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Agriculture et pêche

Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n°1254/1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine
Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n°1251/1999 instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables

COM (2001) 87 final  du 13/02/2001

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 19/03/2001
Examen par la délégation le 20/04/2001
La première proposition (viande bovine) a été adoptée le 23 juillet 2001. La seconde proposition (cultures arables) a été adoptée le 19 juin 2001.

Politique agricole et de la pêche

Mesures de régulation
du marché de la viande bovine

Texte E 1700 - COM (2001) 87 final

(Procédure écrite du 18 mai 2001 pour le premier texte)
(Procédure écrite du 20 avril 2001 pour le second texte)

· Le texte E 1700 contient deux propositions de règlement communautaire :

- l'une modifiant certains aspects de l'organisation commune des marchés (OCM) dans le secteur de la viande bovine ;

- l'autre relative au soutien aux producteurs de certaines cultures arables.

Finalement, l'examen de ces deux propositions a été dissocié dans les travaux du Conseil de l'Union comme dans ceux du Parlement européen.

· La première proposition de règlement communautaire contenue dans le texte E 1700 a pour but de faire face aux graves perturbations que connaît le marché de la viande bovine. Celles-ci résultent de la désaffection des consommateurs qu'a provoquée la découverte de nouveaux cas d'encéphalite spongiforme bovine dans la plupart des Etats membres.

Pour répondre à cette situation, la Commission propose six principales mesures :

- le facteur de densité qui s'applique à la prime spéciale au bovin mâle (PSBM) et à la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA) passerait de deux unités de gros bétail (UGB) à 1,8 ;

- l a possibilité pour les Etats membres d'introduire des dérogations au plafond de 90 têtes de bétail par exploitation pour la PSBM serait supprimée ; 

- le mécanisme de plafonnement régional des droits à l'obtention de la PSBM serait remplacé par un système de droits individuels (c'est-à-dire exploitation par exploitation) qui seraient fixés sur la base des paiements effectués au cours des quatre dernières années, augmentés de 1 à 3 % pour la constitution d'une réserve ;

- les conditions d'octroi de la PMTVA seraient modifiées. Le pourcentage maximal de génisses dans le troupeau serait porté de 20 à 40 % et un pourcentage minimal de 20 % de génisses serait introduit. La redistribution des droits à prime affectés à la réserve nationale serait provisoirement suspendue ;

- l'application du plafond de 350.000 tonnes par an pour les achats à l'intervention dans l'ensemble de l'Union serait suspendue pour les années 2001 à 2002 ;

- un « régime d'achat spécial » serait instauré afin de prendre le relais du « régime d'achat pour destruction » mis en place l'année dernière et qui doit prendre fin au 30 juin prochain. Dans le cadre du nouveau régime, les Etats membres pourraient soit stocker la viande des animaux de plus de 30 mois jusqu'à ce qu'elle puisse être remise sur le marché après accord de la Commission, soit la détruire immédiatement. Les dépenses continueraient à être cofinancées à 70 % par la Communauté, les coûts de stockage et de destruction restant, quant à eux, à la charge des Etats membres. Cette mesure est destinée à permettre de retirer du marché 300.000 tonnes supplémentaires de viande. Tous les animaux concernés seraient testés (la Commission estime que tous les Etats membres, lors du lancement du nouveau régime, seront en mesure de pratiquer le dépistage systématique des bovins de plus de 30 mois).

Selon la Commission, l'ensemble de ces mesures entraînerait pour le budget communautaire une charge supplémentaire de 157 millions d'euros en 2001 et de 1145 millions d'euros en 2002.

· Le Gouvernement considère que ces mesures ne sont que partiellement adaptées aux problèmes de la filière et restent en tout état de cause insuffisantes.

Pour ce qui est de l'assainissement du marché, il souligne que la priorité doit être l'application effective par tous les Etats membres des mécanismes existants, en particulier le programme d'« achat-destruction » décidé pour le premier semestre 2001. Il estime que le déplafonnement de l'intervention, souhaitable en lui-même, doit être lié à la bonne exécution de ce programme afin de ne pas adresser un signal négatif au marché.

