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Économie et finances, fiscalité

Communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe.

COM (2000) 580 final  du 20/09/2000

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 10/10/2000
Examen par la délégation le 15/11/2000
Texte rendu caduque (notification du 18 mars 2003)

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Concurrence

Rapport d'information de M. Hubert Haenel
sur les services d'intérêt général

Réunion du mercredi 15 novembre 2000

Résumé du rapport

La Commission européenne a présenté au mois de septembre dernier une communication sur les services d'intérêt général en Europe (E 1560). Le ministre délégué chargé des affaires européennes nous a transmis ce texte au titre de la clause « facultative » de l'article 88-4 de la Constitution, car il a estimé que son importance justifiait que le Parlement l'examine attentivement.

Ce sujet est l'exemple de l'un des nombreux cas où une notion forgée dans un contexte national, ici le service public, ne trouve pas d'équivalent exact en droit communautaire. Ce « décalage » au niveau européen peut être une source de malentendus juridiques qui, sur le fond, recouvrent bien souvent des divergences d'approches politiques.

Il serait exagéré de dire que le service public est une notion « typiquement française », parce qu'elle trouve des équivalents dans tous les Etats membres. Mais c'est certainement en France que le service public a été le plus théorisé et, dans une certaine mesure, sacralisé.

Un bon résumé des fondements de la conception française du service public peut être trouvé dans le Memorandum présenté par le Gouvernement français lors de la conférence intergouvernementale préparatoire au traité d'Amsterdam.

Ce document, toujours pertinent aujourd'hui, avance quatre arguments principaux en faveur du service public:

- la nécessité de lourds investissements dans les services de base, comme les transports, l'énergie ou les communications, qui sont générateurs d'économies d'échelle mais qui n'ont de rentabilité qu'à long terme, peut justifier l'existence de monopoles ;

- l'exigence d'un service universel, garantissant l'accès aux services de base à l'ensemble des usagers et des clients ;

- l'indifférence du marché à l'égard d'objectifs de solidarité et d'équité, qui peuvent être atteints par la péréquation tarifaire au sein du service public ;

- l'absence de réponse spontanée du marché aux exigences d'intérêt général, telles que la protection de l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Comme l'a souligné en 1996 le rapport de M. Denoix de Saint Marc au Premier Ministre, la véritable spécificité de la conception française du service public est la confusion implicitement faite entre statut et mission. Quant on dit « services publics », les Français pensent immédiatement aux grands services publics nationaux, organisés de manière centralisée et sous statut de droit public. Ce faisant, ils oublient l'importance des services publics locaux et des concessions de service public à des entreprises privées.

On constate des différences d'organisation des services publics en Europe. Les services d'intérêt général sont cependant reconnus fondamentaux par tous les Etats membres, même s'ils n'en tirent pas les mêmes conséquences juridiques. Les pays de droit romaniste s'opposent ici aux pays de droit anglo-saxon.

La communication de la Commission vise essentiellement les « services d'intérêt économique général ». Cette notion de droit communautaire recoupe, en droit administratif français, la notion de « service public industriel et commercial ». Elle correspond également à la notion économique de « services publics de réseaux ».

Contrairement à une idée reçue, le droit communautaire initial n'ignore pas les services publics. La « crispation » du débat sur ce sujet est relativement récente. Elle est liée aux libéralisations menées de manière très volontariste par la Commission, à partir du milieu des années 1980, afin de réaliser le marché unique.

Notre délégation s'était à l'époque inquiétée de cette politique brutale, qui lui paraissait menacer l'existence même des services publics français. Elle a eu l'occasion d'exprimer sa désapprobation des méthodes de la Commission à travers des résolutions, ainsi que dans le rapport d'information sur les services publics en Europe fait en 1993 par notre collègue Jacques Oudin.

Un apaisement est intervenu en 1996 avec l'article 16 du traité d'Amsterdam, qui consacre la reconnaissance des services publics dans le droit communautaire institutionnel, et avec la première communication faite par la Commission sur ce sujet.

Mais la question de la place des services publics en Europe est loin d'être réglée. D'où l'utilité de cette nouvelle communication de la Commission, qui met à jour celle qu'elle avait présentée en 1996. Il me semble que l'objectif que doit se donner notre délégation est de remettre à plat les données du débat, et de mettre en place le « dispositif de veille » du Sénat sur la question des services publics en Europe.

I. L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET POLITIQUE DEPUIS 1996

Avant de vous présenter le contenu de la communication de la Commission, je crois qu'il n'est pas inutile de la replacer dans l'évolution du contexte économique et politique depuis 1996.

1. La poursuite rapide du processus de libéralisation

L'ouverture des secteurs monopolistiques s'est poursuivie à un rythme rapide depuis quatre ans. La libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz sont entrées en vigueur, et la Commission a présenté des propositions pour accélérer la libéralisation des télécommunications, des services postaux, des chemins de fer et du transport aérien.

