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Justice et affaires intérieures

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à la lutte contre la traite des êtres humains et relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie.
Proposition de décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre la traite des êtres humains.
Proposition de décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie.

COM (2000) 854 final  du 21/12/2000
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 22/12/2003

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 31/01/2001
Examen par la délégation le 01/06/2001

Justice et Affaires intérieures

Lutte contre la traite des êtres humains, l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie

Texte E 1651 - COM (2000) 854 final

(Procédure écrite du 1er juin 2001)

La traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des enfants, notamment la pornographie mettant en scène des mineurs, sont des phénomènes odieux et de plus en plus inquiétants.

Bien qu'il soit difficile de déterminer l'ampleur de ces phénomènes, la Commission européenne estime qu'environ 500 000 femmes et enfants, pour la plupart originaires des pays d'Europe centrale et orientale, sont victimes chaque année de ces fléaux dans l'Union européenne, ce qui témoigne de l'urgence qu'il y a à les combattre.

Plusieurs mesures ont donc été adoptées dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne pour lutter contre ces formes graves de criminalité.

On peut mentionner, en particulier, le programme « Stop » adopté en 1996, l'extension du mandat d'Europol, ou encore l'action commune du 24 février 1997 relative à la lutte contre la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des enfants.

Toutefois, de nombreux obstacles, comme l'absence d'harmonisation des infractions et des sanctions pénales ou des divergences d'approche selon que l'on se place du point de vue de la coopération policière ou de la coopération judiciaire, rendent difficile, dans la pratique, la mise en oeuvre d'une coopération judiciaire et policière efficace dans ces domaines.

Les chefs d'Etat et de gouvernement des Quinze ont donc demandé, lors du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, que des mesures concrètes soient prises en la matière (points 23 et 48 des conclusions). En particulier, ils ont exprimé leur détermination à s'attaquer à ceux qui se livrent à la traite des êtres humains et à l'exploitation économique des migrants. Ils ont également estimé nécessaire de parvenir à des définitions communes des incriminations et des sanctions pour ces formes de criminalité.

Le Conseil européen de Santa Maria da Feira, des 19 et 20 juin 2000, a ensuite invité la Commission à faire avancer de toute urgence les conclusions de Tampere dans ce domaine.

La Commission, qui dispose d'un pouvoir d'initiative partagé avec les Etats, a donc présenté deux propositions complémentaires :

- une proposition de décision-cadre relative à la lutte contre la traite des êtres humains ;

- une proposition de décision-cadre relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie.

I. LA PROPOSITION DE DÉCISION-CADRE DU CONSEIL RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LA TRAITE DES ÊTRES HUMAINS

Cette proposition concerne à la fois les infractions liées à la traite des êtres humains à des fins d'exploitation sexuelle, et celles qui sont liées à la traite des êtres humains à des fins d'exploitation de leur travail.

En ce sens, elle doit être rapprochée des initiatives de la présidence française concernant la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers (documents E 1513, E 1514, E 1537 et E 1547 examinés par la délégation lors de la réunion du 17 octobre 2000 et qui ont donné lieu à des conclusions adoptées par la délégation), mais aussi des travaux menés dans les enceintes internationales, comme le protocole des Nations Unies visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, annexé à la Convention de Palerme contre la criminalité transnationale organisée, qui a été signé en décembre 2000 par tous les Etats membres de l'Union européenne et par la Commission.

Le projet de décision-cadre comprend principalement deux types de dispositions qui posent des problèmes différents.

D'une part, il contient une définition commune des infractions liées à la traite des êtres humains, aussi bien à des fins d'exploitation de leur travail qu'à des fins d'exploitation sexuelle.

L'objectif initial de la Commission européenne était de préciser les éléments constitutifs de ces infractions mais, devant les remarques des délégations des Etats membres, le texte retient finalement des définitions proches de celles visées dans le protocole de Palerme.

L'existence d'une définition du concept de « traite des êtres humains » commune à la coopération policière et à la coopération judiciaire pénale et suffisamment large constitue un progrès significatif, étant donné que le contenu de cette notion a longtemps été vague.

D'autre part, le projet vise à harmoniser les sanctions pénales de ce type d'infractions.

D'après le texte proposé par la Commission, la peine maximale ne pourrait être inférieure à six ans d'emprisonnement et pourrait être portée à dix ans lorsque les infractions revêtent un caractère particulièrement cruel, « génèrent des produits substantiels » (expression étrange qui semble signifier qu'elles conduisent à un enrichissement personnel notable) ou sont commises dans le cadre d'une organisation criminelle.

