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Justice et affaires intérieures

Proposition de décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme.

COM (2001) 521 final  du 19/09/2001
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 13/06/2002

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 11/10/2001
Examen par la délégation le 07/11/2001

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Pierre Fauchon sur les décisions-cadres relatives à la lutte contre le terrorisme
et au mandat d'arrêt européen

Textes E 1828 et E 1829
COM (2001) 521 final et COM (2001) 522 final

(Réunion du 7 novembre 2001)

En guise d'introduction, je rappellerai que la délégation pour l'Union européenne du Sénat a déjà consacré, par le passé, de multiples travaux à la question de l'« espace judiciaire européen ». On peut citer, par exemple, le rapport d'information qu'elle a publié en 1997 précisément sur ce thème. Plus récemment, c'est à l'initiative de son président qu'une résolution a été adoptée à l'unanimité par la Haute assemblée sur la création d'Eurojust, à l'issue d'un débat auquel a participé la ministre de la Justice, Mme Marylise Lebranchu. J'avais eu l'honneur d'être le rapporteur de la proposition de résolution devant la commission des Lois. A chacune de ces occasions, nous avions souligné l'urgence de doter l'Union européenne des moyens nécessaires pour lutter contre l'augmentation des formes graves de criminalité transnationale. Je pense, notamment, à la traite des êtres humains, cette forme particulièrement odieuse d'esclavage moderne. Les événements du 11 septembre dernier ont confirmé, de manière dramatique, cette nécessité d'accélérer les choses.

Les chefs d'Etat et de gouvernement réunis une première fois au Conseil européen extraordinaire de Bruxelles le 21 septembre, puis à nouveau au Conseil européen informel de Gand le 16 octobre dernier, ont pris des engagements très fermes pour lutter contre le terrorisme au niveau européen. Ils ont, en particulier, souligné la nécessité d'adopter rapidement les deux propositions de décisions-cadres qui sont soumises à notre examen. Or, malgré cet engagement clair des chefs d'Etat et de gouvernement, les négociations entre les représentants des Etats au Conseil soulèvent des difficultés. La Garde des Sceaux, Mme Marylise Lebranchu, avait, à ce propos, déclaré, lors de la question orale européenne du 25 octobre dernier, que les experts montraient systématiquement les obstacles empêchant d'aboutir au lieu de proposer des solutions pour les surmonter.

Il s'agit donc d'examiner les deux propositions de décisions-cadres, présentées par la Commission européenne, à la lumière des difficultés soulevées lors des négociations au Conseil, pour mettre en évidence les conditions auxquelles devraient satisfaire ces deux instruments pour être réellement efficaces.

Je rappellerai, à cet égard, qu'une décision-cadre lie les Etats membres quant aux résultats à atteindre, tout en leur laissant le choix des moyens pour atteindre ces objectifs. En outre, les décisions-cadres ne peuvent entraîner d'effet direct.

La première proposition (texte E 1828) concerne uniquement la lutte contre le terrorisme. Elle prévoit une définition harmonisée des infractions terroristes et la fixation d'une échelle de sanctions pénales relatives à ces infractions. L'adoption de cet instrument serait une avancée majeure, car, actuellement, seule une minorité d'Etats membres disposent d'une législation spécifique en matière de terrorisme et, parmi ceux-ci, les dispositions sont très différentes d'un pays à l'autre. Dans les autres Etats, les actes terroristes sont sanctionnés comme des infractions de droit commun. Or, comment peut-on lutter ensemble contre le terrorisme si l'on ne s'accorde même pas sur une définition et une approche unifiées, ou, à tout le moins, harmonisées ?

La seconde proposition (texte E 1829) a un objectif beaucoup plus large, puisqu'elle vise à supprimer l'actuelle procédure d'extradition entre les Etats membres de l'Union grâce au mandat d'arrêt européen. Tout le monde a en mémoire, en effet, l'affaire Rezala ou le cas de Rachid Ramda, qui ont montré à l'opinion publique les nombreux problèmes soulevés par la procédure d'extradition..