D'après les chiffres avancés par la Commission, les premiers résultats sont tout à fait encourageants en termes de baisse des prix des services publics pour les consommateurs et les industriels. Ils sont également encourageants en termes de progression du chiffre d'affaires pour les secteurs libéralisés.

2. Les prises de positions récentes en faveur des services publics

Sur un plan politique, un certain nombre de prises de position en faveur des services publics sont intervenues depuis quatre ans.

Bien que son idée n'ait pas été retenue lors de la précédente conférence intergouvernementale, le Centre européen des entreprises à participation publique (CEEP) a renouvelé sa proposition d'une Charte des services d'intérêt économique général. Le 15 juin 2000, en commun avec la Confédération européenne des syndicats (CES), le CEEP a rendu public un projet de texte. Selon ses auteurs, cette Charte des services publics devrait avoir un statut de protocole annexé au Traité de l'Union européenne.

Le projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, élaborée par la Convention et approuvée le 14 octobre dernier au Conseil européen de Biarritz, comporte un article 36 relatif à l'accès aux services d'intérêt général. Cet article dispose : « L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt économique général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union. »

Pour la petite histoire, nous avons eu beaucoup de mal à faire inscrire cet article. Pour certains pays du Nord, il était non seulement pas nécessaire, mais même dangereux. 

La portée concrète de cette disposition de principe, apparaît, pour l'instant, des plus limitées. Néanmoins, sur le plan de la procédure, la reconnaissance de l'accès aux services publics comme droit personnel pourrait offrir de nouvelles opportunités de saisine de la Cour de justice des Communautés européenne dans le domaine des services publics.

Tout dépend, en fait, de la valeur juridique qui sera accordée à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne par le Conseil européen de Nice, qui doit clore la conférence intergouvernementale en cours sur la réforme des institutions communautaires. Les avis sont partagés, mais il semblerait qu'une majorité des Etats membres ne souhaite pas lui donner force contraignante dans l'immédiat.

3. Les conclusions du Conseil européen de Lisbonne

Le point 19 des conclusions du Conseil européen qui s'est tenu à Lisbonne les 23 et 24 mars 2000 invite la Commission à mettre à jour sa communication de 1996. Cette disposition a été adoptée sur demande de l'Allemagne.

En effet, une clarification du rôle des services publics dans la construction communautaire est apparue nécessaire aux autorités fédérales allemandes, à la suite de l'offensive menée contre les banques régionales dépendantes des Länder.

Je rappelle que les Landesbanken sont des établissements publics de crédit régionaux, comparables aux caisses d'épargne françaises. Elles bénéficient d'apports financiers et d'une garantie illimitée de la part des Länder allemands, qui leur permettent de se refinancer sur le marché à des conditions avantageuses. Les banques privées allemandes, se considérant victimes d'une distorsion de concurrence, ont porté plainte auprès de la Commission européenne. Celle-ci a demandé le remboursement de ce qu'elle considère comme des aides d'Etat. Les Länder et le gouvernement fédéral allemand ont refusé d'obtempérer, et ont porté l'affaire devant la Cour de justice.

Les Länder menacent même de refuser de ratifier le futur traité de Nice, comme le droit constitutionnel allemand leur en donne la possibilité, si un modus vivendi n'est pas trouvé pour leurs établissements de crédits.

II. LES ORIENTATIONS GÉNÉRALES DE LA COMMISSION

C'est donc dans un climat quelque peu tendu que les services de la Commission se sont attelés à la tâche. Plusieurs directions générales ont travaillé en collaboration, sous le contrôle personnel du président Romano Prodi.

Le résultat final est très équilibré, dans le souci de ne susciter aucun conflit. Le texte est peut-être même un peu trop lisse, car la Commission ne veut manifestement pas prendre le risque d'avancer des propositions nouvelles.

1. La confirmation de la légitimité des services publics

Dans sa définition des missions des services d'intérêt général, la Commission donne nettement la priorité au point de vue de l'utilisateur. Cette approche en termes de rapport qualité-prix est caractéristique d'une conception consumériste des services publics. Pour la Commission, les utilisateurs des services d'intérêt général ne sont pas des « usagers », mais des « clients ». J'ai coutume de dire : l'usager subit, le client choisit.

Toutefois, elle nuance son propos en admettant que les citoyens européens peuvent avoir à l'égard des services d'intérêt général des exigences dépassant leurs intérêts immédiats de consommateurs : protection de l'environnement ; prise en compte des besoins des personnes handicapées et à bas revenus ; couverture territoriale complète.

