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Économie et finances, fiscalité

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative au dégroupage de l'accès à la boucle locale

COM (2000) 394 final  du 12/07/2000
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 18/12/2000

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 25/09/2000
Examens par la délégation : 29/11/2000, 13/11/2001

Réunion du mercredi 29 novembre 2000

Télécommunications

Communication de M. Simon Sutour
sur le dégroupage de l'accès à la boucle locale (E 1553)

J'ai à vous parler aujourd'hui de la proposition de règlement relative au « dégroupage de la boucle locale ». Cette expression barbare, qui a pourtant été consacrée dans les textes communautaires, désigne tout simplement l'ouverture à la concurrence des liaisons terminales des réseaux de télécommunications. En clair, c'est le fil de cuivre qui relie les terminaux électroniques de l'opérateur à l'utilisateur final. Précision importante : la fibre optique, les réseaux câblés comme les liaisons hertziennes ne sont pas dans le champ de la proposition de règlement.

S'intéresser au dégroupage de la boucle locale, c'est un peu attaquer le sujet par le petit bout de la lorgnette. En effet, cette proposition de règlement « technique » - mais politiquement très sensible - s'inscrit dans un ensemble de sept directives qui forment ce qu'il est convenu d'appeler - encore un terme barbare - le « paquet télécoms ».

S'intéresser au dégroupage de la boucle locale, c'est aussi un peu arriver après la bataille. En effet, les Etats membres sont parvenus à un accord politique sur ce sujet dès le Conseil Télécommunications du 3 octobre dernier. Le Parlement européen a adopté ce texte dès la première lecture, le 26 octobre dernier, et les Etats membres devraient reprendre sans débat ses dix-huit amendements lors du prochain Conseil Télécommunications, qui aura lieu le 22 décembre prochain, pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2000. Bref, ce sera un peu le « cadeau de Noël » de l'Union européenne aux abonnés à l'Internet.

Pourquoi une telle rapidité, à laquelle les instances européennes ne nous ont guère habitués ? C'est parce que le dégroupage de la boucle locale est présenté comme la condition sine qua non d'un développement rapide des services internet à haut débit et, partant, du basculement définitif de l'Union européenne dans la société de l'information.

I - LE POINT DE VUE BIEN PARTICULIER DE FRANCE TÉLÉCOM

Pour préparer cette communication, je n'ai eu le temps d'auditionner que les représentants de France Télécom. Ce n'est sans doute pas suffisant, mais je n'ai pas pu faire plus d'auditions, faute de temps. Heureusement, le point de vue de l'opérateur public français constitue un bon angle d'attaque pour aborder le sujet. En effet, cette entreprise, qui était en situation de monopole, sous la forme d'une simple direction d'administration centrale il y a seulement dix ans, a parfaitement réussi sa mue européenne.

Aujourd'hui France Télécom est présente, dans tous les Etats membres de l'Union, sur quasiment tous les segments du marché des télécommunications. On croit souvent en France que France Télécom est sur la défensive. Mais on oublie qu'elle a gagné des parts de marché dans le reste de l'Union européenne.

Ses positions les plus fortes sont les suivantes :

- la Belgique, le Danemark et les Pays-Bas, depuis relativement longtemps ;

- le Royaume-Uni dans le secteur de la téléphonie mobile, suite au rachat d'Orange ;

- l'Italie, grâce à sa filiale commune avec son homologue public l'ENEL ;

- l'Allemagne où, après avoir été longtemps peu présente en raison des accords passés avec Deutsche Telekom, elle dispose désormais d'une filiale dans le secteur de la téléphonie mobile.

Pour chacun des marchés britannique, italien et allemand, France Télécom a obtenu une licence UMTS (Universal Mobile Telecommunications System), la technologie des mobiles de la nouvelle génération, à hauts débits et connectés sur l'Internet. Les conditions d'acquisitions de ces licences ont, d'ailleurs, été particulièrement onéreuses. Mais j'aurai l'occasion de revenir une prochaine fois sur cette question très discutée.

L'essentiel, c'est que France Télécom est ainsi, objectivement, en situation d'intégrer le point de vue de l'ex-monopole encore dominant sur le marché français, et celui du nouvel entrant sur les marchés des autres Etats membres, qu'elle est par ailleurs. Elle réussit même à intégrer le point de vue des opérateurs des pays tiers à l'Union grâce à Global One, sa filiale à l'international.

Mais j'ai bien conscience que, avant de pouvoir vous donner un avis définitif sur ces questions complexes, il me reste encore à entendre le point de vue de l'administration, des nouveaux opérateurs et de la Commission, puisque nous n'en sommes qu'au début du débat sur le « paquet télécoms ».

II. PRÉSENTATION DU « PAQUET TÉLÉCOMS »

L'essentiel des textes communautaires relatifs aux télécommunications a été adopté au début des années 1990, afin d'organiser l'ouverture à la concurrence dans les pays européens. La libéralisation est devenue totale au 1er janvier 1998, la boucle locale demeurant le dernier monopole.

Le problème est que ce processus d'ouverture du marché intérieur des télécommunications a produit un empilement de directives et de règlements - je crois qu'il y a eu en tout vingt-six textes successifs - qui, eux-mêmes, ont déjà été modifiés à plusieurs reprises.

