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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 73/239/CEE du Conseil en ce qui concerne l'exigence de marge de solvabilité des entreprises d'assurance non-vie

COM (2000) 634 final  du 25/10/2000
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 05/03/2002

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 16/11/2000
Examen par la délégation le 02/07/2001

Marché intérieur

Exigence de marge de solvabilité
des entreprises d'assurance non-vie et vie

Textes E 1597 et E 1606
COM (2000) 634 final et COM (2000) 617 final

(Procédure écrite du 2 juillet 2001)

Ces deux propositions de directives symétriques, relatives respectivement à l'assurance non-vie et à l'assurance vie, s'inscrivent dans le cadre du plan d'action pour les services financiers agréé par le Conseil européen de Cologne en juin 1999, qui doit être mis en oeuvre d'ici 2005.

L'obligation faite aux entreprises d'assurance de constituer une marge de solvabilité adéquate est destinée à protéger les consommateurs. En cas de baisse de l'activité ou du rendement des placements, les entreprises d'assurance disposent ainsi d'une réserve de fonds propres protégeant les intérêts des assurés et laissant aux dirigeants et aux autorités de surveillance le temps de remédier aux difficultés rencontrés.

Cette obligation juridique de solvabilité repose sur les notions suivantes :

l'exigence de marge de solvabilité correspond au capital réglementaire dont une entreprise d'assurance doit obligatoirement disposer pour pouvoir exercer ses activités ;

la marge de solvabilité disponible correspond aux éléments de fonds propres qui peuvent être utilisés pour respecter l'exigence de marge de solvabilité ;

le fonds de garantie correspond au tiers de l'exigence de marge de solvabilité. Il ne peut en aucun cas tomber sous un certain seuil, appelé « fonds de garantie minimum ». Les éléments de fonds propres utilisés pour couvrir le fonds de garantie minimum doivent être d'une qualité supérieure.

Les exigences de marge de solvabilité en vigueur sont demeurés inchangées, pour l'essentiel, depuis leur instauration par la première directive d'assurance non-vie de 1973 et par la première directive d'assurance vie de 1979. En particulier, les différents niveaux de fonds de garantie minimum n'ont pas été relevés, en dépit d'une inflation considérable des sinistres et des règlements.

Les deux propositions de directives visent donc à actualiser, clarifier et améliorer le système existant. Elles précisent expressément que les règles harmonisées doivent être conçues a minima : les États membres restent libres d'imposer des règles plus rigoureuses aux entreprises d'assurance qu'ils agréent.

Les directives actuelles ne s'appliquent pas aux mutuelles encaissant annuellement un montant de cotisation inférieur à 500 000 euros pour l'assurance vie et 1 000 000 euros pour l'assurance non-vie. Il est proposé de porter ce seuil à 5 millions d'euros pour l'assurance-vie comme pour l'assurance non-vie. Toutefois, certaines de ces petites mutuelles à vocation locale ou régionale peuvent souhaiter bénéficier du régime de « passeport unique » qui permet aux grandes entreprises d'assurance de commercialiser librement leurs produits dans toute l'Union. Dans ce cas, il est prévu qu'elles puissent le faire sur simple notification à leurs autorités compétentes, à charge pour elles de satisfaire aux exigences en matière de marge de solvabilité.

En ce qui concerne la marge de solvabilité disponible (MSD), les deux propositions de directives clarifient la définition des éléments pouvant entrer dans la composition de la MSD des entreprises d'assurance sur quatre points principalement :

- les pertes reportées et les dividendes à verser pour le dernier exercice doivent désormais être déduits ;

- les actions propres sont exclues car, en cas de faillite, leur valeur est susceptible d'être nulle ;

- les provisions techniques ne peuvent plus être escomptées ;

- les rappels de cotisations supplémentaires des sociétaires des mutuelles peuvent être inclus en assurance non-vie, ce qui était déjà le cas, mais sous réserve désormais de l'approbation des autorités compétentes, qui pourront ainsi vérifier la disponibilité préalable de ces rappels en cas de difficulté.