La Commission souligne que la décision des autorités politiques d'instaurer une mission de service public est distincte du choix d'un mode d'organisation particulier pour ce service public. En particulier, l'instauration d'une mission de service public n'implique pas forcément l'existence d'un monopole, ni même de quelconques prérogatives. La Commission reconnaît pourtant l'existence de monopoles naturels.

Enfin, et c'est de sa part une réelle avancée conceptuelle, la Commission admet la possibilité de faire contribuer tous les opérateurs d'un secteur économique au financement des missions de service public assumée par seulement certains d'entre eux. C'est le système préconisé par notre collègue Gérard Larcher dans sa proposition de loi instaurant un service bancaire universel.

2. Le droit des prestataires de services publics à la sécurité juridique

Dans l'introduction de sa communication, la Commission indique que l'un de ses objectifs principaux est de « clarifier davantage le rôle respectif des différents niveaux d'autorité publique et les dispositions relatives à la concurrence et au marché intérieur qui s'appliquent aux services d'intérêt général de manière à satisfaire la demande des opérateurs en faveur d'une plus grande sécurité juridique ».

Pour répondre à ce besoin de sécurité juridique, la Commission entend recourir à ses trois outils de clarification habituels : communications, lignes directrices et réglements d'exemption par catégorie. A la différence des directives communautaires, ces instruments juridiques unilatéraux ne créent pas de nouvelles normes, mais précisent l'interprétation qu'elle fait du droit existant.

3. Les règles applicables aux services publics marchands

La Commission précise bien que les règles de la concurrence et du marché intérieur ne s'appliquent qu'aux services d'intérêt général à caractère économique, dits également « services publics de réseaux ». Les organismes dont les fonctions sont essentiellement sociales, qui ne réalisent pas de profits et n'ont pas pour objectif de pratiquer une activité industrielle ou commerciale, ne sont pas concernés : syndicats, partis politiques, églises et associations religieuses, associations de consommateurs, sociétés savantes, organisations caritatives ou humanitaires...

Par ailleurs, les limites habituelles à l'application du droit communautaire de la concurrence valent également pour les services d'intérêt général :

- en ce qui concerne la répression des ententes et des abus de position dominante, le droit communautaire ne s'applique qu'aux activités susceptibles d'affecter sensiblement les échanges entre les Etats membres. De ce fait, nombre de services publics locaux ne sont pas soumis aux règles communautaires ;

- en ce qui concerne les aides d'Etat, le plafond de minimis, en dessous duquel le contrôle de la Commission ne s'exerce pas, s'applique également aux subventions bénéficiant aux services d'intérêt général. Là aussi, les services publics locaux sont principalement visés.

Sur le fond, la communication de la Commission se contente de rappeler, sans innovation juridique, les trois grands principes applicables aux services publics en droit communautaire :

- la neutralité pour ce qui est de la propriété, publique ou privée, des sociétés chargées d'une mission d'intérêt général. Cette neutralité est à double sens. Pour leur part, les instances communautaires ne peuvent pas imposer aux Etats membres de privatiser leurs entreprises publiques. En échange, les entreprises publiques doivent respecter toutes les règles relatives à la concurrence et au marché intérieur ;

- la liberté des Etats membres pour définir les services publics. Cette liberté n'est toutefois pas inconditionnelle, et les Etats membres sont les « premiers », mais pas les « seuls » responsables de la définition des services publics. En effet, la Commission et la Cour de justice exercent un contrôle d'erreur manifeste sur l'importance des subventions et sur l'étendue des droits spéciaux ou exclusifs accordés aux services publics ;

- la proportionnalité des aides aux services publics. Afin d'éviter d'inutiles distorsions commerciales, la Commission entend garantir que les restrictions imposées aux règles de la concurrence et du marché intérieur n'excèdent pas ce qui est strictement nécessaire pour garantir la bonne exécution de la mission des services publics.

La Commission prend toutefois la précaution d'ajouter qu'elle « exerce ce contrôle de proportionnalité, sous le contrôle juridictionnel de la Cour de justice, de façon raisonnable et réaliste ».

Je ne peux que souscrire à cette déclaration d'intention de la Commission sur l'usage « raisonnable » qu'elle entend faire de son pouvoir autonome de contrôle des aides aux services publics, si souvent contesté.

III. LES INTENTIONS DE LA COMMISSION POUR L'AVENIR

Dans la cinquième et dernière partie de sa communication, intitulée « Une perspective européenne », la Commission, après avoir rappelé son engagement en faveur d'une accélération de la libéralisation des secteurs du gaz, de l'électricité, des transports et des services postaux, présente ses orientations pour l'avenir.

1. La définition des niveaux d'intervention dans le respect du principe de subsidiarité

La Commission reconnaît que le respect du principe de subsidiarité « et en particulier la liberté des Etats membres de définir ce qui constitue un service d'intérêt général, requiert tout particulièrement un examen minutieux des rôles appropriés des différents niveaux géographiques de gouvernement dans la réglementation de tels services ».

