bilbao), l'Observatoire européen des
phénomènes racistes et xénophobes (Vienne), le Centre
européen pour le développement de la formation professionnelle
(Thessalonique) et la Fondation européenne pour la formation (Turin).
Lorsque je suis allée à Bruxelles, les personnes
que j'ai rencontrées, tant à la Commission européenne
qu'à la Représentation permanente de la France, ont
remarqué que cette « nouvelle gouvernance »
réclamait un certain changement des habitudes de pensée. En
effet, dans l'approche que met en avant la Commission européenne pour la
politique économique et sociale, on recherche avant tout à
réaliser une convergence autour de grands objectifs en
s'efforçant de susciter la participation la plus large possible, et il
n'y a aucune frontière entre ce qui relève de l'échelon
national et ce qui relève de l'échelon européen. Dans ce
contexte, il ne peut être question d'« exporter » un
quelconque système social vers les autres pays. Le but de l'agenda
social sur ce point, c'est plutôt de faire en sorte que des
systèmes nationaux qui resteront assez différents parviennent
à des résultats comparables et soient davantage compatibles entre
eux. C'est dans cette optique qu'une harmonisation reste nécessaire,
dans une perspective de mobilité accrue, afin de mieux coordonner les
régimes de Sécurité sociale, notamment les systèmes
de retraite et de protection de la santé ; et il me semble
qu'un passage à la majorité qualifiée pour décider
dans ce domaine serait tout à fait dans la logique de l'agenda
social.
· Jusqu'à présent, je m'en suis
tenue à des considérations générales, qui me
paraissaient nécessaires parce que l'agenda social est avant tout un
texte d'orientation. Mais naturellement, cet agenda contient des propositions
plus précises. Les grands axes sont :
- l'amélioration quantitative et qualitative de
l'emploi, ce qui renvoie notamment à l'application des lignes
directrices pour l'emploi que j'évoquerai tout à
l'heure ;
- le renforcement de la capacité d'adaptation au
changement, ce qui met en jeu l'évolution des relations de travail et de
certains aspects de la législation du travail ;
- l'exploitation des possibilités offertes par
l'économie de la connaissance, ce qui suppose notamment de mettre
l'accent sur la formation tout au long de la vie ;
- la promotion de la mobilité ;
- la modernisation de la protection sociale, avec
notamment le problème de l'évolution des régimes de
retraite ;
- la lutte contre l'exclusion ;
- la promotion de l'égalité entre les
sexes ;
- la lutte contre la discrimination ;
- l'amélioration de la qualité des
relations industrielles, avec la renforcement du dialogue social ;
- la préparation de l'élargissement, avec
la question de la reprise de l'acquis communautaire par les pays
candidats ;
- enfin, la coopération internationale avec le
problème des normes sociales minimales.
Ces grands axes me paraissent globalement pertinents,
sous deux réserves. La première est que, tel qu'il a
été présenté par la Commission européenne,
l'agenda social ne contient pas suffisamment d'échéances
précises. Or, pour que la méthode de coordination
fonctionne bien, il faut fixer des rendez-vous, des objectifs de date, à
la fois pour mobiliser les acteurs et pour permettre le suivi et
l'évaluation. Ma deuxième réserve est que l'accent
n'est pas mis suffisamment sur l'aspect global de la protection de la
santé. Il ne suffit pas, me semble-t-il, de mentionner la
santé et la sécurité au travail, comme le fait l'agenda
social. Dans certains cas, le retour à l'emploi n'est pas
séparable d'une démarche de santé. Il me paraît donc
nécessaire que les objectifs de santé publique soient pleinement
intégrés dans l'agenda social.
· En conclusion, je ne vous propose pas
d'intervention de la délégation sur ce texte, malgré son
intérêt.
Il me semble, tout d'abord, que notre calendrier permettrait
difficilement la discussion d'une proposition de résolution avant le
Conseil européen de Nice. La délégation pour l'Union
européenne de l'Assemblée nationale a déposé, la
semaine dernière, une proposition de résolution, mais si nous
faisions de même, notre texte devrait être examiné en pleine
période de discussion budgétaire, ce qui me paraît peu
réaliste.