Il est donc apparu nécessaire de simplifier le cadre réglementaire européen. D'une part, parce que cet empilement de textes est devenu illisible et manque de cohérence. D'autre part, parce que le marché intérieur des télécommunications a atteint un degré de maturité suffisant pour que l'on puisse, aujourd'hui, sortir de la phase initiale de transition des « monopoles historiques » vers plus de concurrence. Car il ne faut pas oublier que la situation initiale de monopole n'était pas l'apanage de la France.

Cet exercice de « passage en revue » du cadre réglementaire des télécommunications a été lancé il y a deux ans par la Commission. Celle-ci a d'abord mené des enquêtes auprès des acteurs du secteur, et commandé des études à des cabinets extérieurs. A la suite de quoi elle a déposé en juillet un ensemble de sept nouveaux textes, qui nous ont été transmis sous les numéros E 1548 à E 1554, et sont organisés de la manière suivante :

- en tête, une proposition de directive et une proposition de décision relatives à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques (E 1552 et E 1554) chapeautent le tout ;

- ensuite, viennent quatre propositions de directives qui traitent chacune l'un des aspects de la question : accès aux réseaux ( E 1548) ; traitement des données à caractère personnel et protection de la vie privée (E 1549) ; autorisation des réseaux et services de communications électroniques (E 1550) ; service universel et droit des utilisateurs (E 1551) ;

- enfin, vient la proposition de règlement relative au dégroupage de la boucle locale (E 1553).

Quel est le point de vue de France Télécom sur ces propositions de la Commission ?

Globalement, France Télécom est très intéressée par cette nouvelle initiative de l'Union européenne, et souhaite une harmonisation la plus large possible. En effet, l'entreprise publique estime être en mesure d'affronter la concurrence grâce à son action commerciale, et n'est pas demandeuse de protection réglementaire. Elle joue d'ailleurs pleinement le jeu de l'ouverture réciproque, puisqu'elle ne détient plus que 70 % du marché français de la téléphonie fixe. Elle a ainsi perdu 30 % de parts sur son marché domestique, en seulement trois ans depuis le 1er janvier 1998. Les Français n'en ont pas encore vraiment conscience, car cette clientèle « perdue », qui n'est que la contrepartie de la clientèle gagnée ailleurs, est surtout composée d'entreprises et de professionnels, pas tellement de particuliers.

France Télécom s'inquiète toutefois des propositions faites par la Commission pour renforcer la coordination entre les autorités de régulations nationales du secteur des télécommunications.

Dans son principe, cette coordination n'apparaît pas comme étant contestable. Tout dépend, bien entendu, des modalités envisagées. La création d'une autorité européenne de régulation, qui avait un temps été défendue par la Commission avec le soutien du Parlement européen, n'est plus d'actualité. Mais le genre de « club » qui réunit actuellement, au niveau communautaire, les autorités de régulation nationales, mérite sans doute d'être un peu plus formalisé, pour ne pas dire institutionnalisé.

L'essentiel est de trouver une solution qui ne les fasse pas tomber sous la tutelle de la Commission, à l'égard de laquelle ces autorités doivent rester aussi indépendantes qu'elles le sont à l'égard des gouvernements des Etats membres.

France Télécom m'a encore dit beaucoup d'autres choses passionnantes sur le cadre réglementaire général proposé par la Commission. Mais je crois préférable de procéder à d'autres auditions et de prendre le temps de faire un travail de fond, afin de pouvoir vous dire en toute connaissance de cause ce qu'il faut en penser.

III - LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT RELATIVE AU DÉGROUPAGE DE LA BOUCLE LOCALE

Dans l'immédiat, nous sommes saisis de la proposition de règlement relative au dégroupage de la boucle locale. Comme je vous l'ai dit en introduction, « la messe est dite » sur ce texte technique. Ce texte devrait être adopté en point A, c'est-à-dire sans débat, lors du prochain Conseil Télécommunications.

En ce qui concerne la France qui, pour une fois, a voulu être exemplaire, il a déjà été transposé par anticipation en droit interne, par un décret en date du 20 septembre dernier. Cette « précipitation », qui court-circuite quelque peu le Parlement, s'explique par l'objectif d'une entrée en vigueur au 1er janvier 2001. De toute façon, même si le Gouvernement n'avait pas pris ce décret, le règlement communautaire serait quand même entré en vigueur à la date prévue, car il est d'applicabilité directe.

Je voudrais néanmoins vous livrer quelques réflexions au sujet de ce texte qui, ainsi que je l'ai souligné en introduction, sous des dehors « techniques », soulève en fait des questions de principe, de nature très « politique ».

France Télécom, après s'être longtemps opposée au dégroupage de la boucle locale, joue désormais pleinement le jeu. Ainsi, conformément au décret du mois de septembre et aux spécifications de l'Autorité de régulation des télécommunications, elle a publié la semaine dernière ses offres d'accès dégroupés à la boucle locale.

