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Justice et affaires intérieures

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres

COM (2001) 257 final  du 25/05/2001
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 29/04/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 30/07/2001
Examen par la délégation le 29/04/2003

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Hubert Haenel sur la proposition
de directive relative au droit des citoyens de l'Union
et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres

Texte E 1775 - COM (2001) 257 final

(Réunion du 29 avril 2003)

C'est en mai 2001, c'est-à-dire il y a deux ans, que la Commission a présenté cette proposition de directive qui vise essentiellement à réduire les formalités administratives auxquelles sont soumis les citoyens de l'Union européenne désireux de s'établir dans un autre État membre, ainsi que les membres de leur famille.

On estime aujourd'hui à vingt millions le nombre de citoyens européens résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants. Fort évidemment, ce nombre devrait croître avec l'élargissement de l'Union. Il pourrait également augmenter en raison des facilités que devrait offrir ce texte qui, se substituant à deux règlements et neuf directives, devrait simplifier grandement l'exercice de la libre circulation à l'intérieur de l'Union européenne.

Comme souvent avec les textes de l'Union européenne, cette proposition est fort technique. Mais son économie générale peut être résumée de manière assez simple :

pour des séjours inférieurs à six mois dans un autre pays de l'Union européenne, le citoyen européen n'aurait besoin que d'un document d'identité ; aucune formalité juridique ne serait requise, si ce n'est toutefois la nécessité de signaler sa présence sur le territoire de l'État membre d'accueil dans le cas où ce dernier le prévoit dans sa législation ;

pour des séjours de six mois à quatre ans, le citoyen européen devrait simplement remettre une déclaration sur l'honneur à l'État d'accueil. Pour les actifs (travailleurs salariés et non salariés), cette déclaration sur l'honneur certifierait que le citoyen exerce une activité économique ; pour les non-actifs et les étudiants, cette déclaration sur l'honneur certifierait que le citoyen dispose de ressources suffisantes et d'une assurance maladie ;

après quatre ans de résidence légale et continue, le citoyen européen disposerait d'un statut de résident permanent dans l'État membre d'accueil. Il détiendrait à cet effet un titre de séjour de dix ans qui deviendrait par la suite permanent.

La directive comprend en outre un certain nombre de règles sur le regroupement familial.

Au cours des deux dernières années, l'examen de ce texte par le Conseil n'a progressé qu'avec une grande lenteur. Il faut dire que les négociations ont d'autant plus traîné que l'adoption de ce texte nécessitait alors l'unanimité au Conseil et que les règles nationales au sujet des droits de résidence diffèrent sensiblement selon les États. Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Nice, le 1er février dernier, cette directive, pour être adoptée par le Conseil, ne doit plus recueillir que la majorité qualifiée des voix.

Lors des travaux préparatoires au sein du Conseil, les oppositions entre États membres ont porté en particulier sur les droits des ressortissants des pays tiers membres de la famille d'un citoyen européen, sur la manière de s'assurer que les étudiants disposent effectivement de ressources suffisantes et sur la restriction de la faculté des pays membres d'expulser des résidents.

Lors de son audition devant notre délégation, le 13 mars dernier, le ministre de l'intérieur nous a fait connaître la position du gouvernement sur ce texte. On peut la résumer en trois points :

1°- le gouvernement est favorable aux objectifs de ce texte et se réjouit que l'on facilite la circulation et le séjour des citoyens européens au sein de l'Union européenne en simplifiant les formalités administratives ;

2°- le gouvernement se prononce même en faveur d'une simplification plus radicale encore. Il est ainsi partisan d'une suppression totale de l'obligation de posséder un titre de séjour pour les citoyens de l'Union résidant dans un autre État membre que le leur, de même qu'il juge superflu d'obliger ces citoyens à informer les autorités de leur présence sur le territoire ;

3°- en revanche, le gouvernement considère qu'il ne faut pas supprimer la possibilité d'expulser les bénéficiaires d'un droit de séjour permanent en cas d'atteinte grave à l'ordre public.

Comme je vous l'ai dit, il s'agit d'un texte très technique, à bien des égards assez obscur d'ailleurs, et bien d'autres points sont également encore en débat, tels que :

- les conditions nécessaires pour bénéficier du statut de membre de la famille d'un citoyen européen (âge maximal pour les descendants, dépendance à l'égard du titulaire pour les ascendants) ;

- les garanties exigibles pour les inactifs autres que les étudiants, afin de s'assurer qu'ils ne deviennent pas une charge pour l'assistance sociale de l'État d'accueil ;

- la notion même de membre de la famille d'un citoyen européen. C'est ainsi que le Parlement européen a souhaité que l'on accorde le droit de résidence au conjoint de même sexe et au partenaire enregistré ou non marié des citoyens de l'Union européenne. Sur ce point, la Commission européenne n'a toutefois pas suivi le Parlement européen et n'a pas retenu ses amendements.

Sur un certain nombre de ces points, qui opposent vivement la conception des pays du nord de l'Europe et celle des pays du sud de l'Europe, la France se trouve plutôt dans une position médiane.

Je vous propose donc d'adopter des conclusions ne portant que sur les questions essentielles que soulève ce texte.

Compte rendu sommaire du débat

M. Simon Sutour :

Je m'interroge sur la notion d'atteinte grave à l'ordre public. Que recouvre-t-elle exactement ?

M. Hubert Haenel :

Les mesures de refoulement prises dans ce cadre le seront sous le contrôle attentif du juge judiciaire. Mais il va de soi qu'elles ne doivent être possibles que pour les actes très graves, par exemple pour des actes terroristes.

M. Simon Sutour :

Ne serait-il pas possible de mentionner explicitement les actes terroristes dans le texte de nos conclusions ?

M. Hubert Haenel :

Cela me paraît une excellente idée. En précisant que nous pensons notamment à des actes terroristes, nous faisons apparaître clairement que le refoulement ne doit intervenir que pour des actes d'une extrême gravité.

M. Jean-Paul Émin :

Le texte s'appliquera-t-il aussi aux nouveaux États membres ?

M. Hubert Haenel :

Dès leur adhésion, les ressortissants des nouveaux États membres bénéficieront des dispositions de ce texte, sous réserve des mesures transitoires qui figurent dans les traités d'adhésion.

À l'issue de cette communication, la délégation a adopté à l'unanimité les conclusions dans le texte suivant :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne,

Vu le texte E 1775 soumis au Sénat dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution,

1° Souhaite l'adoption rapide de ce texte, qui simplifiera les formalités administratives opposables aux ressortissants de l'Union européenne et à leur famille lorsqu'ils séjournent dans un autre État membre et qui contribuera à donner un contenu concret à la notion de citoyenneté européenne ;

2° Estime inutile de contraindre les personnes concernées à détenir un titre de séjour pour circuler et séjourner librement sur le territoire des États membres ;

3° Considère qu'il n'est pas souhaitable, dans le contexte international actuel, de supprimer la possibilité, pour un État membre, de prononcer des mesures de refoulement à l'égard de ces personnes en cas d'atteinte grave à l'ordre public, et en cas notamment d'implication dans des actes de terrorisme.