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Économie et finances, fiscalité

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'application des normes comptables internationales

COM (2001) 80 final  du 13/02/2001
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 19/07/2002

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 03/03/2001
Examen par la délégation le 02/11/2001

Marché intérieur

Proposition de règlement sur l'application des normes
comptables internationales

Texte E 1687 - COM (2001) 80 final

(Procédure écrite du 2 novembre 2001)

I - LES GRANDES LIGNES DE LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT

1. Une étape supplémentaire de l'harmonisation comptable européenne

Ce texte, adopté par la Commission le 14 janvier 2001, est l'un des éléments du « plan d'action pour les services financiers » qui, conformément aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, doit être mis en oeuvre d'ici 2005.

Il propose que toutes les sociétés cotées de l'Union européenne soient tenues, d'ici 2005, d'élaborer leurs états financiers consolidés conformément aux normes comptables internationales (normes IAS, pour International Accounting Standards). En effet, l'application sur les marchés européens de capitaux de règles uniformes et exigeantes en matière d'information financière devrait renforcer l'efficacité globale de ces marchés et réduire ainsi les coûts de financement de ces sociétés.

Ce passage aux IAS est principalement motivé par des raisons stratégiques d'ordre économique et financier, plus encore que par des considérations comptables. Ces raisons concernent notamment la commercialisation des valeurs mobilières, les fusions et acquisitions transfrontalières, le dialogue avec les actionnaires et les opérations de financement.

Cette nouvelle approche s'impose, selon la Commission, parce que la législation comptable communautaire adoptée dans les années 1970, qui a jeté les bases d'une harmonisation, n'a pu cependant garantir une comparabilité suffisante des comptes de sociétés faisant appel public à l'épargne.

Or, l'avènement d'un marché financier intégré a pour conséquence que les titres d'une même société ne sont plus détenus uniquement par des investisseurs de sa nationalité, mais par une collectivité d'investisseurs de toutes nationalités. Par ailleurs, la diversité des règles actuelles réduit l'efficacité de la surveillance prudentielle et du contrôle de l'application des obligations des sociétés cotées en matière d'information financière.

2. La reprise de normes comptables préexistantes

C'est pourquoi, sur un marché européen des valeurs mobilières intégré, il est nécessaire que les sociétés cotées élaborent leurs états financiers sur la base d'un jeu unique de normes comptables. Pour autant, l'Union n'essaiera pas d'élaborer son propre jeu de normes comptables. En effet, selon la Commission, « elle se couperait ainsi du mouvement de mondialisation des marchés financiers et réduirait la capacité de ses sociétés de se financer sur les marchés tiers. Un corps de normes internationalement admises paraît donc constituer la meilleure base pour l'établissement de l'information financière à publier par les sociétés de l'Union européenne ».

Dès 1995, la Commission avait marqué sa préférence pour les normes IAS. En 1996, l'IASB (International Accounting Standards Board) a engagé un processus progressif et approfondi de révision et d'élaboration de normes. En 1999, en coopération avec l'Organisation internationale des commissions de valeurs (IOSCO), le même IASB a mis la touche finale à un jeu de normes de base, qui forme un ensemble complet et conceptuellement solide.

Le recours à un règlement communautaire vise à garantir que toutes les sociétés de l'Union appliqueront les normes comptables internationales d'ici 2005, à en favoriser l'application précoce, et à lancer les signaux voulus aux marchés.

3. Les Etats membres pourront aller au-delà

La proposition de règlement accorde aux Etats membres la faculté d'autoriser ou d'obliger les sociétés cotées à utiliser les normes IAS aussi pour leurs comptes sociaux, ainsi que celle d'autoriser ou d'obliger les sociétés non cotées à appliquer lesdites normes.

L'objectif est de permettre une application uniforme des normes IAS dans certains secteurs importants, comme les banques ou les assurances.

4. Le calendrier

Le règlement proposé entrerait en vigueur immédiatement, afin d'encourager des sociétés cotées à appliquer les normes IAS dans les plus brefs délais, mais la date butoir pour l'application obligatoire serait 2005.