Néanmoins, France Télécom n'en persiste pas moins à penser que cette mesure, censée encourager le développement de l'Internet à hauts débits, risque de présenter plus d'inconvénients que d'avantages. Ses objections sont de trois ordres différents :

- tout d'abord, au plan juridique, la possibilité offerte aux autorités nationales de régulation d'intervenir d'office dans la négociation entre le « monopole historique » et les opérateurs demandeurs d'un accès à la boucle locale, en dehors de toute situation conflictuelle, lui paraît pour le moins maladroite. En fait, l'expérience prouve que les opérateurs « dominés » n'hésitent pas à recourir à l'arbitrage de l'autorité de régulation, voire des tribunaux ;

- sur un plan technique, la mise en place et l'entretien des installations nécessaires au dégroupage implique que les opérateurs concernés aient un accès direct aux centraux électroniques de « l'opérateur historique ». On voit tout de suite les problèmes pratiques que peut poser cette donnée de fait, en termes de fiabilité de l'ensemble du réseau de télécommunications, comme de partage des coûts d'entretien et d'investissement. Sur ce point, France Télécom a vraiment de grandes inquiétudes.

- enfin, sur le plan de l'opportunité, et toujours selon France Télécom, l'expérience américaine prouverait que le dégroupage de la boucle locale est une « fausse bonne idée », qui a plus pour effet d'introduire de la pagaille que de dynamiser les services Internet à hauts débits.

Quelles conclusions peut-on tirer de ce premier survol du « paquet télécoms » ?

Tout d'abord, nous avons le temps d'y réfléchir. L'objectif que se sont fixé les Etats membres est celui d'une entrée en vigueur au 1er janvier 2003. Cette précision est importante. Si le règlement relatif au dégroupage de la boucle locale a été adopté en urgence, et commence même à être appliqué par anticipation, les directives entreront en vigueur toutes ensemble, car elles forment un tout cohérent.

Cela n'empêche pas que la négociation de ces différents textes pourra progresser à des rythmes différents, selon leur degré de consensualité. A cet égard, la proposition de directive relative au service universel risque de prendre du retard, par rapport aux propositions de directives à caractère plus pratique.

En effet, ce texte soulève des questions de principe et pose des problèmes pratiques, qui me paraissent mériter une réflexion à part. D'ailleurs, j'ai bien déjà quelques idées à dire sur le sujet, me faisant l'écho des élus locaux que nous représentons.

Mais je dois aujourd'hui me prononcer sur le fond de la question précise et « technique » qui nous préoccupe aujourd'hui : le dégroupage de la boucle locale. Il se pourrait bien que l'Union européenne ait en réalité procédé à un syllogisme hasardeux, qui serait le suivant :

- les Etats-Unis ont pris une grande avance sur l'Union européenne dans le développement de l'Internet ;

- par ailleurs, ils ont dégroupé la boucle locale de leur réseau continental de télécommunications ;

- donc, si l'Union européenne dégroupe la boucle locale de son propre réseau de télécommunications, elle basculera à son tour mécaniquement dans la société de l'information.

Il est à craindre que les choses soient un peu plus compliquées, et que les Etats membres se soient collectivement laissé emporter par le « mythe Internet ». Pour autant, je ne crois pas nécessaire d'adopter aujourd'hui une proposition de résolution.

En effet, le « coup est parti », comme je vous l'ai dit. L'essentiel est donc de faire en sorte que la directive définitive, qui intégrera le règlement, précise bien que le dégroupage de la boucle locale est mis en place à titre transitoire. Ainsi, il sera plus aisé, le cas échéant, de rectifier le tir si l'expérience démontre que ce n'était finalement pas une si bonne idée.

En revanche, si le dégroupage se révèle efficace, rien n'interdira de le pérenniser. L'essentiel, me semble-t-il, est que l'Union européenne mette à profit son « retard » sur les Etats Unis pour prendre le temps de réfléchir et d'examiner attentivement « l'exemple américain », afin d'accéder à la société de l'information dans les meilleures conditions possibles.

Pour ce qui concerne notre délégation, et notre méthode de travail, je suggère que nous procédions en deux temps :

- après avoir procédé aux auditions complémentaires qui me paraissent nécessaires et m'être rendu à Bruxelles, je me propose de revenir devant vous pour vous présenter le détail du cadre réglementaire général et des directives pratiques ;

- ensuite, je me propose de vous présenter la proposition de directive relative au service universel dans le secteur des communications électroniques dans un deuxième temps, pour les raisons que je vous ai exposées. En effet, je crois utile de confronter mes idées sur le sujet à votre point de vue.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Hubert Haenel :

Pour ma part, je souscris à vos propositions, et j'estime que vous avez un droit de suite sur l'ensemble des sujets que vous avez évoqués.

M. Robert Del Picchia :

Je suis d'accord avec votre analyse de la situation de France Télécom au regard de la concurrence sur le marché intérieur européen.

M. Simon Sutour :

Effectivement, il est important de bien saisir que, à l'échelle de l'Union européenne, France Télécom est tout à la fois en situation de monopole attaqué en France et en situation de « nouvel entrant » sur le marché dans les autres Etats membres. C'est un système de poids et contrepoids.

Il me semble qu'il s'agit désormais d'une entreprise qui a une bonne dynamique commerciale, et que, globalement, elle nous offre aujourd'hui un meilleur service. Mais il faut toujours y veiller, car un bon rapport qualité-prix du service public ne va jamais pas de soi. Je pense ici à une problématique que je connais bien, qui est celle des cabines de téléphone publiques en zone rurale et notamment dans les zones de montagne où les mobiles ont une couverture lacunaire. Il y a quelques années, le département du Gard avait dû « mettre la main à la poche » pour aider France Télécom à les financer. Je serais curieux de savoir quel est aujourd'hui le bilan réel de cette opération et le devenir de ces cabines.