Toutefois, en conclusion de cette déclaration, la Commission indique qu'elle élaborera de manière plus approfondie sa position sur ce point dans le cadre de son prochain Livre blanc sur la Gouvernance.

Le texte laisse donc le lecteur sur sa faim, en ce qui concerne cette question cruciale qui a suscité la colère des Länder et motivé la demande par l'Allemagne d'une mise à jour de la communication de 1996.

2. L'évaluation des performances des services d'intérêt général

La Commission entend recourir à des outils d'évaluation du fonctionnement, des performances et de la compétitivité des services publics afin que la réglementation communautaire puisse être adaptée en fonction de l'évolution technologique, des nouveaux besoins des consommateurs, et des nouvelles exigences en matière d'intérêt général.

3. La consultation des parties concernées

La Commission indique qu'elle veillera à observer une approche progressive, fondée sur l'évaluation de la réforme et la consultation des parties concernées. En particulier, elle préparera la modification des cadres réglementaires par la publication de Livres verts, qui font appel aux contributions extérieures.

Toutefois, elle précise que, lors de ces consultations, les pouvoirs publics devront opérer une nette distinction entre les besoins des usagers et ceux des fournisseurs.

4. Un renforcement de l'obligation de transparence

La Commission prône le renforcement de la transparence des activités des prestataires de services d'intérêt économique général, qu'ils soient publics ou privés. Sa crainte principale reste l'existence d'éventuelles distorsions de concurrence.

5. La coordination des autorités de régulation

Considérant que le renforcement de l'intégration dans certains secteurs libéralisés implique un renforcement parallèle de la coordination européenne, la Commission propose de contrôler les activités des autorités nationales de régulation et des opérateurs de services publics. Il s'agit indéniablement d'une proposition nouvelle par rapport à la précédente communication.

Toutefois, la Commission ne précise pas les modalités exactes de cette « coordination  européenne ». Elle se contente d'indiquer que « les dispositions institutionnelles les plus appropriées seront fonction du degré d'intégration du marché concerné et des dysfonctionnements qu'il conviendra de corriger ».

6. Le renfort des autres outils de cohésion économique et sociale

Autre originalité par rapport à sa communication précédente, la Commission souligne qu'au delà de la réalisation du marché intérieur, « il existe d'autres instruments et d'autres actions de politiques communautaires qui partagent les mêmes objectifs de protection des consommateurs, de cohésion économique, sociale et territoriale que les services d'intérêt économique général et qui peuvent aider ceux-ci à remplir leur mission ».

Au titre de ces instruments et politiques communautaires complémentaires des services publics, la Commission cite l'adoption du schéma de développement de l'espace communautaire ; la mise en oeuvre et l'actualisation du programme des réseaux transeuropéens ; le projet de création d'un espace européen de la recherche ; le plan d'action eEurope intitulé « Une société de l'information pour tous ».

Enfin, la Commission rappelle que, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Union européenne veille à maintenir ses services d'intérêt général : l'accord général sur le commerce des services préserve le droit souverain des membres de l'OMC de réglementer les activités économiques ou non économiques à l'intérieur de leur territoire et de garantir la réalisation des objectifs publics légitimes.

IV. APPRÉCIATION DE LA COMMUNICATION DE LA COMMISSION

1. Un texte globalement équilibré, en dépit d'ambiguïtés

La ligne générale observée par la Commission est difficilement critiquable. Elle s'en tient, pour l'essentiel, à une réaffirmation des grands principes du droit communautaire applicables aux services publics.

Sa communication apparaît équilibrée : la légitimité des services publics est reconnue par la Commission, en échange de l'acceptation par les Etats membres d'une obligation de concurrence. La diversité des modes d'organisation des services publics est parfaitement admise, tandis que le champ d'application du droit communautaire est limité aux services publics marchands.

Je relèverai toutefois certaines ambiguïtés fondamentales :

- l'approche consumériste de la Commission, qui se préoccupe surtout de satisfaction des besoins et de rentabilité à court terme, n'est pas forcément conciliable avec les considérations stratégiques à long terme des Etats. La contradiction entre la libéralisation du marché intérieur de l'énergie, et la préoccupation de sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Europe qui s'est fait jour récemment, est une bonne illustration de cette ambiguïté ;

- il y a également contradiction entre le souci de sécurité juridique et de transparence pour les services publics qui conduit à multiplier les directives et les lignes directrices, et la nécessité pour ceux-ci de demeurer suffisamment souples et adaptables ;

- au regard de l'aménagement du territoire, les Etats membres ne sont pas à égalité, selon leur géographie. Les besoins en services publics d'un pays vaste et relativement peu peuplé, comme la France, ne sont pas ceux d'un pays peu étendu et densément peuplé, comme les Pays-Bas.