Au cours de cette période de transition, les Etats membres pourront cependant exiger ou autoriser une application anticipée des IAS par tout ou partie des sociétés visées dans la proposition de règlement.

5. Le statut des directives comptables

Les directives comptables actuelles demeureront en vigueur afin de garantir un degré de comparabilité de base entre toutes les sociétés de capitaux de l'Union européenne. Seules les sociétés cotées en bourse devront en outre appliquer les normes IAS.

6. Le mécanisme d'adoption des normes comptables

Un mécanisme d'adoption communautaire est nécessaire pour garantir une forme de contrôle public sur les normes IAS. Ce mécanisme, sans viser à modifier ou remplacer celles-ci, doit intervenir lorsque les normes IAS présentent des lacunes juridiques importantes ou « ne sont pas adaptées aux particularités de l'environnement économique ou juridique européen », selon l'exposé des motifs de la proposition de règlement.

Ce mécanisme d'adoption, dont la mission essentielle sera de vérifier que les normes IAS offrent une base appropriée pour la présentation des états financiers des sociétés européennes cotées en bourse, aurait une structure double :

- un niveau réglementaire, qui associera des représentants de tous les Etats et fonctionnera sur la base des règles de comitologie de droit commun, garantissant la transparence. Ce niveau réglementaire rendra des avis sur l'adoption des normes IAS par l'Union européenne ;

- un niveau technique, qui fournira en temps voulu l'assistance et les compétences requises pour évaluer les normes IAS. Ce « comité technique comptable » (CRC) apportera aussi une contribution européenne à tous les stades du processus de normalisation comptable de l'IASB, et plus particulièrement aux premiers stades de celui-ci.

Comme le souligne la Commission, « les utilisateurs européens des normes IAS et les marchés en général ont besoin de certitude quant aux normes à appliquer. Pour prendre ses décisions au bon moment, le mécanisme doit absolument être en mesure d'anticiper sur les problèmes que pourrait poser une future norme IAS. Il doit donc suivre, activement et sans rupture aucune, le processus de normalisation comptable de l'IASB. »

Cette réactivité du CRC nécessitera une participation de tous les intéressés, à savoir : « les organismes de normalisation comptable, la profession comptable, les utilisateurs et préparateurs des comptes, ainsi que les autorités de surveillance et les autorités prudentielles avec lesquelles une étroite collaboration sera requise. »

II - LES PRINCIPALES QUESTIONS SOULEVÉES

1. Le champ de la proposition de règlement

L'article 4 de la proposition de règlement vise « les sociétés régies par le droit national d'un Etat membre, dont les titres sont offerts au public sur un marché réglementé au sens de l'article 1er, point 13, de la directive 93/22/CEE du Conseil, du 10 mai 1993, concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières ou dont les titres sont offerts au public en vue de leur admission à la cote officielle d'un marché réglementé dans les conditions fixées dans la directive 80/390/CEE du Conseil, du 17 mars 1980, portant coordination des conditions d'établissement, de contrôle et de diffusion du prospectus à publier pour l'admission de valeurs mobilières à la cote officielle d'une bourse de valeurs. »

Selon la Commission, cette définition étendrait le champ du règlement aux sociétés non cotées qui font appel public à l'épargne, sauf si leurs titres sont arrivés « à maturité ». Certains Etats membres, dont la France, sont d'avis que cette interprétation élargirait trop le champ du règlement.

2. L'opportunité des normes IASC

Le choix même fait par la Commission en faveur des normes IAS mérite qu'on s'y arrête. En effet, bien que les normes comptables élaborées par l'IASC rencontrent un consensus international, les Etats-Unis ne les ont pas jugées suffisamment bonnes pour leurs propres sociétés cotées, auxquelles ils imposent un ensemble de normes comptables de leur cru (US GAAP). D'ores et déjà, certaines des plus grandes sociétés européennes implantées des deux côtés de l'Atlantique présentent à leurs actionnaires des comptes conformes aux US GAAP.