Réunion du mardi 13 novembre 2001

Télécommunications

Communication de M. Simon Sutour
sur le « Paquet Télécoms »

Textes E 1548 à E 1554 et E 1630
COM (2000) 384 final à COM (2000) 386 final,
COM (2000) 392 final à COM (2000) 394 final,
COM (2000) 406 final, COM (2000) 407 final
et COM (2000) 748 final

Le « Paquet Télécoms » présenté par la Commission européenne le 12 juillet 2000 est un ensemble de textes qui comprend deux volets distincts :

1. D'une part, une proposition de directive concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques ;

2. D'autre part, un ensemble formé par une proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques, assortie de six propositions de textes à caractère technique :

- une proposition de directive relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux installations associées ;

- une proposition de directive relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques ;

- une proposition de directive relative à la concurrence dans les marchés des services de communications électroniques ;

- une proposition de directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques ;

- une proposition de décision relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne ;

- une proposition de règlement relative au dégroupage de l'accès à la boucle locale.

Cet ensemble de textes est impressionnant, mais constitue néanmoins une simplification, puisqu'il est appelé à se substituer aux vingt-cinq directives qui régissent actuellement le secteur des télécommunications.

Je vous ai déjà présenté la proposition de règlement relative au dégroupage de l'accès à la boucle locale lors de ma précédente communication du 25 novembre 2000. Il y avait une urgence particulière à examiner ce texte en premier car, bien qu'entré officiellement en vigueur le 1er janvier 2001, il a été appliqué en France par anticipation, en vertu d'un décret en date du 22 septembre 2000.

Un an après, le bilan du dégroupage reste maigre. L'offre tarifaire faite par France Télécom, bien qu'elle ait été baissée d'office par l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), est encore jugée trop élevée par les opérateurs concurrents. Alors que les centres de dégroupages nécessaires ont été équipés par France Télécom, quatre opérateurs seulement ont décidé de se lancer, sur 200 sites concentrés dans les grandes métropoles (35 sites dans Paris intra muros)

Pour le reste du « Paquet Télécoms », la négociation a avancé rapidement à l'issue des trois étapes importantes qu'ont représenté les Conseils Télécommunications des 4-5 avril, des 27-28 juin et des 15-16 octobre 2001. L'adoption définitive des textes est espérée avant la fin de l'année.

I. LE CONTEXTE DU MARCHÉ DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

La nouvelle terminologie de « communications électroniques » retenue par la Commission recouvre à la fois les télécommunications et les services de communication audiovisuelle, c'est-à-dire tous les réseaux terrestres et satellitaires, avec ou sans fil. Il s'agit du réseau téléphonique public commuté, du réseau internet, de la télévision par câble et des réseaux mobiles et terrestres de radiodiffusion.

Le marché des communications électroniques, qui est évalué à 200 milliards de francs pour la France, a connu des années d'euphorie, avec des taux de croissance à deux chiffres. L'année 2001 marque un retournement de conjoncture, qui a des répercussions sur la capitalisation boursière des entreprises du secteur. Les incertitudes liées à l'UMTS, la téléphonie mobile de troisième génération, freinent le rétablissement de la situation.

Les communications électroniques sont une industrie fortement capitalistique, où le jeu des économies d'échelle est important, ce qui ne la prédispose pas à la concurrence. Il s'agit aussi d'un marché segmenté. Certains secteurs, comme la téléphonie mobile, sont déjà très ouverts à la concurrence, tandis que d'autres, comme la téléphonie fixe, ne le sont encore que très partiellement - essentiellement sur les communications à longue distance.

Enfin, il s'agit d'un marché en transition, où le passage d'une situation de monopole à une situation de concurrence s'opère par l'intermédiaire d'une situation d'oligopole, qui pourrait être appelée à durer.

II. LE CADRE RÉGLEMENTAIRE GÉNÉRAL

1. L'application d'une pleine concurrence

La proposition de directive relative à la concurrence dans les marchés des services de communications électroniques vise à codifier et à simplifier dans un texte unique les cinq directives de libéralisation successivement adoptées depuis 1990. En pratique, la pleine concurrence a été introduite dès la directive 96/19/CE, qui a imposé aux Etats membres l'abolition des droits exclusif ou spéciaux. Le seul apport de ce texte concerne le marché des satellites, qui sera à son tour libéralisé.

2. Les pouvoirs des Autorités réglementaires nationales

La proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun fixe les obligations incombant aux autorités réglementaires nationales.

Les Etats membres sont tenus de garantir l'indépendance des Autorités réglementaires nationales (ARN), qui doivent exercer leurs pouvoirs de manière impartiale et transparente. Leurs décisions doivent être susceptibles de recours. En France, l'autorité réglementaire est exercée à la fois par l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), et par le Conseil de la concurrence, ce qui peut être source d'insécurité juridique pour les opérateurs. Les ARN doivent prendre toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation de l'objectif fixé par la proposition de directive, à savoir l'instauration d'un marché ouvert et concurrentiel. Ces mesures doivent être proportionnées à cet objectif et respecter un impératif de neutralité technologique. La même proposition de directive prévoit par ailleurs des modalités de résolution par les ARN des litiges intervenant entre les entreprises.