En restant à un certain niveau de généralités, la Commission a évité de prendre aucun risque. Mais il ne faudrait pas être totalement dupe du ton volontairement apaisant de sa communication.

D'ailleurs, dans un article de revue récent, le commissaire chargé de la concurrence, M. Mario Monti, a adopté un ton beaucoup plus ferme pour dénoncer l'inefficacité des services publics et affirmer la nécessité d'ouvrir toujours plus les marchés monopolistiques, qui n'est pas sans rappeler celui de son prédécesseur de la grande époque, Sir Leon Brittan.

Enfin, ne perdons pas de vue les limites pratiques d'un consensus qui se fonde sur des principes contradictoires. L'enjeu véritable du débat communautaire reste la casuistique par laquelle la Commission applique cette doctrine aux réalités concrètes des services publics. Comme bien souvent, le diable se cache alors dans les détails.

2. Des orientations positives à approuver sans réserve

Le souci de l'utilisateur des services publics affiché par la Commission me paraît justifié. Celui-ci est encore trop souvent négligé dans notre pays, au-delà des déclarations de principe. La notion d'usager est trop passive et celle de citoyen trop partielle. Selon une formule bien trouvée, « l'usager mérite les égards que l'on doit à un citoyen et les attentions que l'on réserve à un client ».

L'affirmation de la nécessité d'introduire la concurrence dans le fonctionnement des services publics n'est plus contestée aujourd'hui. Une fois admis que les services publics ne sont pas « intouchables » par essence, la concurrence apparaît comme un aiguillon utile,  alors qu'un excès de protection risque de les scléroser.

La préoccupation de rentabilité n'est pas en soi infamante. Sous réserve que les charges de service public demeurent correctement couvertes, elle constitue un facteur d'efficacité et une garantie contre des dérives de gestion excessivement coûteuses pour les finances publiques.

Le souci de transparence dans le financement des services publics est également justifié. Cette transparence ne sert pas seulement la Commission, qui peut ainsi contrôler la proportionnalité des subventions, mais aussi les Etats, qui peuvent ainsi orienter en connaissance de cause leurs services publics. A cet égard, la régionalisation de la SNCF a révélé la nécessité d'une comptabilité analytique, ligne par ligne, afin que les régions puissent déterminer leurs contributions.

Le principe d'évaluation des performances  est également bienvenu. Des critères d'évaluation indépendants du mode de gestion des services publics garantissent la transparence de l'action publique, l'intensification des rapports avec les utilisateurs, et une saine émulation entre les gestionnaires européens de services publics.

3. Des orientations préoccupantes à nuancer

L'application du principe de subsidiarité aux services publics n'est pas en soi contestable. Mais c'est le fait de renvoyer les propositions pratiques dans ce domaine au futur Livre blanc sur la Gouvernance, qui l'est. Ce faisant, la Commission élude la principale raison d'être de l'actualisation de sa communication de 1996.

Cela a souvent été dit, la définition d'un service universel au niveau communautaire risque d'aboutir à un service minimum, réduit au plus petit commun dénominateur à tous les Etats membres. Certes, la Commission reconnaît la possibilité, pour un pays donné, de définir un niveau supérieur de service public. Mais en pratique, le jeu du marché intérieur rend difficile de maintenir ce niveau souhaité, sauf à instaurer des protections prohibées par les règles de concurrence ou à consentir des aides publiques toujours croissantes, et également contrôlées.

L'interdiction faite aux prestataires de compenser directement, dans leur fonctionnement interne, les charges de service public par les activités rentables privera les Etats membres, si cette logique est poussée jusqu'au bout, d'un moyen pratique de financer le service public sans recourir systématiquement à des subventions.

Enfin, la coordination des autorités nationales de régulation des services publics, que la Commission annonce vouloir mettre en place, risque de se traduire par un dessaisissement des Etats membres. Si ceux-ci ont accepté de déléguer une partie de leurs pouvoirs d'organisation des services publics à des autorités indépendantes, ce n'est pas pour que celles-ci tombent ensuite sous la tutelle de la Commission.

4. Des orientations manquantes à évoquer

La communication de la Commission n'aborde pas la question très importante du rôle des services publics dans la préparation de l'élargissement de l'Union européenne. Les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion ont hérité de leur passé communiste des services publics étoffés, mais qui sont aujourd'hui en pleine crise. Organisés de manière bureaucratique, les services publics de l'Est ne sont plus compétitifs aujourd'hui, dans un nouveau contexte d'ouverture des marchés et de concurrence. De surcroît, ils se trouvent confrontés à une difficulté de financement structurelle, la priorité étant donnée par les pays candidats au redressement des finances publiques.