Il y a aussi une raison tenant davantage au fond. L'agenda
social, qui s'inscrit dans la suite du Conseil européen de Lisbonne, me
paraît être globalement un bon document, qui tend à
rééquilibrer la part de la politique sociale par rapport à
la politique économique dans la construction communautaire. J'ai
été amené à faire deux réserves, mais ces
réserves portent sur le texte initial de l'agenda. Or, la
présidence française s'est efforcée d'améliorer le
document sur les points que j'ai soulevés, notamment le premier. Le
document de synthèse de la présidence française
prévoit en effet un échéancier beaucoup plus
précis, et par ailleurs ce document intègre plus clairement dans
l'agenda social les objectifs de santé publique. Il me semble donc que
nous pouvons appuyer sans réserve la position du Gouvernement.
En revanche, je crois que notre délégation
pourrait, le moment venu, participer au suivi de l'agenda social. Ce suivi
pourrait concerner le domaine législatif, car certains textes importants
sont en discussion depuis des années (information et consultation des
travailleurs, licenciement collectif...) tout comme le bilan de la coordination
des politiques sociales, je pense en particulier à des domaines comme la
lutte contre l'exclusion et la lutte contre les discriminations.
II - LES LIGNES DIRECTRICES POUR LES POLITIQUES DE
L'EMPLOI (E 1559)
J'en viens à la seconde partie de ma communication, les
lignes directrices pour l'emploi. Je serai très brève sur le
sujet, car les premières lignes directrices ont fait l'objet d'une
résolution du Sénat à la fin 1998 ; pour le
deuxième exercice, fin 1999, la délégation a
décidé de ne pas intervenir, car les lignes directrices
étaient pour l'essentiel les mêmes ; or, nous nous trouvons
dans la même situation cette année : les lignes directrices
ne sont pas modifiées de manière substantielle.
Je rappelle que l'objectif global retenu par le Conseil
européen de Lisbonne est d'arriver en 2010 à un taux d'emploi
d'au moins 70 % en moyenne, et en particulier d'au moins 60 % pour
les femmes, et que les lignes directrices retiennent pour cela quatre grands
axes :
- améliorer la capacité d'insertion
professionnelle,
- développer l'esprit d'entreprise et la
création d'emplois,
- encourager l'adaptabilité des entreprises et de
leurs salariés,
- renforcer les politiques d'égalité des
chances entre les femmes et les hommes.
Par rapport aux précédentes lignes directrices,
le nouveau texte met davantage l'accent sur l'éducation et la formation
tout au long de la vie, ainsi que sur le rôle essentiel des partenaires
sociaux. Mais il s'agit là de l'accentuation de thèmes qui
figuraient déjà dans le texte adopté l'année
dernière.
Je dois préciser que cette continuité est tout
à fait dans la logique de la procédure de coordination des
politiques : de grandes priorités ayant été
définies au départ, l'intérêt de la
présentation des lignes directrices, durant les années suivantes,
est avant tout de permettre un suivi de leur mise en oeuvre. La situation de
l'emploi ne s'est pas modifiée au point de justifier un changement
notable des priorités ; l'important est plutôt de
vérifier que, progressivement, elles se concrétisent.
Je vais donc dire deux mots non pas des lignes directrices,
sur lesquelles je vous propose donc de ne pas intervenir, mais au sujet du
document qui accompagne, chaque année, la présentation des lignes
directrices, le « rapport conjoint sur l'emploi ».
Ce rapport évalue la réalisation des lignes
directrices, d'abord d'une manière générale pour
l'ensemble des pays membres, puis pays par pays.
· Pour l'ensemble de l'Union, on observe un fort
mouvement de création d'emplois (4 millions depuis 1997). Le taux
d'emploi atteint désormais 62,3 % dans l'Union, en hausse d'environ
1 % par rapport à 1997.
Le taux de chômage est tombé à 8,3 %
en moyenne, avec des disparités encore fortes selon les Etats membres,
puisque ce taux est inférieur à 5 % dans six pays, et qu'il
est encore supérieur à 14 % en Espagne.
L'amélioration de l'emploi a bénéficié
principalement aux jeunes et aux femmes, même si ces dernières
restent majoritaires parmi les chômeurs.