D'autre part, l'IASB est un organisme de droit privé et rien ne garantit qu'il prenne en compte « l'intérêt général européen ». On pourrait fort bien imaginer des cas où les normes IAS aboutiraient à imposer aux sociétés cotées européennes des charges excessives ou à amoindrir leur compétitivité, notamment à l'égard de leurs concurrentes américaines.

Ce risque n'est pas théorique. Ainsi, le président de la délégation a été saisi au printemps dernier, par la Fédération bancaire française, du risque qu'aurait fait courir au secteur bancaire l'adoption de la « norme IAS 39 » sur la comptabilisation et l'évaluation des instruments financiers selon le principe dit de la « juste valeur ». Schématiquement, ce principe contraint les banques à comptabiliser leurs portefeuilles de valeurs mobilières selon les cours de marchés. Cela ne pose pas de problèmes aux banques américaines, qui ont déjà l'habitude de titriser leurs créances, mais risquerait de bouleverser les bilans et, à terme, les pratiques des banques françaises, qui font davantage d'intermédiation financière. La délégation n'a pas eu à se prononcer sur l'introduction en droit communautaire de la norme IAS 39, car cette mesure est de nature réglementaire. Mais les amendements finalement adoptés au niveau communautaire ont permis de préserver les spécificités comptables des banques européennes.

Le mécanisme de filtrage à deux niveaux prévu dans la proposition de règlement apparaît donc tout à fait nécessaire. Il ne serait pas prudent d'adopter directement les normes IAS, sans contrôle technique et politique préalable.

Le Gouvernement français a proposé de rendre plus explicite ce principe de prudence, en inscrivant en toutes lettres dans la proposition de règlement que les normes comptables adoptées doivent préserver la « compétitivité » des sociétés européennes. Il a reçu le soutien de certains Etats membres. D'autres, en revanche, estiment que le seul objectif doit être l'adoption de normes transparentes pour les investisseurs. Un accord semble pouvoir se faire sur la notion « d'intérêt public européen », ainsi que sur un objectif de « convergence mondiale des normes ».

3. La représentation de l'Union européenne au sein de l'IASB

En l'absence de reconnaissance des normes IAS par les Etats-Unis, l'Union européenne, à travers ses sociétés cotées, sera la principale « cliente » de l'IASB. Le terme de cliente est approprié, car l'IASB, organisme de droit privé, ne met à disposition ses normes comptables que contre des droits d'auteurs. La Commission estime qu'en tout état de cause, l'Union européenne ne peut verser de droits à ce titre.

La Commission entend mettre en place un dialogue bilatéral entre elle et l'IASB, qui prendrait la forme d'une réunion avec le président de l'IASB trois fois par an afin de discuter l'agenda, ainsi qu'un dialogue entre l'IASB et l'EFRAG (association regroupant des représentants de la profession comptable et des entreprises européennes). Le Gouvernement français estime qu'il serait utile que la Commission ait au moins le statut d'observateur au sein du Board.

4. La comitologie

La proposition de règlement précise la procédure à suivre lorsque la Commission souhaite l'adoption en droit communautaire d'une norme IAS. Mais elle ne prévoit pas le cas où la Commission ne souhaiterait pas l'adoption d'une norme pourtant déjà élaborée par l'IASB. Cette lacune devrait être comblée, à l'issue de la discussion du texte par le Conseil, par l'obligation faite à la Commission de présenter, dans cette hypothèse, un rapport motivé.

D'autre part, un certain nombre d'Etats membres, parmi lesquels l'Italie, la France et le Portugal, souhaitent être impliqués un peu plus en amont dans les travaux du CRC et disposer d'un délai de trois mois, au lieu d'un seul mois, pour examiner ses avis. Ils estiment également opportune une meilleure association des régulateurs prudentiels, tels que le Comité consultatif bancaire ou le Comité des assurances, sur les projets de normes comptables les concernant.

Cette proposition de règlement est conforme à l'objectif de réalisation d'un marché intégré des services financiers et, à terme, bénéfique pour les sociétés cotées européennes. La négociation de ce texte progresse rapidement et devrait aboutir avant la fin de l'année. Dès lors que les modifications apportées vont dans le sens de son amélioration, la délégation n'a pas souhaité intervenir davantage sur ce texte.