3. L'attribution des licences

La proposition de directive relative à l'autorisation de réseaux et de services vise à remédier à la situation actuelle qui se caractérise par un assemblage disparate de quinze régimes nationaux très différents.

Ce texte propose de mettre en place une autorisation de portée générale, les seules exceptions à ce principe concernant la protection de la santé, de l'ordre public ou de la sécurité publique. Une fois autorisées, les entreprises sont habilitées à fournir des services de communications électroniques et à négocier l'interconnexion avec d'autres fournisseurs dans n'importe quelle partie de la Communauté.

Les opérateurs que j'ai auditionnés accueillent très favorablement cette simplification des divers régimes d'autorisation. Cette harmonisation juridique tire les conséquences de la convergence technologique des différents modes de communications électroniques.

Les droits d'utilisation sont soumis uniquement à des conditions répertoriées en annexe de la directive, concernant par exemple une participation au financement du service universel, l'interopérabilité des réseaux, l'accessibilité et la portabilité des numéros, les règles de protection de la vie privée ou plus spécifiquement la protection des mineurs. Des taxes administratives peuvent être mises à la charge des entreprises au titre de l'autorisation générale qui leur est accordée. A l'issue du Conseil Télécommunications des 4-5 avril 2001, les quinze Etats membres ont supprimé l'exigence d'une répartition de ces taxes entre les entreprises en fonction de leurs chiffres d'affaires, pour s'en tenir à une logique de redevance. Les obligations spécifiques qui peuvent être imposées aux « opérateurs puissants sur le marché » sont distinctes juridiquement des obligations et des droits visés par l'autorisation générale.

4. Les obligations des « entreprises puissantes sur le marché »

La proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun définit les entreprises considérées comme puissantes sur le marché : c'est le cas d'une entreprise qui se trouve, individuellement ou conjointement avec d'autres, dans une position de force économique qui lui permet de se comporter, dans une mesure appréciable, de manière indépendante de ses concurrents et de ses clients.

La même proposition de directive prévoit une procédure d'analyse du marché. Une ARN qui souhaite utiliser des définitions de marchés qui en diffèrent doit obtenir au préalable l'accord de la Commission. Le texte ne précise pas le pourcentage de parts de marché au-delà duquel il y aurait automatiquement position dominante, mais dans ses lignes directrices la Commission avance un seuil de 40 %, au-delà duquel il y aurait présomption de position dominante.

A l'issue du Conseil Télécommunications des 4-5 avril 2001, les quinze Etats membres ont décidé d'introduire dans la proposition de directive cadre le concept de « dominance collective ». Les ARN apprécieront, selon la méthode du faisceau d'indices, si deux ou plusieurs entreprises exercent une dominance collective, à partir des lignes directrices de la Commission et d'une liste de critères répertoriés en annexe II du texte : degré de maturité du marché ; croissance stagnante de la demande ; faible élasticité de la demande ; homogénéité du produit ; structures de coûts semblables ; absence d'innovations technologiques ; absence de capacités excédentaires ; liens informels entre les entreprises ; possibilités réduites de concurrence par les prix...

La proposition de directive relative à l'accès est sans doute le texte le plus contraignant pour les opérateurs historiques. Elle définit l'accès comme « la mise à disposition d'une autre entreprise, dans des conditions bien définies et de manière exclusive ou non exclusive, de ressources et/ou de services en vue de la fourniture de services de communications électroniques ». Ce texte fixe les droits et obligations des entreprises qui possèdent ou exploitent les réseaux, et de celles qui souhaitent s'y interconnecter ou y accéder. Il prévoit que les ARN ont le pouvoir d'imposer des obligations aux opérateurs désignés comme puissants sur le marché, en termes de respect des principes de transparence, de non-discrimination, de séparation comptable, de contrôle des prix et de comptabilisation des coûts.

5. La coordination de l'action des ARN

Une harmonisation informelle existe déjà entre les ARN, à travers l'action du Groupe des régulateurs indépendants.

L'article 6 de la proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun instaure un mécanisme de coordination, qui fait obligation aux ARN d'organiser une consultation lorsqu'elles prennent des décisions affectant des tiers. Si une ARN envisage de prendre une mesure qui aura un impact significatif sur le marché, elle informe ses homologues et la Commission. Celles-ci disposent alors d'un mois pour réagir.

Initialement, ce texte accordait un droit de veto à la Commission, qui pouvait exiger d'une ARN la modification ou le retrait d'une mesure qu'elle aurait jugée injustifiée. Mais, lors du Conseil Télécommunications des 4-5 avril 2001, les quinze Etat membres ont unanimement rejeté cette tutelle de la Commission sur les ARN. Ils n'ont reconnu à la première que le pouvoir d'émettre des avis circonstanciés sur les décisions des secondes. La présidence belge vient de proposer un projet de compromis qui maintiendrait un droit de veto de la Commission sur certaines décisions des régulateurs nationaux. Mais ce droit de veto ne pourrait pas être utilisé si le groupe des régulateurs européens est d'accord avec la décision incriminée : cela revient à les rendre juges et parties. Le retour au texte initial de la proposition de directive apparaît donc préférable, afin de garantir une réelle harmonisation des pratiques des ARN en Europe.

6. La gestion du spectre radioélectrique

La gestion du spectre radioélectrique relève d'autres acteurs que l'Union européenne : au niveau mondial, l'Union internationale des communications (UIT), qui compte 189 Etats membres, et, au niveau du continent européen, la Conférence européenne des administrations des postes et télécommunications (CEPT), qui compte 43 Etats membres.