Ces deux propositions sont fondées, en réalité, sur le principe de reconnaissance mutuelle considéré comme la pierre angulaire de la coopération judiciaire par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999. Selon ce principe, dès lors que les Etats membres se sont engagés dans une union toujours plus étroite entre les peuples, fondée sur des valeurs communes - celles proclamées par la Charte des droits fondamentaux - et dans un espace où les personnes circulent librement, les décisions de justice prises par un Etat devraient pouvoir être reconnues automatiquement par les autres Etats membres, de sorte qu'il n'y ait plus de sanctuaires. Or, malgré ce principe et la volonté exprimée par les chefs d'Etat et de gouvernement, les deux propositions continuent de se heurter à certaines réticences. A cet égard, on ne peut que se féliciter de la position française qui apparaît très en avance sur ce dossier.

Ainsi, s'agissant de la première proposition, c'est-à-dire de l'harmonisation des infractions terroristes et des sanctions pénales de ces infractions, le système proposé par la Commission a été contesté par de nombreux Etats. Les négociations s'orientent, en effet, vers un autre système où seules les infractions et les peines relatives au « groupe terroriste » seraient réellement harmonisées, et où chaque Etat aurait l'obligation de prévoir dans sa législation que ces infractions seront passibles d'une peine d'emprisonnement maximale d'au moins huit années, à l'exception de la direction d'un groupe terroriste où ce seuil serait de 20 ans. Les autres infractions terroristes seraient, quant à elles, définies par référence au droit national de chaque Etat. Or, la réduction du champ de l'harmonisation des infractions et la fixation d'un seuil de sanction aussi faible (c'est moins que ce qui est prévu en matière de contrefaçon de l'euro) sont en complète contradiction avec l'affirmation d'une lutte concertée contre le terrorisme au niveau européen.

Je suis convaincu, pour ma part, que, face à l'ampleur des défis soulevés par la criminalité transnationale - qui diffère de la criminalité ordinaire -, seule l'unification des règles et procédures pénales au niveau européen, ainsi que l'instauration d'organes judiciaires communs, serait une réponse efficace. Il faudrait, en effet, aboutir non pas à des textes ou des procédures harmonisés - car ceux-ci laissent subsister de nombreuses échappatoires - mais à des textes et à des procédures identiques, ce qui laisserait subsister uniquement les problèmes de traduction, ce qui n'est déjà pas une mince affaire. Comme l'avait déjà suggéré Mme Mireille Delmas Marty, c'est vers un « corpus juris » qu'il faut aller en matière de formes graves de criminalité transfrontalière.

Nous avons entendu hier le juge Jean-Louis Bruguière, lors d'une réunion commune de la commission des Lois et de la commission des Affaires étrangères du Sénat. Il disait notamment que, si la législation française dispose de tous les outils nécessaires et qu'au niveau interne on se heurte surtout à un problème de moyens matériels, au niveau européen, en revanche, tout reste à faire. Je crois donc qu'il est utile de rappeler cette idée que j'avais développée dans le rapport d'information précité. Il me semble, en effet, que si l'harmonisation peut être suffisante pour les sanctions pénales, c'est vers l'unification qu'il faut aller en matière de définition des infractions.

Autant je peux comprendre que la proposition de la Commission sur l'harmonisation des législations antiterroristes rencontre des difficultés, autant les réticences s'agissant de la création d'un mandat d'arrêt européen me semblent inexcusables. L'objectif de la deuxième proposition de la Commission est, en effet, de remplacer l'actuelle procédure d'extradition par un simple transfèrement des personnes poursuivies ou recherchées entre les autorités judiciaires des Etats membres, conformément à ce que prévoient les conclusions du Conseil européen de Tampere. Il n'y aurait donc plus de différence entre une personne recherchée sur le territoire national et dans un autre pays de l'Union. Or, non seulement le texte proposé par la Commission européenne reste très en deçà des objectifs fixés, mais, de surcroît, les négociations actuelles entre les représentants des Etats membres tendent encore à en réduire la portée.