Il y a là un enjeu essentiel, car des services publics efficaces et en bonne santé sont une condition première du bon fonctionnement d'une économie de marché. Une libéralisation trop brutale, ou mal conduite, pourrait compromettre l'existence même des services publics à l'Est. Les entreprises se trouveraient alors privées des infrastructures nécessaires à leur développement, tandis que le coût social d'une effondrement des services publics risquerait de remettre en cause le soutien des opinions publiques au processus d'adhésion.

Il y a là également une chance à saisir pour la promotion des services d'intérêt général en Europe. Idéologiquement, les pays candidats sont généralement restés plutôt favorables aux services publics. Le rôle de l'Union européenne, et de chacun des Etats membres actuels, doit être de les aider à rebâtir des services publics efficaces, sur des bases éprouvées.

Un deuxième sujet qui n'est pas évoqué dans la communication est la question du financement des services publics. Il me semble dommage que la Commission insiste sur la nécessité d'encadrer les aides des Etats membres aux services publics, mais ne mette pas en avant l'existence de financements communautaires.

Ceux-ci sont pourtant loin d'être négligeables. Le fond de cohésion finance principalement des infrastructures de service public, à un niveau substantiel pour les Etats membres bénéficiaires. Un effort comparable est consenti en faveur des pays candidats, à travers les fonds de préadhésion. L'Union européenne contribue également au financement, dans tous les Etats membres mais de manière plus marginale, des réseaux transeuropéens de transport et de télécommunication. Les financements de l'Union européenne en faveur des services publics ne sont pas uniquement budgétaires, mais peuvent aussi prendre la forme de prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI).

Enfin, le dernier sujet qui me paraît manquer dans la communication de la Commission est celui de la nécessité de services publics communautaires. En effet, dans de plus en plus de domaines, il est aujourd'hui admis qu'une simple intervention réglementaire de l'Union européenne et une simple coopération entre services publics nationaux ne suffisent plus.

A ce titre, on peut citer le projet de création d'une agence européenne pour la sécurité maritime, voire d'un corps de garde-côtes européens ; la mise en place prochaine d'une agence européenne de sécurité alimentaire ; la proposition faite par la Commission d'instaurer une autorité européenne pour la coordination du trafic aérien ; ou encore l'ambitieux projet Galileo de navigation par satellites, qui mettra fin au monopole de fait du Global Positionning System (GPS) américain.

Il me semble que toutes ces initiatives, sans être forcément liées, n'en sont pas moins convergentes et révélatrices d'une nouvelle étape de la construction européenne. L'Europe s'est longtemps consacrée à la suppression des obstacles à la réalisation du marché unique, parmi lesquels figuraient les monopoles dont bénéficiaient les services publics. Après s'être ainsi pendant longtemps contenté d'interdire, l'Union doit aujourd'hui de plus en plus souvent agir positivement. Et, dans les cas où l'intervention communautaire est la plus efficace, cela peut impliquer de bâtir directement des services publics communs aux Etats membres.

* *

*

La communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe apparaît comme un texte de commande, sans doute un peu trop prudent, mais qui fait quand même progresser le débat.

L'apaisement doctrinal qui s'exprimait en 1996 dans sa première communication sur le sujet, est ainsi confirmé. Le manichéisme n'est pas possible en matière de services publics : les défenseurs de la concurrence comme les défenseurs de l'intervention publique ont des arguments fondés à faire valoir.

On peut regretter que la communication de la Commission ne comporte pas de véritables avancées juridiques. Jusqu'à présent, les divergences doctrinales non pas été vraiment surmontées, mais aplanies par des compromis pragmatiques entre les Etats membres. Ces compromis ne me paraissent plus suffisants aujourd'hui, et une doctrine proprement européenne des services publics reste à définir.

Pour l'instant, beaucoup d'ambiguïtés demeurent encore. C'est pourquoi il faut demeurer vigilants et juger la Commission à ses actes, et non pas sur ses déclarations. A cet égard, ses récentes propositions tendant à libéraliser davantage le transport ferroviaire, ou les services postaux, ne sont pas sans poser quelques problèmes. Le sujet des services publics, dès lors que l'on n'en reste pas au niveau des grands principes, est encore loin d'être consensuel en Europe.

Toutefois, la crise provoquée au cours de la dernière décennie par l'ouverture forcée des marchés monopolistiques par la Commission a été salutaire. Personne ne conteste plus aujourd'hui l'intérêt d'introduire une dose de concurrence et d'émulation dans le fonctionnement des services publics. Mais les adaptations demandées aux services d'intérêt général existants doivent être prévisibles et assorties de délais raisonnables, afin de pouvoir être intégrés dans les stratégies des entreprises qui en sont chargées. Une formule qui me paraît bien résumer l'objectif à atteindre est la suivante : « Plus d'Europe dans les services publics et plus de services publics dans l'Europe. »

Enfin, je crois indispensable pour la France d'éviter toute morgue. Le service public « à la française » a sans doute ses qualités propres, mais ne peut prétendre à l'exemplarité sur tous les points. Au contraire, il faut reconnaître que les contraintes communautaires ont permis aux services publics français de beaucoup s'améliorer, et que ceux-ci ont encore à apprendre des pratiques des autres Etats membres.