En ce qui concerne l'exigence de marge de solvabilité (EMS), les deux propositions de directives améliorent les modalités de son calcul sur trois points :

- l'EMS est relevé de 50 % pour les trois tranches d'activités qui présentent le profil de risque le plus variable, à savoir les véhicules terrestres à moteur, les véhicules aériens et les véhicules maritimes, lacustres et fluviaux ;

- le seuil déterminant les deux tranches d'application des taux de calcul de l'EMS est porté de 10 millions à 50 millions d'euros, pour les primes, et de 7 millions à 35 millions d'euros pour les sinistres ;

- une EMS minimum, fondée sur l'EMS de l'année précédente réduite proportionnellement à la diminution des provisions techniques, est instaurée à l'intention des entreprises d'assurance en phase de liquidation de portefeuille, pour lesquelles l'application de la formule actuelle peut déboucher sur une EMS nulle.

En ce qui concerne le fonds de garantie minimum (FGM), les deux propositions de directives apportent les quatre améliorations suivantes :

- le FGM doit être composé à 100 %, et non plus seulement à 50 %, d'éléments de qualité supérieure en assurance non-vie, comme c'est déjà le cas en assurance vie ;

- le nombre de FGM spécialisés par branche est ramené de 4 à 2 en assurance non-vie ;

- le montant du FGM est porté à 3 millions d'euros en assurance vie. En assurance non-vie, il est porté à 3 millions d'euros pour les branches responsabilité civile générale, responsabilité automobile, véhicules aériens, navires, assurance-crédit, assurance caution, et à 2 millions d'euros pour toutes les autres branches ;

un mécanisme d'indexation des FGM sur l'indice général des prix à la consommation dans l'Union européenne est instauré, afin de préserver leur valeur réelle.

Enfin, les deux propositions de directives prévoient de conférer aux autorités de surveillance nationales le pouvoir d'intervenir préventivement, à un stade précoce, lorsque la situation financière d'une entreprise d'assurance se détériore rapidement. Ce pouvoir d'intervention précoce est précisément défini par quatre compétences conférées aux autorités de surveillance :

- elles peuvent exiger d'une entreprise d'assurance un programme de rétablissement financier lorsqu'elles estiment que les droits des assurés sont menacés ;

- elles peuvent imposer à une entreprise d'assurance une marge de solvabilité plus importante que celle prévue par la législation nationale ;

- elles peuvent, afin de tenir compte de la volatilité de la valeur de marché des actifs, revoir à la baisse la valeur de tous les éléments admis à constituer la marge de solvabilité ;

- elles peuvent, en fonction de la qualité du programme de réassurance, diminuer la réduction de l'exigence de marge de solvabilité usuellement accordée en cas de recours à la réassurance.

Le Gouvernement français avait initialement émis une réserve sur le relèvement de 800 000 à 3 millions d'euros du fonds de garantie minimum pour les entreprises d'assurance vie, car il excède ce qu'un simple rattrapage de l'inflation aurait exigé. Mais il a obtenu de la Commission la garantie que la notion de rappels de cotisations pourra être librement interprétée par les Etats membres lors de la transposition des directives, ce qui permettra aux petites mutuelles d'être exemptées du relèvement du fonds de garantie minimum.

Pour le reste, le Gouvernement soutient les principaux axes de ces deux propositions de directives, notamment l'encadrement strict de l'escompte des provisions techniques en assurance non-vie, et la faculté donnée aux autorités de surveillance d'intervenir de manière préventive quand de véritables problèmes financiers sont détectés, même si la marge de solvabilité reste formellement respectée.

Ces deux propositions de directives ont fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil Economie/Finances réuni à Göteborg le 15 juin. Elles devraient être définitivement adoptées par le Parlement européen le 3 juillet, puis lors du plus prochain Conseil compétent.

Compte tenu du renforcement des garanties offertes aux assurés qui en résultera, la délégation a décidé de soutenir l'adoption de ces textes.