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Justice et affaires intérieures

Initiative de la République française en vue de l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants

9735/00 JUSTCIV 75  du 03/07/2000

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 02/08/2000
Examen par la délégation le 01/12/2000

Justice et Affaires intérieures

Exécution mutuelle des décisions concernant
le droit de visite des enfants


Texte E 1515

(Procédure écrite du 1er décembre 2000)

Cette proposition de règlement du Conseil résulte d'une initiative de la présidence française, qui s'inscrit dans le cadre de la coopération judiciaire en matière civile. Elle vise à faciliter l'exercice du droit de visite des enfants de couples séparés ou divorcés, dont les parents résident dans des Etats membres différents. Ce droit de visite comprend le droit d'emmener l'enfant pour une période limitée dans un autre lieu que celui de sa résidence habituelle.

L'idée fondamentale du projet est d'assurer à ces enfants la garantie du maintien de relations régulières avec leurs deux parents, conformément aux grands textes internationaux sur les droits de l'enfant. L'article 24-3 du projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dispose ainsi que « tout enfant a le droit d'entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt ».

Du point de vue juridique, l'aspect le plus novateur de la proposition est le principe de la reconnaissance mutuelle de la force exécutoire des décisions relatives au droit de visite rendues dans un autre Etat membre.

En effet, par dérogation au règlement du Conseil du 29 mai 2000, dit règlement de Bruxelles II, relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale des enfants communs, le règlement proposé prévoit qu'une décision rendue dans un Etat membre sur le droit de visite des enfants a automatiquement force exécutoire dans les autres Etats membres, sans qu'il soit nécessaire de recourir à la procédure d'exequatur.

La suppression de cette procédure de contrôle par le juge d'un autre Etat, est censée lever les obstacles à l'exercice du droit de visite.

La proposition institue également une garantie de retour de l'enfant à l'issue du séjour de ce dernier à l'étranger, car de nombreux parents qui ont obtenu la garde de l'enfant craignent que, à l'occasion du séjour de l'enfant chez l'autre parent dans un Etat étranger, les autorités de cet Etat se déclarent compétentes pour modifier la décision rendue sur la garde de l'enfant.

Enfin, la proposition organise une coopération entre les Etats membres pour l'exercice du droit de visite.

I - LE CONTENU DE LA PROPOSITION

1. Un champ d'application limité

Compte tenu de la base juridique de ce règlement, le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark ne sont pas tenus de l'appliquer, sauf s'ils en décident autrement.

Par ailleurs, ce règlement ne s'appliquerait qu'aux enfants de moins de seize ans.

Mais surtout, la proposition ne vise que les décisions prises dans le cadre de la séparation légale des époux, c'est-à-dire séparation de corps, divorce ou annulation du mariage. Elle ne concerne donc pas les enfants non issus de relations maritales.

2. Le point central de la proposition : la suppression de l'exequatur

Le projet de règlement concerne le cas d'un parent qui demande un droit de visite dans un Etat membre différent de celui du parent qui a obtenu la garde de l'enfant. Il supprime la procédure d'exequatur, y compris à l'égard des décisions exécutoires par provision.

En ce qui concerne la détermination du juge compétent, le projet se réfère au règlement de Bruxelles II. La décision, dès lors qu'elle est exécutoire dans l'Etat où elle a été rendue, bénéficierait des mêmes effets qu'une décision exécutoire rendue dans l'Etat où réside le parent qui a la garde de l'enfant. Elle permettrait donc de mettre en oeuvre, dans des conditions identiques, les mêmes moyens d'exécution que ceux dont bénéficierait une décision de même nature rendue dans cet Etat.

En outre, l'exercice de ce droit ne pourrait être suspendu par l'introduction d'une action tendant à voir constater un motif de non reconnaissance ou de non exécution de tout ou partie d'une décision prise dans le cadre des procédures civiles visées à l'article 1er paragraphe 1 du règlement dit de Bruxelles II. Seule une décision passée en force de chose jugée constatant un motif de non reconnaissance ou de non exécution d'une telle décision s'opposerait à l'exécution du droit de visite.