Et je propose à la délégation de conclure au dépôt d'une proposition de résolution reprenant les principales remarques que je viens d'exposer.

Compte rendu sommaire du débat

Mme Danièle Pourtaud :

Je crois qu'il serait nécessaire, dans votre rapport d'information, de retracer l'historique de la lutte menée par la France pour obtenir la reconnaissance des services publics dans les textes institutionnels européens. Il faut rappeler que c'est le gouvernement de Lionel Jospin qui a obtenu l'inscription de l'article 16 dans le traité instituant la Communauté européenne.

M. Hubert Haenel :

Dans mon propos, je n'ai fait aucune différence entre les gouvernement français successifs.

Mme Danièle Pourtaud :

Vous avez raison de souligner que la Commission, sous des allures de consensus, ne souhaite pas vraiment inscrire les services publics au coeur du développement européen. Il y a certes un « apaisement doctrinal », comme vous l'avez dit, mais quand on entend M. Mario Monti, le commissaire européen chargé de la concurrence, on a l'impression que cela reste très superficiel.

Je partage globalement votre analyse sur ce qui mérite d'être approuvé dans la communication de la Commission. Mais je voudrais suggérer des réserves supplémentaires.

Ainsi, en ce qui concerne les grands principes des services publics, il me semble nécessaire de souligner que l'ensemble des citoyens doit pouvoir accéder à des services publics de qualité et modernes.

M. Hubert Haenel :

Sur ce point, nous pourrions reprendre dans notre proposition de résolution l'article 36 du projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Mme Danièle Pourtaud :

Par ailleurs, il me semble que la Commission a une conception des services publics trop conservatrice : pour elle, les services publics, c'est un résidu du passé. Il faudrait, au contraire, inscrire expressément les services publics dans une perspective d'avenir du développement européen.

Prenons l'exemple du secteur des télécommunications. Le service universel y est actuellement réduit aux services téléphoniques de base. Personnellement, je défends une conception, plus dynamique, d'un accès de l'ensemble des citoyens aux nouveaux services de la société de l'information.

Il me semble également qu'il manque, dans votre proposition de résolution, un rappel de l'importance des radios et télévisions de service public pour le maintien de la diversité culturelle en Europe. Nous pourrions regretter la manière trop comptable dont la Commission fait souvent application du principe de proportionnalité des aides, qui me semble particulièrement délicate lorsqu'il s'agit des services publics de radio et de télévision.

Je vous propose donc d'ajouter ces deux points à la proposition de résolution que vous nous avez soumise.

M. Jean-Pierre Fourcade :

Votre rapport d'information confirme que, dans le domaine des services publics, les Français ont toujours du mal à « se raccrocher » aux conceptions de la Commission.

Pour la proposition de résolution, je voudrais ajouter un regret relatif au lien de proportionnalité entre l'importance des services publics et le niveau des prélèvements obligatoires. Notre attachement inconsidéré aux services publics « à la française » condamne la France à garder un niveau trop élevé de prélèvements obligatoires.

M. Aymeri de Montesquiou :

Sauf erreur de ma part, la baisse des prélèvements obligatoires est une obligation prévue par le traité de Maastricht.

M. Jean-Pierre Fourcade :

Je suis donc favorable à l'amélioration de la transparence et de la rentabilité des services publics qui est proposée par la Commission, afin que le niveau des prélèvements obligatoires puisse être maîtrisé. Bien sûr, ces principes s'appliquent aux services publics marchands, donc concurrentiels. Il me paraît important de ne pas mélanger les deux notions de services publics marchands et non marchands.

Comme vous, je ne suis pas d'accord sur l'interdiction de la compensation directe entre les charges de service public et les activités rentables. Au contraire, la justification des services publics marchands est de faire une péréquation tarifaire, dans une optique d'aménagement du territoire. Il faut le dire. C'est la vraie raison d'être des services publics, beaucoup plus importante que les questions de statuts, qui garantit l'accès de tous à des services publics de qualité à des prix raisonnables.

Un autre point de la proposition de résolution où la confusion entre services publics marchands et non marchands me paraît regrettable est celui relatif à la perspective de l'élargissement de l'Union. Je ne crois pas que les services publics marchands soient fondamentaux pour la préparation des pays candidats.

De même, il faudrait préciser clairement que les services publics européens évoqués à la fin de la proposition de résolution sont non marchands. J'espère bien que la future Agence européenne de sécurité alimentaire ne sera pas un service marchand !