Deux points méritent, à cet égard, d'être soulignés : la question du champ d'application du futur mandat d'arrêt européen et le principe de la double incrimination, d'une part, la nature et l'étendue du contrôle juridictionnel dans l'Etat saisi d'une demande, d'autre part.

La Commission européenne propose, tout d'abord, de retenir un très large champ d'application du mandat d'arrêt européen et de supprimer le principe de la double incrimination, selon lequel un Etat membre peut refuser l'extradition si l'infraction en cause n'est pas incriminée de manière comparable dans sa propre législation. Les Etats membres pourraient néanmoins prévoir que le mandat d'arrêt ne s'appliquerait pas à certaines infractions énumérées dans une liste négative. On cite toujours, à cet égard, le cas de l'avortement, de l'euthanasie, de l'homosexualité ou de la consommation de drogues.

Cette approche a été critiquée par de nombreux Etats membres, soit parce qu'ils entendent limiter le champ d'application du mandat d'arrêt européen à certaines infractions déjà harmonisées au niveau européen par le biais d'une liste positive, soit, tout simplement, parce qu'ils souhaitent maintenir le principe de la double incrimination pour l'ensemble des infractions.

Or, la réduction du champ d'application du mandat d'arrêt européen aux seules infractions harmonisées au niveau européen, laisserait subsister l'actuelle procédure d'extradition pour toutes les infractions qui ne seraient pas contenues dans cette liste positive. Mais surtout, le maintien du contrôle de la double incrimination, qui entraîne un contrôle étendu et tatillon du juge de l'Etat d'exécution, paraît incompatible avec l'idée d'un mandat d'arrêt européen. Les chefs d'Etat et de gouvernement ont, d'ailleurs, réaffirmé, dans une déclaration adoptée au Conseil européen de Gand, le 19 octobre dernier, leur détermination de supprimer le principe de la double incrimination pour un large éventail de faits.

Cette déclaration a été interprétée par certains Etats comme la reconnaissance du bien-fondé de la technique de la liste positive. Or, cette interprétation ne repose sur aucun fondement car, à aucun moment, les chefs d'Etat et de gouvernement ne se sont prononcés expressément sur le choix de telle ou telle méthode. Bien au contraire, le texte de la déclaration semble même dire tout le contraire. Il apparaît, à cet égard, que le compromis présenté par le Gouvernement français, qui repose sur l'idée d'une liste positive, semble faire trop de concessions à certains de nos partenaires. Je préfèrerai, pour ma part, que l'on revienne au texte proposé par la Commission et que l'on retienne l'idée d'une liste négative.

De plus, alors que tout l'intérêt d'un mandat d'arrêt européen réside précisément dans l'allègement du contrôle préalable à l'extradition de l'autorité judiciaire dans l'Etat d'exécution, le texte proposé par la Commission est très décevant sur ce point.

En effet, deux dispositions contredisent le caractère automatique du mandat d'arrêt. Tout d'abord, une disposition autorise l'autorité judiciaire de l'Etat d'exécution à remettre en liberté la personne arrêtée si « elle a des raisons de penser que la personne arrêtée ne s'échappera pas ». On imagine sans mal les sourires que peuvent provoquer ce genre de dispositions chez les criminels, spécialement chez les terroristes. Mais surtout le texte de la Commission énonce : « un tribunal de l'Etat membre d'exécution décide s'il y a lieu d'exécuter le mandat d'arrêt européen ». La remise ne serait donc plus automatique, mais subordonnée au bon vouloir d'un juge dans l'Etat saisi d'une demande !

L'autorité judiciaire de l'Etat requis devrait s'en tenir à un contrôle minimal sur l'identité de la personne et la régularité formelle de la demande. Les autres formes de recours devraient être, pour leur part, exercées devant les juridictions de l'Etat d'émission, conformément au principe de la reconnaissance mutuelle et à la notion d'espace judiciaire européen.

Si l'on devait en rester là, il me paraîtrait préférable de refuser la création du mandat d'arrêt européen, car il semble plus honnête de ne rien faire, plutôt que de faire semblant de faire quelque chose.