Les deux points noirs du tableau sont l'importance des emplois
à temps partiel et temporaires (qui représentent près de
30 % du nombre total d'emplois dans l'Union) et le faible taux d'emploi
des personnes de plus de 55 ans, qui s'élève à
37 %.
Cette situation plus favorable tient certes en grande partie
à l'amélioration du contexte macro-économique, mais la
Commission observe que certains aspects au moins des lignes directrices ont
commencé à entrer dans la réalité et ont eu un
impact positif. Il en est ainsi de l'« activation » des
dépenses (c'est-à-dire le renforcement des mesures actives
d'insertion et de formation au bénéfice des chômeurs), qui
progresse dans la plupart des pays, des mesures spécifiques en faveur
des femmes, de la modernisation des services publics de l'emploi, et des
efforts pour favoriser l'emploi des personnes handicapées.
En revanche, selon la Commission, plusieurs aspects des lignes
directrices n'ont guère reçu d'application : le
réexamen des systèmes d'indemnisation pour rendre plus attractive
la reprise d'emploi, la réduction de la charge fiscale pesant sur le
travail, la modernisation de l'organisation du travail et la définition
de formes plus souples de contrats de travail. Il est vrai qu'il s'agit
là de chantiers extrêmement difficiles, pour lesquels un consensus
peut être difficile à obtenir.
· Pour la France, il apparaît que la baisse
importante du taux de chômage qui a eu lieu en France depuis le lancement
du processus des lignes directrices nous a rapprochés de la moyenne
européenne. Les derniers chiffres connus montrent que le taux de
chômage en France s'établit désormais à 9,5 %,
alors que la moyenne européenne, comme je l'ai indiqué, se situe
à 8,3 %.
La Commission européenne porte une appréciation
positive sur l'application par la France des lignes directrices sur plusieurs
points : enrichissement en emplois de la croissance, progression de
l'emploi des jeunes, plus grande égalité hommes/femmes, lutte
contre les exclusions et les sorties du système scolaire sans
qualification, mesures d'allégement des charges, développement
des emplois de service. La Commission observe également que
« les négociations sur la réduction du temps de
travail ont débouché souvent sur des accords entre partenaires
sociaux permettant d'accélérer la modernisation de l'organisation
du travail ».
Les principaux « points noirs » que
relève la Commission concernant la France sont au nombre de
trois :
- le renforcement des mesures actives n'est pas
allé assez loin : en particulier, les actions dites de
« nouveau départ » destinées aux personnes au
chômage depuis moins d'un an restent insuffisantes et très
inférieures aux objectifs ;
- les charges pesant sur le travail restent
supérieures à la moyenne européenne ;
- enfin, le taux d'emploi des personnes de plus de
55 ans est très bas (28,3 %), nettement inférieur
à la moyenne européenne (37 %).
En conclusion, je voudrais souligner que le bilan de la
coordination des politiques de l'emploi menée depuis le Conseil
européen de Luxembourg me paraît loin d'être
négligeable. Bien entendu, les progrès accomplis depuis 1997
tiennent avant tout à une plus forte croissance, mais les politiques
volontaristes ont contribué à ce que cette croissance soit plus
riche en emplois, et, par ailleurs, le dialogue qui s'est instauré entre
la Commission et les Etats membres ainsi qu'entre les Etats membres
eux-mêmes a permis de dégager des priorités et
d'établir des diagnostics en dépassant les cadres de
pensée nationaux. Il s'agit là d'un processus qui ne portera
véritablement ses fruits que dans la durée, mais qui au total me
paraît être une source de progrès. On voit peu à peu
s'affirmer une méthode communautaire originale : des lignes
directrices, un agenda, un suivi et une évaluation. Ce qui me
paraît particulièrement positif, c'est que les politiques sociales
et de l'emploi sont désormais partie intégrante de la
construction européenne, avec la même importance, le même
volontarisme que dans le cas des politiques économiques, de la politique
commerciale, de la politique monétaire qui avaient auparavant la
prévalence. Il me semble que nous serions tout à fait dans notre
rôle en participant au suivi de ce processus, par exemple en faisant un
premier bilan de la mise en oeuvre de l'agenda social vers la fin de la
présidence suédoise.
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