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Économie et finances, fiscalité

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier, modifiant les directives 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE et 93/22/CEE du Conseil et les directives 98/78/CE et 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil

COM (2001) 213 final  du 24/04/2001
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 16/12/2002

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 23/05/2001
Examen par la délégation le 04/07/2002

Politique économique et financière

Surveillance complémentaire des conglomérats financiers

Texte E 1733 - COM (2001) 213 final

(Procédure écrite du 4 juillet 2002)

Ce texte, qui s'inscrit dans le cadre du plan d'action sur les services financiers, vise à instaurer des règles prudentielles applicables aux conglomérats financiers - en pratique, les établissements de bancassurance - en complément des règles sectorielles qui restent applicables à chacune des entités qui les composent. Il s'inspire largement des travaux conduits depuis 1995 par le « Forum tripartite » (Comité de Bâle, Organisation internationale des commissions des valeurs et Association internationale des contrôleurs d'assurance).

1. Les principaux enjeux de la directive

La nécessité de la surveillance des conglomérats présents dans plusieurs secteurs financiers, dont la banque et les assurances, découle des risques d'opacité liés aux transactions intragroupes, de la vulnérabilité spécifique qu'entraîne la concentration des risques, du risque de double emploi des fonds propres, et des difficultés de coopération des autorités de contrôle sectorielles.

Sur la base de réflexions de groupes de travail spécialisés sur ces sujets, la Commission a fixé à cette proposition de directive des objectifs qui ne peuvent qu'être approuvés : élimination des lacunes du cadre prudentiel communautaire et renforcement de la coopération entre les autorités de contrôle des trois secteurs financiers (assurances, banques, entreprises d'investissement), sans pour autant créer un handicap concurrentiel pour les groupes européens par rapport à leurs concurrents.

2. Les principaux points en discussion

a) Le champ de définition des conglomérats financiers

Il s'agit de déterminer le seuil à partir duquel apparaissent de véritables risques congloméraux, distincts des simples risques sectoriels, qui seuls justifient l'application du régime de surveillance complémentaire prévu par la proposition de directive. Un seuil bas conduirait les autorités de contrôle à échanger des informations sur un très grand nombre de conglomérats, au risque d'être étouffées sous une masse d'informations peu pertinentes, tandis qu'un seuil restreint aux seuls groupes dont l'identité est réellement transectorielle permettrait plus d'efficacité.

Pour cette raison, le Gouvernement français a estimé trop extensif le seuil de 10 % de l'activité du conglomérat financier dans un autre secteur, et a proposé de le fixer à 20 %.

b) Les règles prudentielles applicables

En ce qui concerne les règles d'adéquation des fonds propres, la proposition de directive vise une adaptation minimale des règles sectorielles existantes en la matière. Elle laisse à chaque État membre la liberté de choix entre les trois méthodes d'appréciation des fonds propres reconnues internationalement afin d'empêcher la double utilisation des fonds propres. Elle institue un régime de déclaration des transactions supérieures à 5 % des fonds propres.

La France s'est opposée à la proposition de déduire préalablement et systématiquement les fonds propres des participations détenues dans l'autre secteur.

En ce qui concerne le contrôle des transactions intragroupes et de la concentration des risques, la proposition de directive renvoie aux États membres le soin d'en déterminer les modalités.

c) Le coordonnateur des contrôleurs sectoriels

Pour des raisons d'efficacité, le Gouvernement français s'est opposé à ce que le coordonnateur puisse être une « instance collective composée de plusieurs autorités compétentes ».

De même, il a estimé préférable que la désignation du coordonnateur, c'est-à-dire de celui des contrôleurs sectoriels qui assumera un rôle pilote dans la supervision du conglomérat financier, se fonde sur des règles prédéfinies par la directive. Une désignation par accord ne devrait intervenir qu'au cas de difficultés dans l'application des règles.

d) La coopération entre les autorités de contrôle

Pour encourager la coopération entre autorités de contrôle, les règles sur les échanges d'informations ne doivent pas comporter de lacunes telles que certaines autorités n'auraient pas accès aux informations au sujet d'une entreprise contrôlée dans un autre État membre. De manière générale, le Gouvernement français a estimé que la coopération entre autorités de contrôle devait être renforcée par une définition plus précise des modalités d'échange d'informations.

3. L'état de la négociation

Le Conseil Ecofin du 7 mai dernier est parvenu à un accord politique sur cette proposition de directive, qui intègre certains des amendements votés par le Parlement européen en première lecture.

La nouvelle rédaction du texte définit la notion de conglomérat à partir de trois seuils :

- un seuil de 40 % qui fixe l'importance des entreprises du secteur financier au sein du groupe (c'est une demande du Parlement européen) ;

- un seuil de transactionalité de 10 % qui fixe la part de l'activité financière la plus petite par rapport à la plus importante dans un conglomérat ;

- un seuil de risque systémique lorsque le bilan du plus petit secteur financier dépasse 6 milliards d'euros.

La France n'a donc pas obtenu le relèvement du seuil de 10 % qu'elle demandait. Toutefois, il est prévu que les autorités de surveillance peuvent, d'un commun accord, ne pas appliquer les dispositions sur les concertations des risques et les transactions intergroupes si les parts de marché du plus petit secteur financier n'excèdent pas 5 % dans un État membre.

Le texte du compromis prévoit en outre la nomination d'un coordonnateur facilitant la coopération entre les autorités de surveillance, et clarifie le rôle de chacune d'entre elles dans l'exercice de la surveillance complémentaire.

Il n'a pas paru nécessaire à la délégation d'intervenir sur ce texte.