L'harmonisation des sanctions pénales reste une question très controversée entre les Etats, certains refusant même le principe de toute harmonisation. D'autres Etats acceptent le principe d'une harmonisation, mais ne sont pas d'accord sur ce qu'il convient d'harmoniser : faut-il un seuil plancher ou plusieurs, convient-il de distinguer entre les infractions simples et les infractions avec circonstances aggravantes ? Comme on peut à nouveau le constater, l'esprit de Tampere ne semble pas souffler sur la coopération judiciaire.

Les autres dispositions du projet, comme les règles relatives à la mise en jeu de la responsabilité des personnes morales ou la coopération entre les Etats membres, ne soulèvent pas de difficultés particulières.

II. LA PROPOSITION DE DÉCISION-CADRE RELATIVE À LA LUTTE CONTRE L'EXPLOITATION SEXUELLE DES ENFANTS ET LA PÉDOPORNOGRAPHIE

La lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants a déjà fait l'objet de plusieurs initiatives au niveau européen et international, de même que la lutte contre la pornographie enfantine.

Il convient, en particulier, de mentionner le protocole à la Convention relative aux droits de l'enfant concernant la vente d'enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants, ainsi que la future Convention sur la cybercriminalité discutée au sein du Conseil de l'Europe.

De même que pour la proposition étudiée précédemment, l'harmonisation des infractions semble soulever moins de difficultés que l'harmonisation des sanctions. En outre, le concept d'« enfant », tel qu'il est défini par le texte de la Commission, pose certains problèmes.

La proposition E 1651 distingue deux types d'infractions, celles liées à l'exploitation sexuelle des enfants, en particulier la prostitution enfantine, et celles liées à la pédopornographie, c'est-à-dire la production, la distribution, la transmission, l'acquisition et la détention de matériel pornographique représentant un enfant se livrant à un comportement sexuellement explicite.

En ce qui concerne les sanctions, le projet prévoit une peine maximale d'au moins quatre ans d'emprisonnement, sauf pour la détention de pédopornographie où la peine maximale serait ramenée à un an. Cette peine maximale pourrait, cependant, être portée à huit ans, si l'infraction implique un enfant âgé de moins de dix ans ou si les infractions revêtent un caractère particulièrement cruel, « génèrent des produits substantiels » ou sont commises dans le cadre d'une organisation criminelle. En outre, le projet prévoit une interdiction d'exercer des activités professionnelles impliquant la surveillance d'enfants.

L'harmonisation des sanctions semble rencontrer l'opposition de certains Etats, de même que la fixation de l'âge de l'enfant à dix ans pour le seuil en-dessous duquel le crime mérite une peine d'emprisonnement plus lourde. Le rapporteur de la commission des droits de la femme du Parlement européen, Mme Christa Prets, a suggéré, pour sa part, de fixer le seuil à quatorze ans.

Plus généralement, la difficulté majeure de cette proposition porte, d'une part, sur la définition de l'« enfant », considéré comme toute personne âgée de moins de dix-huit ans, au regard de l'âge de la majorité sexuelle, et, d'autre part, sur l'articulation de cette proposition avec la future Convention sur la cybercriminalité.

Enfin, les deux propositions de la Commission apportent une innovation juridique en matière de compétence et de poursuites. En effet, le caractère transfrontalier n'est pas retenu parmi les critères de définition des infractions visées et la proposition prévoit la faculté pour les Etats membres d'appliquer une compétence extraterritoriale, c'est-à-dire de se reconnaître compétent même lorsque l'infraction n'a pas été commise sur leur territoire, mais par un de leurs ressortissants ou pour le compte d'une personne morale établie sur leur territoire. Cependant, étant donné que la compétence extraterritoriale suscite les réticences de certains Etats, la Commission n'a pas rendu cette compétence obligatoire.

Ces textes sont en cours d'examen au sein du groupe de travail « droit pénal matériel » du Conseil et devraient faire l'objet d'un avis du Parlement européen prochainement.

Trouver des réponses fortes au niveau européen pour combattre ces formes modernes d'esclavage et ces atteintes inacceptables à la dignité humaine est une nécessité politique.

Les présentes propositions constituent, à cet égard, un progrès par rapport aux instruments préexistants. Il est donc regrettable qu'elles suscitent les réticences de certains Etats et que plusieurs dispositions, en particulier en matière de compétence extraterritoriale, aient été assouplies.

Il convient également de souligner la situation particulière des victimes de ce type d'infractions, qui devrait faire l'objet d'initiatives prochaines, et la nécessité d'une coopération étroite avec les pays d'origine.

Compte tenu de ces remarques, il a paru souhaitable à la délégation d'approuver ces propositions.