M. Robert Del Picchia :

Cette remarque est valable également pour le projet Galileo de système de navigation par satellites. En raison de la gratuité du GPS américain, qui est actuellement en situation de monopole, son concurrent européen Galileo ne pourra être que gratuit.

M. Jean-Pierre Fourcade :

La distinction entre services publics marchands et non marchands est essentielle. Un accès égal de tous les citoyens aux services publics est nécessaire, et justifie la notion d'aménagement du territoire européen.

M. Claude Estier :

On ne peut pas abandonner la notion même de service public !

M. Hubert Haenel :

Chers collègues, je vous rappelle que la communication de la Commission porte aussi bien sur les services publics non marchands que sur les services publics marchands, même si les règles communautaires du marché intérieur et de la concurrence ne s'appliquent pleinement qu'aux seconds. Une mission de service public peut parfaitement être définie et organisée dans un secteur d'activité concurrentiel.

M. Jean-Pierre Fourcade :

Certes, la définition des termes faite par la Commission me paraît très claire. La Commission distingue entre « services d'intérêt général », « services d'intérêt économique général », « service public » et « service universel ».

Mme Danièle Pourtaud :

Monsieur le Président, permettez-moi de faire encore une autre suggestion. Je crois qu'il faudrait ajouter un alinéa pour déplorer le manque d'orientation volontariste de la Commission pour inscrire les services publics en Europe dans un dynamique de développement. Il faut le dire clairement, pour mettre un terme au « grignotage par petits bouts » des services publics dans l'Union européenne.

*

A l'issue du débat, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution dans les termes suivants :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 16 du traité instituant la Communauté européenne,

Vu la communication de la Commission (E 1560) sur les services d'intérêt général en Europe,

Rappelle que, selon l'article 36 du projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, « L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union » ;

Souligne que les services d'intérêt général contribuent à la croissance économique et au développement de la société de l'information en Europe ;

Approuve les orientations générales de la communication de la Commission, qui apparaît comme un texte équilibré consistant essentiellement dans la réaffirmation des grands principes du droit communautaire applicables aux services publics marchands ;

Approuve sans réserve certaines orientations de la Commission, qui lui paraissent opportunes :

- la priorité donnée aux utilisateurs, trop souvent relégués au second plan dans les préoccupations des gestionnaires de services publics ;

- l'affirmation de la nécessité d'introduire plus de concurrence, comme aiguillon dans le fonctionnement des services d'intérêt général ;

- la préoccupation de rentabilité, facteur d'efficacité et garantie contre d'éventuelles dérives dans la gestion des services publics, qui seraient coûteuses pour les finances publiques et iraient à l'encontre du souci d'abaisser le niveau des prélèvements obligatoires ;

- le souci de transparence du financement des services d'intérêt général, qui permet aux autorités de tutelle des services publics d'orienter leurs aides en connaissance de cause ;

- le principe d'évaluation des performances des services d'intérêt général, garantie d'efficacité de l'action publique et facteur d'émulation entre les gestionnaires européens de services publics ;

Estime que d'autres orientations de la Commission peuvent être jugées préoccupantes :

- le renvoi des propositions pratiques pour l'application du principe de subsidiarité aux services d'intérêt général au futur Livre blanc sur la gouvernance européenne, qui fait figure de procédé dilatoire ;

- la définition au niveau communautaire, en accompagnement du processus de libéralisation des marchés, d'un service universel risquant d'aboutir à un service public minimum ;

- l'interdiction faite aux prestataires de compenser directement les charges de service public par les activités rentables, alors que l'une des principales justifications des services d'intérêt économique général est la péréquation qui permet, dans une perspective d'aménagement du territoire, l'égalité d'accès de tous les citoyens ;

- la coordination des autorités nationales de régulation des services publics par la Commission, qui risque d'aboutir à leur mise sous tutelle ;

Regrette l'absence de certaines orientations dans la communication de la Commission :

- le rôle des services d'intérêt général dans la préparation de l'élargissement, et l'aide apportée par l'Union européenne et les Etats membres aux pays candidats pour rebâtir, sur des bases éprouvées, des services publics efficaces ;

- la contribution de l'Union européenne au financement des services publics, à travers les fonds structurels, les fonds de préadhésion, la participation communautaire aux réseaux transeuropéens de transport et d'énergie, et les prêts de la Banque européenne d'investissement ;

- la nécessité de mettre en place, là où l'intervention communautaire est la plus efficace, des services publics européens, tels que les projets d'agence européenne de sécurité maritime, d'agence européenne de sécurité alimentaire, d'autorité communautaire de coordination du trafic aérien, ou le projet Galileo de navigation par satellites ;

- l'importance des services publics de la radio et de la télévision pour la défense de la diversité culturelle dans l'Union européenne.