Enfin, je crois qu'il est utile de mentionner, à l'occasion de l'examen de ces deux décisions-cadres, l'idée d'une Cour pénale européenne. La Cour de Justice des Communautés européennes est, certes, compétente, d'après le traité, pour l'interprétation ou l'application des décisions-cadres, mais il ne faut pas oublier que la construction européenne a longtemps privilégié la dimension économique. Avec la création du troisième pilier, une réflexion s'impose sur la dimension pénale des institutions communautaires investies de l'autorité de juger.

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert del Picchia :

Je pense, comme vous, qu'il est nécessaire d'aller vers une définition commune des infractions terroristes, car, sinon, il existera toujours un risque de divergence entre les législations de chaque Etat. Je ne partage pas, en revanche, votre point de vue selon lequel l'harmonisation des sanctions pénales est subsidiaire. Il me semble, en effet, qu'une harmonisation s'impose également en matière de sanctions pénales car, sinon, il y aura toujours un risque qu'une personne recherchée trouve refuge dans l'Etat où la sanction est la plus faible.

Je voudrais aussi souligner que le futur mandat d'arrêt européen posera des problèmes vis-à-vis de pays qui appliquent toujours la peine de mort comme les Etats-Unis. Certes, il ne jouera qu'à l'intérieur de l'Union européenne, mais qu'en sera-t-il de la réextradition ?

M. Hubert Durand-Chastel :

Je voudrais féliciter M. Pierre Fauchon pour sa communication. Je crois qu'il existe désormais une forte volonté politique au niveau européen pour faire avancer les choses. Je suis plus inquiet au niveau national, car je n'ai pas l'impression que l'on s'est réellement donné les moyens juridiques pour faire face à l'insécurité, malgré la modification du projet de loi sur la sécurité quotidienne.

M. Jacques Bellanger :

Je voudrais également remercier le rapporteur pour la qualité de son travail, dont nous approuvons les grandes lignes. Je souhaiterais néanmoins faire deux remarques.

D'une part, d'après mes informations, le compromis présenté par le Gouvernement français est en passe d'être accepté par les autres Etats membres. Il me semble qu'il serait possible, à ce stade, de concilier les préoccupations du rapporteur avec cet élément nouveau apparu au cours de la négociation. Je proposerai donc d'amender le texte de la proposition de résolution qu'il nous soumet afin de supprimer la référence à la liste négative, pour la remplacer par l'expression suivante : « un nombre d'exceptions le plus limité possible ».

D'autre part, je me demande si l'idée d'une cour pénale européenne, à laquelle je ne suis pas personnellement opposé, ne risque pas d'avoir des effets pervers. Ne vaudrait-il pas mieux, du point de vue de l'efficacité, s'en tenir à Eurojust ?

M. Maurice Blin :

J'aimerais savoir les raisons profondes des réticences de certains Etats membres à la création d'un mandat d'arrêt européen, compte tenu de l'ampleur des défis soulevés par les formes graves de criminalité transnationale, comme le trafic de drogue ou la prostitution.

Je considère que la volonté politique devrait l'emporter sur ces réticences.

M. Pierre Fauchon :

J'avoue que je ne comprends pas non plus les réticences de certains Etats. Car, qu'il s'agisse de la lutte contre l'argent sale, du trafic des êtres humains ou du terrorisme, on se heurte toujours à des difficultés techniques. Or, la volonté politique d'avancer existe au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement, comme le montrent les déclarations des plus hauts responsables politiques européens à l'issue du Conseil européen de Gand, qu'il s'agisse de M. Guy Verhofstadt, de M. Gerhard Schröder, de M. Tony Blair ou de M. Jacques Chirac.