Le Gouvernement est réservé sur le nouveau « régime d'achat spécial », principalement destiné à répondre aux préoccupations des Etats membres (en premier lieu l'Allemagne) dont les opinions sont très sensibles aux abattages massifs. Ce nouveau régime, dans la mesure où il prévoit le stockage des produits, posera en effet à terme les mêmes problèmes d'écoulement que les stocks d'intervention.

Il juge acceptable la limitation à 90 têtes des droits à l'attribution de la PSBM, mais s'interroge sur l'individualisation de ces droits, qui sera une source de grande complexité administrative (alors que la Communauté a entrepris de simplifier la gestion de la PAC) sans que son impact en termes de maîtrise de la production soit garanti.

Il souligne que l'abaissement de 2 à 1,8 UGB du taux de chargement affecterait spécialement la filière des naisseurs-engraisseurs, qui constitue pourtant un système d'élevage plus extensif que d'autres formules.

Pour ce qui concerne la PMTVA, le Gouvernement estime acceptable la modification du pourcentage de génisses dans les exploitations. En revanche, il estime que le gel des droits placés en réserve nationale pourrait introduire une discrimination entre les Etats membres selon le mode de gestion qu'ils ont adopté pour le transfert de ces droits.

Surtout, il juge indispensable que d'autres mesures soient prises pour rééquilibrer le marché et répondre à la perte de revenu des éleveurs, en particulier :

- une prime à la « transformation » des jeunes veaux,

- une mesure spécifique de type « achat - destruction » pour les broutards,

- des compensations ciblées pour les éleveurs les plus touchés.

Afin de préciser sa position sur les mesures complémentaires qu'il juge souhaitable, le Gouvernement a adressé à la présidence suédoise la note ci-dessous :

« A la suite du groupe de travail du Conseil du 6 mars dernier et du C.S.A. du 12 mars, il a été demandé aux différents Etats membres de présenter des propositions alternatives à celles de la Commission en matière de gestion du marché bovin européen [...].

A cette fin, les autorités françaises rappellent à la Présidence suédoise les deux axes sur lesquels il parait opportun qu'une réflexion plus approfondie du Conseil puisse être menée :

- En premier lieu, dès lors que la maîtrise de la production de viande bovine dans l'Union est indispensable à court et moyen terme, l'axe majeur est celui de la limitation de la production bovine issue du secteur laitier.

A cette fin, l'action principale et qui présente le rapport coût/efficacité le plus favorable est l'instauration d'une prime à la transformation des veaux laitiers, à l'instar de celle qui avait été instituée en 1996, sur financement européen afin que l'ensemble des veaux y soient éligibles.

En complément, et afin de majorer l'efficacité d'une telle mesure, il devrait également être envisagé de travailler dans l'objectif d'accélérer la rotation des animaux laitiers mis en production dans la filière « veau de boucherie ». A cette fin, la création de la nouvelle prime à l'abattage devrait être mise à profit pour inciter directement à cette accélération en utilisant les âges d'abattages, plutôt qu'indirectement via un allégement du poids des carcasses.

En ce sens, il pourrait être envisagé que la prime à l'abattage pour les veaux soit versée aux animaux de 0 à 6 mois plutôt que de 1 à 7 mois. Une revalorisation de cette prime pourrait fournir l'incitation nécessaire aux opérateurs de la filière. L'opportunité de maintenir ce dispositif et le niveau de la prime seraient réexaminés à l'issue de la première campagne de mise en oeuvre, en fonction du bilan de son impact sur le marché bovin.

- En second lieu, afin d'alléger rapidement le marché pour ce qui concerne les animaux issus du cheptel allaitant, deux axes auraient une efficacité indiscutable rapidement : d'une part, le retrait de broutards, via le stockage public ou la destruction, d'autre part leur repousse sous forme de production de boeufs à l'herbe.

La première voie supposerait que les animaux soient effectivement éligibles à l'intervention publique dans des conditions qui correspondent à leurs caractéristiques propres : ceci impliquerait notamment que la limite actuelle de 200 kg de poids carcasse, qui ne correspond plus aux conditions actuelles de marché, soit levée.