La proposition de décision relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique vise à :

- créer un cadre d'orientation pour la planification stratégique et l'harmonisation de l'utilisation du spectre radioélectrique dans la Communauté ;

- assurer la diffusion coordonnée d'informations sur la disponibilité du spectre ;

sauvegarder les intérêts de la Communauté dans les négociations internationales lorsque l'utilisation du spectre radioélectrique a une incidence sur les politiques communautaires.

La décision crée un groupe consultatif de hauts fonctionnaires chargés de donner des avis à la Commission, ainsi qu'un « comité du spectre radioélectrique », composé de représentants des Etats membres. La Commission propose des mesures afin d'harmoniser l'utilisation du spectre radioélectrique, ainsi que les méthodes d'assignation des fréquences. A ces fins, elle confie des mandats à la CEPT, dont elle peut rendre les résultats obligatoires pour les Etats membres.

7. La protection des données personnelles

La proposition de directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée est une mise à jour de la directive 97/66/CE. Sans introduire de modification majeure, elle actualise les définitions afin de couvrir les nouvelles formes de communications électroniques.

Les données de localisation très précises ne pourront être utilisées qu'avec le consentement de l'intéressé, sauf pour motif de sécurité publique, de sûreté de l'Etat et de recherche d'infraction pénale.

Le texte traite par ailleurs de l'envoi massif de courriers électroniques non sollicités à des fins de prospection commerciale. Cette technique dite de « spamming », ou « pollupostage », sera en principe interdite, sauf à destination des abonnés qui souhaitent en recevoir. Ce système de consentement préalable explicite (« opt in ») est opposé à celui mis en place dans certains Etats membres et basé sur des listes d'opposition (« opt out »). Aucun accord n'a pu être trouvé à ce jour, et la proposition de directive relative au traitement des données personnelles a été disjointe afin de ne pas retarder l'adoption du reste du « Paquet Télécoms ».

Le principe de l'opt in me paraît plus protecteur de la vie privée. Mais il ne pourra pas constituer une barrière totalement efficace. En effet, il ne sera pas opposable aux entreprises établies dans des pays tiers. Il suffira donc de faire transiter les courriers électroniques non sollicités par les Etats-Unis, par exemple, pour atteindre sa cible.

Un autre point de cette proposition de directive faisant débat est l'équilibre à trouver entre la protection de la vie privée, dont découle le principe d'effacement à terme des données personnelles, et la protection de l'ordre public et de la sûreté de l'Etat, qui justifie leur conservation pendant un laps de temps suffisant. La priorité récemment donnée à la lutte contre le terrorisme a relancé la discussion entre les Etats membres sur ce sujet. Il me semble naturel, dans le contexte actuel, que les considérations de sécurité soient sérieusement prises en compte.

III. LE SERVICE UNIVERSEL

Les quinze Etats membres sont parvenus à un accord politique sur l'essentiel de la proposition de directive relative au service universel lors du Conseil Télécommunications des 27-28 juin 2001.

1. Une définition évolutive

Le service universel consiste à mettre certains services à la disposition de tous les utilisateurs sur le territoire de chaque Etat, indépendamment de leur position géographique, à un niveau de qualité spécifique et à un prix abordable.

Concrètement, en matière de communications électroniques, le service universel comprend un service de renseignements téléphoniques et un annuaire, la mise à disposition de postes téléphoniques payants publics, la possibilité d'effectuer des appels d'urgence gratuitement (le 112 dans toute la Communauté) ainsi que des mesures particulières en faveur des handicapés et des utilisateurs ayant des besoins spécifiques. Il comporte également la possibilité pour les abonnés de conserver leurs numéros de téléphone et la compatibilité entre eux des équipements de réception des programmes de télévision numérique. Les utilisateurs doivent pouvoir émettre et recevoir des appels téléphoniques locaux, nationaux et internationaux, des communications par télécopie et des communications de données, à des débits de données suffisants pour permettre l'accès à l'internet.

Le Parlement européen propose que les services opérateurs, et notamment les services de renseignement, soient offerts gratuitement. Il va sans dire que les opérateurs sont opposés à ce principe de gratuité, qui irait à l'encontre du développement attendu de ce type de service.

Dès le début des négociations, la France a voulu intégrer dans la définition du service universel la couverture mobile et l'internet à haut débit. Elle a été rejointe progressivement par l'Espagne, l'Italie, le Luxembourg, la Grèce et l'Irlande. Le Conseil économique et social a soutenu également l'inclusion de l'accès à internet dans le service universel, considérant que cela contribuerait à aider certaines catégories de populations défavorisées ainsi que les régions faiblement peuplées. Néanmoins, la position commune à laquelle sont parvenus les quinze Etats membres à l'issue du Conseil Télécommunications des 27-28 juin 2001 s'en tient au périmètre initialement prévu. L'article 15 de la proposition de directive prévoit un réexamen périodique du contenu du service universel, le premier intervenant deux ans après l'entrée en vigueur du texte et les suivants étant réalisés tous les trois ans.