La ministre de la justice, Mme Marylise Lebranchu, a apporté un début de réponse en pointant du doigt le rôle des experts. Il existe, en réalité, un paradoxe. En effet, les discussions restent souvent bloquées car les représentants nationaux invoquent le respect de la souveraineté nationale, qui est un point sensible en matière judiciaire. Or, les parlementaires nationaux, qui sont pourtant les gardiens de cette souveraineté, sont les premiers à appeler de leurs voeux un approfondissement de la coopération judiciaire en matière pénale. Les précédentes réunions de la COSAC montrent, d'ailleurs, que les parlementaires nationaux des autres pays membres partagent ce point de vue. Je suis persuadé que si l'on demandait à une Convention, comprenant des représentants des parlements nationaux, de décider en commun une définition unique du terrorisme, ou d'autres infractions transnationales, comme je l'avais proposé il y a déjà de nombreuses années, elle aboutirait à un résultat. L'élaboration de la Charte des droits fondamentaux par la méthode de la Convention en est la meilleure preuve.

M. Robert Del Picchia :

Je reste sceptique sur votre idée de réunir une Convention, étant donné que cela fait plusieurs années que l'on discute de la manière d'associer les parlements nationaux sur les questions de défense en Europe sans réussir à se mettre d'accord sur la forme que pourrait prendre cette association.

M. Pierre Fauchon :

Je voudrais dire que j'accepte l'amendement proposé par M. Jacques Bellanger au nom du groupe socialiste, car au-delà du débat sur une liste positive ou négative, ce qui importe, en définitive, c'est de retenir le principe d'une application générale du futur mandat d'arrêt européen, avec un nombre d'exceptions le plus limité possible.

A l'issue de cette communication, la délégation a approuvé l'amendement suggéré par le groupe socialiste et a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de décision-cadre du Conseil relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres (E 1829),

Vu la proposition de décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme (E 1828),

Souligne que seule l'unification au niveau européen des incriminations et des procédures constituerait une réponse adaptée à l'ampleur des défis soulevés par les formes graves de criminalité transnationale,

Estime, cependant, que l'adoption rapide des deux décisions-cadres, et en tout état de cause la conclusion d'un accord politique lors du Conseil des 6 et 7 décembre prochains, en des termes qui soient conformes au mandat donné par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999, qu'ils ont réaffirmé lors des récents Conseils européens, constituerait un réel progrès, sous réserve de satisfaire à certaines conditions,

Demande donc au gouvernement :

· En ce qui concerne la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen (E 1829) :

- de poser le principe d'une application générale du futur mandat d'arrêt européen, avec un nombre d'exceptions le plus limité possible ;

- d'affirmer le principe général de la suppression du contrôle de la double incrimination, sous réserve de ces exceptions ;

- de remplacer effectivement la procédure d'extradition par une simple remise directe entre les Etats membres ;

 en conséquence, de permettre la remise immédiate d'une personne consentante à l'autorité judiciaire de l'Etat requérant, sans contrôle, ni délai ;

 et, en cas d'absence de consentement de l'extradable :

1) de prévoir  un simple contrôle minimal par l'autorité judiciaire de l'Etat requis  sur l'identité de la personne et la régularité formelle de la demande, encadré par des délais brefs et stricts ; les autres formes de recours devant être, pour leur part, exercées devant les juridictions de l'Etat requérant, conformément au principe de reconnaissance mutuelle et à la notion d'espace judiciaire européen ;

2) de reconnaître à l'Etat requérant la connaissance du contentieux de la détention, et, à défaut, de prévoir la possibilité, pour l'Etat requérant, de faire valoir son point de vue au cours du contentieux de la détention dans l'Etat requis, non seulement en ce qui concerne la date de la remise, mais également sur le bien fondé du maintien en détention ;  

 de poser, en tout état de cause, le principe d'une remise automatique à l'issue d'un délai inférieur à trois mois ;

· En ce qui concerne la proposition de décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme (E 1828) :

- de prévoir une définition commune des infractions terroristes, y compris de la tentative et de la complicité ;

- de prévoir, pour ces infractions, une très large harmonisation des sanctions pénales au sein de l'Union européenne avec des seuils effectifs et proportionnés ;

- d'instituer une compétence européenne des Etats membres en matière de poursuite des infractions terroristes.

Estime que, à l'occasion de la prochaine Conférence intergouvernementale, le Gouvernement devrait promouvoir l'idée de mettre en place, auprès de la Cour de Justice des Communautés européennes, une Cour pénale européenne, compétente pour l'application de ces deux décisions-cadres.