La seconde voie supposerait que les éleveurs puissent percevoir, à cette fin, un appui comparable pour ces animaux à celui qui est octroyé pour les boeufs, actuellement castrés plus jeunes. Or, l'obligation de castration avant la première demande de prime spéciale pour être éligible à la seconde, empêche une telle évolution. Des dispositions spécifiques en ce sens permettraient, d'une part, d'alléger le marché de la viande dès la fin de l'année 2001, d'autre part, de contribuer à la réorientation de la filière en favorisant la production de produits de qualité appréciés du consommateur et élaborés à partir d'une alimentation essentiellement herbagère.

Les autorités françaises jugent ces actions indispensables à la gestion du marché bovin et estiment que les coûts de telles incitations resteraient limités en regard des économies qu'elles engendreraient à court et moyen terme, en limitant le recours ultérieur à des actions supplémentaires de dégagement du marché. Ces actions seraient financées dans le respect des perspectives financières définies à Berlin et des textes relatifs à leur mise en oeuvre ».

La délégation a décidé de ne pas intervenir elle-même sur ce texte après l'avoir signalé à l'attention de la commission d'enquête sur l'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage et les conséquences qui en résultent pour la santé des consommateurs.

· La seconde proposition de règlement communautaire prévoit la possibilité, pour les exploitations intégralement affectées à l'agriculture biologique, de cultiver des légumineuses fourragères sur les terres gelées en contrepartie des aides communautaires.

A l'heure actuelle, les terres gelées - quel que soit le mode de production retenu, biologique ou non - ne peuvent être affectées qu'à des productions à usage non alimentaire.

Selon la Commission européenne, cette nouvelle dérogation applicable aux terres gelées permettrait, dans les exploitations concernées, de reconstituer de manière naturelle la fertilité des sols. La liste des cultures éligibles n'est pas précisée : elle serait fixée dans un texte d'application. Toutefois, la Commission a d'ores et déjà précisé qu'elle n'envisageait d'accepter que les cultures dont la liste figure dans le règlement « fourrages séchés », pour sa partie concernant les fourrages séchés au soleil. Les productions éligibles seraient donc : luzerne, sainfoin, trèfle, lupins, vesces, mélilot, jarosse et serradelle, séchés autrement qu'artificiellement et moulus. Les surfaces concernées, à l'échelle de l'Union, pourraient être de 50 à 60 000 hectares.

·  La mesure ainsi proposée est de portée très restreinte et ne peut donc contribuer significativement à résoudre le problème de l'approvisionnement de l'agriculture communautaire en protéines végétales.

En outre, dans la mesure où elle réserve le bénéfice de la dérogation aux exploitations entièrement affectées à la culture biologique, la proposition exclurait une large part des exploitations françaises ayant adopté ce mode de production, car beaucoup de celles-ci conservent une activité « non biologique » dans un de leurs secteurs de production.

Enfin, il est paradoxal que la dérogation ne soit accordée qu'à la condition d'utiliser les terres gelées exclusivement pour la culture de légumineuses fourragères, car, dans le mode de production biologique, il est au contraire conseillé de semer en mélange des protéagineux et des céréales.

·  Le Gouvernement a fait valoir que cette proposition était sans commune mesure avec l'objectif de réduire le déficit communautaire en protéines végétales, et a demandé le lancement d'un « plan protéines » comprenant plusieurs aspects :

- revaloriser l'aide aux protéagineux afin d'avoir un impact immédiat sur ces productions dont les surfaces diminuent depuis deux ans ;

- mieux utiliser l'effort en faveur du développement rural, en encourageant la rotation des cultures ;

- prendre des mesures pour enrayer le recul des cultures oléagineuses, dans le respect des contraintes résultant de l'accord de Marrakech.

Il a estimé, en outre, qu'une proposition aussi ponctuelle ne pouvait non plus être considérée comme une contribution effective à la gestion durable des ressources et au respect de la biodiversité.

Enfin, il a souhaité qu'en tout état de cause le bénéfice de la dérogation ne soit pas réservé aux exploitations suivant entièrement le mode de production biologique, en soulignant que cette clause aurait pour effet d'exclure au moins la moitié des exploitations françaises ayant adopté ce mode de production. Il a également demandé que la liste des cultures éligibles soit fixée dans le règlement communautaire lui-même et non dans un texte d'application, et que les mélanges entre protéagineux et céréales soient rendus éligibles.

Compte tenu des positions prises par le Gouvernement, qui apparaissent justifiées, la délégation n'a pas estimé nécessaire d'intervenir sur ce texte.