3. Une suspension du droit de visite limitée

L'exécution de la décision étrangère sur le droit de visite pourrait être suspendue dans deux cas de figure seulement :

- si cette exécution porte gravement préjudice à l'intérêt de l'enfant à la suite de circonstances nouvelles ;

s'il existe déjà une décision dans l'Etat de résidence de l'enfant qui soit incompatible avec l'exécution de la décision étrangère.

L'action en vue de la suspension devrait être introduite par le parent qui a la garde de l'enfant devant les juridictions de l'Etat membre où réside ce dernier habituellement, mais selon les règles de dépôt, de signification et de notification de la requête de l'Etat où réside le parent bénéficiaire du droit de visite. Il est statué selon une procédure d'urgence dans un délai de huit jours, après débat contradictoire. Cette décision est susceptible d'un recours non suspensif.

4. Les garanties accordées au parent qui a la garde de l'enfant

Afin d'inciter le parent gardien à respecter le droit de visite, il importe que l'exercice de ce droit à l'étranger ne soit pas mis à profit par le parent qui en est le bénéficiaire pour tenter de faire modifier dans un autre Etat la décision d'origine.

La proposition prévoit donc que le séjour de l'enfant dans un autre Etat membre en exécution du droit de visite ne peut autoriser une autorité de cet Etat à se déclarer compétente pour modifier la décision qui est exécutée.

Par ailleurs, en cas de non restitution de l'enfant, à l'issue de la période du droit de visite, le parent qui en a la garde peut réclamer le retour immédiat de celui-ci aux autorités compétentes de l'un ou l'autre Etat membre.

Les autorités de l'Etat où séjourne l'enfant ont alors compétence liée pour ordonner le retour immédiat de l'enfant, sans que le bénéficiaire du droit de visite ne puisse s'y opposer, pas même en invoquant l'article 13 de la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants.

La seule exception prévue est la nécessité impérieuse d'organiser une protection immédiate et provisoire de l'enfant, qui ne pourrait être assurée par les autorités de la résidence habituelle de l'enfant.

5. Les mécanismes de coopération

Une coopération est instituée entre les Etats membres, par le biais d'organes centraux qu'ils désignent, afin d'assurer l'exercice effectif des droits de visite des enfants et le retour immédiat de ces derniers auprès de leur parent gardien à l'issue de la période du droit de visite.

Cette coopération repose sur un échange d'informations, la possibilité d'introduire l'ouverture de toute procédure ou l'utilisation des moyens de contrainte prévus par leur droit national en cas de refus avéré d'exécuter un droit de visite ou de restituer l'enfant auprès de son parent gardien. Le projet confère également à ces autorités le rôle de médiateurs chargés d'élaborer des accords entre les parents.

Enfin, le projet propose d'annexer au règlement trois documents : une liste des organes chargés de la coopération et de l'échange d'informations entre Etats membres, une liste d'autorités qui ont le pouvoir de suspendre un droit de visite et une liste de juridictions en charge des procédures d'appel.

II - LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR CETTE PROPOSITION

1. Une proposition très controversée

Les premiers travaux du groupe « coopération judiciaire en matière civile » du Conseil sur le projet de règlement sur le droit de visite des enfants ont été marqués par l'opposition de nombreux États membres. La République fédérale d'Allemagne a, en particulier, fait état de sa grande hostilité.

Les raisons de ce refus sont multiples. Certains Etats, comme l'Allemagne ou l'Autriche, souhaitent préserver la souveraineté de leurs juridictions nationales en la matière et invoquent des dispositions de nature constitutionnelle de leur droit interne. D'autres Etats membres invoquent la base juridique incertaine du projet, l'absence de véritable prise en compte des droits des enfants, ou encore l'inutilité même du texte. Par ailleurs, les mêmes États ont critiqué, paradoxalement, le champ d'application limité du projet et ont souhaité l'étendre à la situation des couples non mariés.

En outre, le service juridique du Conseil a critiqué les dispositions relatives à la coopération entre les organes centraux.

Face à ces difficultés et à l'opposition exprimée par de nombreuses délégations, la présidence française a décidé de porter l'examen de ce texte à un niveau politique. Cette proposition devrait, par conséquent, être examinée lors du Conseil européen de Nice en décembre.

2. Une proposition qui répond, toutefois, à une nécessité légitime

Cette proposition est légitime à deux égards.

D'une part, elle répond directement aux conclusions du Conseil européen de Tampere en matière de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, qui devrait devenir, selon le Conseil, la pierre angulaire de la coopération judiciaire.