2. Le financement

L'article 12 de la proposition de directive donne compétence aux ARN pour calculer le coût net du service universel. Le coût net correspond à la différence entre le coût supporté par une entreprise lorsqu'elle fournit un service universel et lorsqu'elle n'en fournit pas. Ce calcul se fonde sur les coûts correspondant aux services ne pouvant être fournis qu'à perte ou à des coûts s'écartant des conditions normales d'exploitation commerciale.

Le calcul du coût net doit prendre en compte les « avantages induits », pécuniaires ou non, pour l'opérateur de service universel. En pratique, il s'agit essentiellement de l'avantage commercial lié à l'inscription du logo « France Télécom » sur les cabines téléphoniques publiques. Mais, loin de voir dans la publiphonie un avantage induit, France Télécom la considère au contraire comme une charge croissante. L'expansion de la téléphonie mobile entraîne une chute du chiffre d'affaires de la publiphonie, qui diminue de 15 % par an. Ce phénomène incite France Télécom à diminuer drastiquement le nombre de ses cabines publiques, notamment dans les zones rurales, où elles sont le moins rentables.

Dans le département du Gard, par exemple, France Télécom a l'intention de supprimer 700 cabines publiques sur un total de 1 900, en invoquant les contraintes du passage à l'euro. Cette politique pose un problème de fond car ces cabines ont souvent été implantées avec l'aide publique du Conseil général. Certes, les maires ne sont pas totalement désarmés, puisque leur accord est requis avant la suppression de toute cabine dans les communes de moins de 2 500 habitants. Mais il me semble que le législateur n'a pas été suffisamment vigilant lorsqu'il a défini le service public des télécommunications.

S'agissant des modalités de financement du service universel, la proposition de directive laisse le choix entre deux solutions :

- un prélèvement sur le budget de l'Etat membre concerné. C'est la solution qui a la préférence de la Commission ;

- la constitution d'un fonds de compensation alimenté par tous les opérateurs. C'est l'option défendue par la France qui, avec l'Italie, est le seul Etat membre à avoir déjà mis en place un fonds de ce type.

La proposition de directive prévoit que le fonctionnement du fonds de compensation, administré par un organisme indépendant, doit respecter les principes de transparence, de distorsion minimale du marché, de non-discrimination et de proportionnalité. Les contributions versées au financement du service universel peuvent être mentionnées sur les factures adressées aux clients.

Au cours de la négociation, certains Etats membres ont émis la crainte que cette diversité des modalités de financement du service universel soit un facteur de distorsion de concurrence. La Commission s'est engagée à examiner tout particulièrement ce point lors de ses révisions périodiques.

3. Les obligations des opérateurs

Les opérateurs de service public s'engagent à fournir des prestations d'une qualité donnée. L'annexe III de la proposition de directive donne les définitions et méthodes de mesure d'une série de paramètres destinés à évaluer la qualité du service universel : délai pour le raccordement initial, taux de défaillance, temps de réparation d'une défaillance, temps de réponse pour les services de renseignements téléphoniques...

Des procédures de réclamation doivent être mises à la disposition du public.

L'article 19 de la proposition de directive investit l'ARN du pouvoir d'exiger la publication d'informations comparables, adéquates et actualisées sur la qualité des services. En effet, la concurrence à laquelle se livrent les opérateurs aboutit à une telle complexité dans les offres et les tarifs proposés que le consommateur ne s'y retrouve plus. Toutefois, les opérateurs craignent que cette exigence de comparabilité restreigne leur capacité d'innovation marketing.

4. Les droits des utilisateurs

La proposition de directive impose un degré élevé de transparence et d'information dans les services de communications électroniques. Les Etats membres doivent s'assurer que toutes les informations concernant la tarification et les conditions générales pratiquées par l'ensemble des fournisseurs de services de communications sont mises à la disposition du public. Les contrats doivent spécifier les conditions et la qualité du service, les modalités de résiliation et de cessation du service, les mesures de compensation et le mode de règlement des litiges.

5. Les interventions tarifaires des ARN

Selon l'article 9 de la proposition de directive, les ARN ont pour mission de surveiller l'évolution du niveau et de la structure des tarifs. Au vu des circonstances nationales, elles peuvent exiger des entreprises qu'elles proposent aux consommateurs des options ou des formules tarifaires qui diffèrent des conditions normales d'exploitation commerciale, dans le but notamment de garantir l'accès des publics fragiles aux services téléphoniques. Pour certains utilisateurs, les tarifs pourront s'écarter des conditions normales d'exploitation commerciale, en vertu de règles d'encadrement des prix ou de péréquation géographique.

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En ce qui concerne le cadre réglementaire, les auditions que j'ai faites m'ont confirmé que le « Paquet Télécoms » constitue, dans son principe, une adaptation bienvenue à l'évolution du marché des télécommunications vers davantage de concurrence et vers l'unification technologique.

Mais mes interlocuteurs m'ont unanimement signalé un risque, important à leurs yeux, de surréglementation. Faute de pouvoir déjà appliquer le droit commun de la concurrence, le « Paquet Télécoms » propose d'en introduire les concepts dans la réglementation spécifique au secteur des télécommunications. Le maintien de ces deux législations parallèles, symbolisé par le dualisme entre l'ART et le Conseil de la concurrence, risque de produire des incohérences.

J'estime important de limiter au moins les risques de contradictions entre les autorités de régulation nationales, en accordant à la Commission le droit de veto que celle-ci demande afin de garantir un minimum d'harmonisation.

En ce qui concerne le service universel, il faut d'abord considérer comme un acquis important la reconnaissance par le droit communautaire des communications électroniques de cette notion chère à la France. Cela n'allait pas de soi, car les contraintes découlant de la géographie physique et humaine de notre pays ne sont pas celles d'autres Etats membres moins étendus et plus densément peuplés.

Je trouve dommage que la proposition défendue par le Gouvernement français d'étendre le contenu du service universel à la téléphonie mobile et à l'internet n'ait pas été retenue au cours de la négociation. On ne peut pas parler pour autant de service public réduit au minimum. Et la révision périodique du service universel pourra être l'occasion d'en enrichir le contenu.

J'ai quelques inquiétudes quant à la pérennité du financement du service universel tel qu'il a été conçu en France, c'est-à-dire par l'intermédiaire d'un fonds de compensation. Ce mécanisme m'est apparu contesté aussi bien par France Télécom, qui en est le bénéficiaire, que par ses concurrents, qui en sont les contributeurs. C'est pourquoi j'estime qu'il ne faut pas s'interdire par principe d'envisager le recours à un mode de financement budgétaire du service universel des télécommunications.

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Del Picchia :

Le problème est que ces directives européennes sont dépassées le jour où elles sont adoptées. Ainsi, le processus de compression numérique de l'information risque de périmer l'UMTS avant même qu'il ne soit mis en place. A terme, on arrivera à faire transiter par les canaux téléphoniques classiques la même quantité de données que par ces autoroutes de l'information. Cette réglementation communautaire terriblement compliquée est mal ou pas appliquée. Mais une régulation reste nécessaire.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Je m'interroge sur le problème du financement du service universel. Ne va-t-on pas une nouvelle fois se tourner vers les collectivités locales ?

M. Simon Sutour :

Pour la couverture mobile, c'est déjà le cas, conformément aux conclusions du Comité interministériel à l'aménagement du territoire de Limoges. Ainsi, le département du Gard devrait consacrer trois millions de francs cette année à compléter sa couverture mobile.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Une réflexion me paraît nécessaire sur l'implantation des relais. Il n'est pas possible d'avoir les réseaux en triple.

M. Simon Sutour :

Une répartition est déjà prévue entre les opérateurs, qui se partagent les zones non couvertes.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

Je m'interroge au sujet de l'extension du service universel à l'internet à haut débit, qui risque de coûter très cher aux collectivités locales.

M. Simon Sutour :

Les contributions financières des collectivités locales sont sollicitées même en dehors de tout service universel, comme le montre la téléphonie mobile. Pour ma part, je ne trouve pas mauvais que l'on impose des obligations minimales aux opérateurs, l'internet à haut débit étant important pour l'aménagement du territoire.

Mme Maryse Bergé-Lavigne :

Je ne suis pas d'accord avec votre idée de recourir à un mode de financement budgétaire du service universel.

M. Simon Sutour :

Il me semble simplement qu'il ne faut pas s'interdire d'y recourir par principe, alors que c'est la solution retenue par la plupart des Etats membres de l'Union européenne. Mais j'accepte volontiers que cette idée ne figure pas dans le texte des conclusions que je vous propose d'adopter.

A l'issue de ce débat, la délégation a adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux installations associées, ainsi qu'à leur interconnexion (E 1548) ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (E 1549) ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (E 1550) ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (E 1551) ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques (E 1 552) ;

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative au dégroupage de la boucle locale (E 1 553) ;

Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne (E 1 554) ;

Vu la proposition de directive de la Commission relative à la concurrence dans les marchés des services de communications électroniques (E 1560)

Sur la proposition de directive-cadre et les six propositions de textes communautaires afférentes :

Approuve l'harmonisation et la simplification proposées du cadre réglementaire des télécommunications électroniques dans la Communauté, qui complètent la réalisation dans ce secteur d'activités d'un marché intérieur concurrentiel ;

S'inquiète toutefois, pendant cette phase de transition, où une réglementation sectorielle tend vers l'application du droit commun de la concurrence,  des risques de surréglementation et d'incohérence entre les différentes autorités réglementaires nationales ;

Se déclare favorable au texte initial de l'article 6 de la proposition de directive relative à un cadre réglementaire commun, qui accorde à la Commission un droit de veto sur les décisions des autorités de régulation nationales ;

Soutient la mise en place d'un système de consentement préalable explicite (opt in) pour lutter contre l'envoi en masse de communications commerciales non sollicitées ;

Souhaite, en matière de conservation des données personnelles, que les considérations de protection de l'ordre public et de sûreté de l'Etat soient prioritairement prises en compte, sans que soit portée atteinte au principe de protection de la vie privée.

Sur la proposition de directive relative au service universel :

Rappelle son attachement à un service universel européen de communications électroniques, qui mette un ensemble de services défini en commun à la disposition de tous les utilisateurs sur le territoire de chaque Etat membre, indépendamment de leur position géographique, à un niveau de qualité adéquat et à un prix abordable ;

Se déclare favorable à l'extension du périmètre du service universel à la téléphonie mobile et à l'internet à haut débit ;

Souligne le caractère évolutif de la notion de service universel, en espérant que ses réexamens périodiques seront l'occasion d'en enrichir le contenu ;

Estime souhaitable, afin de les rendre incontestables, de préciser les modalités de calcul du coût net du service universel.