Le Conseil européen estimait, en ce sens, qu'il conviendrait de supprimer les procédures intermédiaires pour certains jugements concernant des litiges relevant du droit de la famille, notamment en ce qui concerne le droit de visite. Selon ces conclusions, les décisions rendues en la matière seraient automatiquement reconnues dans l'ensemble de l'Union sans procédure intermédiaire, ni motif de refus d'exécution. La présente proposition répond donc directement à cet objectif.

D'autre part, elle répond également à des justifications pratiques. En effet, le statut de l'enfant de couples séparés résidant dans des Etats membres différents pose de nombreuses difficultés. En particulier, il n'est pas acceptable que la situation de ces enfants soit soumise à des aléas et à une extrême complexité en cas de rupture du lien conjugal et de séparation des parents. La suppression de l'exequatur, étape souvent longue et coûteuse, bénéficie non seulement au parent bénéficiaire du droit de visite, mais elle répond à l'intérêt de l'enfant, puisqu'elle permet le maintien des relations avec ses deux parents.

3. Une avancée majeure, sous réserve de la levée de certaines ambiguïtés

La suppression de l'exequatur, pour l'instant limitée aux décisions sur le droit de visite, constituerait une avancée considérable en matière de circulation des jugements au sein de l'Union européenne.

En effet, les moyens d'exécution forcée prévus par les législations des différents Etats de l'Union devront être mis à la disposition du parent titulaire du droit de visite en application d'une décision rendue par l'autorité compétente d'un autre Etat. Les personnes et autorités chargées de l'exécution des jugements devront donc agir en application de décisions rendues par un juge étranger.

On pourrait passer, alors, selon le programme de mesures sur la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale, élaboré par la présidence française, au stade supérieur qui serait l'établissement d'un véritable titre exécutoire européen, obtenu à l'issue d'une procédure spécifique, uniforme ou harmonisée.

En dépit de ces avancées, la proposition soulève cependant certaines difficultés.

Tout d'abord, il convient de remarquer que la notion de droit de visite ne se conçoit qu'à l'intérieur d'un système dans lequel un des parents a tous les pouvoirs. Or, en France, la loi du 8 janvier 1993 a posé le principe de l'autorité parentale conjointe. Cela signifie que le parent chez qui l'enfant ne réside pas a « plus » qu'un droit de visite puisque l'enfant a librement accès à son domicile. En cette matière, il revient au juge d'indiquer la résidence habituelle et aux parents de décider entre eux des modalités. La présente proposition aborde donc une question délicate en matière de droit de la famille.

Lorsque ces parents résident dans des Etats membres différents, de nombreux problèmes se posent. Des difficultés juridiques, d'abord, que la proposition prend en compte, mais également, et surtout, des problèmes pratiques, que la proposition ne prend pas suffisamment en considération.

Ainsi, la question difficile des frais de transport ou celle de la période choisie pour l'exercice du droit de visite (en particulier le problème des fêtes familiales ou des vacances scolaires) ne sont pas mentionnées.

La seconde ambiguïté consiste dans la limitation du champ d'application de la proposition. Il ne semble pas justifié de limiter ce champ aux seuls enfants issus de relations maritales. En effet, il arrive de plus en plus fréquemment qu'il y ait, au sein du même couple, des enfants issus de relations maritales et d'autres non. La proposition instituerait donc une discrimination.

Enfin, tout en constatant l'avancée que constitue ce texte sur le plan juridique, il convient de ne pas se faire trop d'illusions.

En effet, la disposition selon laquelle les autorités de l'Etat où séjourne l'enfant lors du droit de visite pourront se déclarer compétentes en cas de nécessité impérieuse d'organiser une protection immédiate et provisoire de l'enfant risque de devenir un « nid à contentieux » en étant invoquée par les parents qui contestent les décisions étrangères sur le droit de garde.

A contrario, il serait préférable de supprimer, dans la présente proposition, la disposition selon laquelle l'invocation de l'article 13 de la Convention de La Haye du 25 octobre 1980, qui institue une protection des droits de l'enfant, ne fait pas obstacle au retour immédiat de l'enfant.

Sous ces réserves, il n'a pas semblé nécessaire à la délégation d'intervenir plus avant dans l'examen de cette proposition.