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Transports

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen. Programme d'action pour la réalisation du ciel unique européen et proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant le cadre pour la création du ciel unique européen.

COM (2001) 123 final  du 10/10/2001
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 10/03/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 13/11/2001
Examen par la délégation le 11/06/2002

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : voir le dossier legislatif

Transports

Communication de M. Jacques Oudin
sur le ciel unique européen

Textes E 1851 et E 1852
COM (2001) 123 final et COM (2001) 564 final

(Réunion du 11 juin 2002)

Comme aux États-Unis, la libéralisation du transport aérien a permis en Europe un développement rapide de la circulation aérienne. Ainsi, le nombre des vols s'est accru de 40 % en Europe depuis 1997, et on prévoit un doublement du trafic tous les douze ans. La baisse conjoncturelle enregistrée après les attentats du 11 septembre 2001 ne semble pas remettre en cause cette tendance de fond.

Le problème est que cet accroissement du trafic dépasse les capacités d'absorption du système aérien. Aujourd'hui, un tiers des vols en Europe accusent du retard, la moitié de ces retards étant imputable à la saturation de l'espace aérien. La durée moyenne des retards est de vingt minutes.

Préoccupée par la saturation de l'espace aérien européen, la Commission a engagé depuis plusieurs années une réflexion sur la mise en place d'un « ciel unique européen ». Après avoir fait une première communication sur ce sujet en décembre 1999, elle a mis en place un groupe d'experts à haut niveau, civils et militaires, qui a remis son rapport en décembre 2000.

Le travail de la Commission s'est alors trouvé retardé un moment par la querelle entre l'Espagne et le Royaume-Uni à propos de l'aéroport de Gibraltar. Le Conseil européen de Göteborg ayant rappelé l'importance du projet, ces deux États membres se sont finalement mis d'accord pour exclure Gibraltar du futur « ciel unique », et la Commission a pu adopter, le 10 octobre 2001, un ensemble formé par une nouvelle communication et quatre propositions de règlements.

I. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

L'échéance fixée par la Commission pour la réalisation du ciel unique européen est le 31 décembre 2004.

1. La proposition de règlement-cadre sur le ciel unique européen prévoit une nouvelle organisation institutionnelle, qui confie à la Communauté européenne un rôle réglementaire. Ce rôle est complémentaire de celui exercé aujourd'hui par Eurocontrol, organisation internationale qui regroupe trente États européens. D'ailleurs, la Communauté devrait à terme adhérer à Eurocontrol.

Pour élaborer les réglementations en matière de circulation aérienne, la Commission s'appuiera sur un comité composé de représentants des États membres, à raison de deux par État. Il s'agit de pouvoir associer des militaires et des civils au sein du comité, car le groupe des experts à haut niveau a jugé nécessaire de parvenir à une meilleure coordination entre ces deux catégories d'utilisateurs de l'espace aérien.

2. La proposition de règlement sur l'organisation et la gestion de l'espace aérien a pour objet de créer un espace aérien sans frontières, en instituant une région unique d'information de vol (RIV).

Une RIV est une portion d'espace aérien dans laquelle sont fournis des services de trafic aérien, et dont les limites coïncident traditionnellement avec les frontières internationales. Chacune est soumise à des règles particulières, propres à chaque État responsable. Ainsi, les quinze RIV actuelles seront fusionnées en une seule portion d'espace aérien, à l'intérieur de laquelle les services de trafic aériens seront fournis selon les mêmes règles et procédures. Cette unification commencera par l'espace aérien supérieur, qui accueille la plupart des vols internationaux, avant d'être étendue à l'espace aérien inférieur.

La Commission élaborera les règles de gestion des flux de trafic aérien, en collaboration avec les prestataires de services de navigation, les aéroports et les utilisateurs de l'espace aérien. L'objectif visé sera d'optimiser l'utilisation des capacités de vol.

3. La proposition de règlement sur la fourniture de services de navigation aérienne concerne les services de contrôle du trafic aérien, les services de météorologie et les services de recherche et de sauvetage. Rien n'est dit sur le statut, public ou privé, des prestataires de services : chaque État membre reste compétent sur ce point.

Ce texte prévoit un système d'autorisation de fourniture de services et un mécanisme d'évaluation de leur conformité. Il impose une séparation entre la fonction de surveillance et la fonction d'exploitation, pour prévenir les conflits d'intérêts.

En ce qui concerne les redevances, il prévoit qu'elles doivent être fixées selon les principes de non discrimination et de transparence, et doivent refléter les coûts réels.

4. La proposition de règlement sur l'interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien a pour objectif d'assurer la compatibilité technique des différents systèmes et composants nationaux de ce réseau.

Ce texte prévoit l'adoption d'« exigences essentielles » s'imposant à tous les opérateurs et aux industriels, ainsi que la définition de standards européens. Il constitue une évolution importante par rapport à la situation actuelle, où les spécifications techniques élaborées par Eurocontrol ont un caractère non obligatoire.

II. OBSERVATIONS

1. Indéniablement, la fragmentation de l'espace aérien européen contribue à l'aggravation des retards. Toutefois, le manque de coopération des États membres en matière de contrôle aérien n'explique pas tout.

En effet, les pratiques commerciales des transporteurs aériens sont aussi l'une des causes de l'engorgement actuel. En multipliant les navettes assurées par de petits appareils sur les lignes les plus rentables, et en concentrant les correspondances en étoile à partir de hubs, les compagnies aériennes ont aussi une part de responsabilité dans la saturation des aéroports et la difficulté de programmation des vols.

Enfin, ce sont aussi des limites matérielles et humaines qui expliquent la situation actuelle. Il ne sera pas possible de redonner plus de fluidité au trafic aérien en Europe sans faire l'effort d'investir dans les infrastructures aéroportuaires et de recruter davantage de contrôleurs aériens.

2. Sur le principe, la plupart des États membres reconnaissent la nécessité d'une action communautaire et s'accordent sur l'intérêt de mesures techniques, d'harmonisation, de sécurité et d'interopérabilité que pourrait prendre la Communauté. Toutefois, une majorité se montre attachée au maintien d'Eurocontrol et de ses prérogatives, et opposée à une duplication communautaire de tâches déjà accomplies par cette organisation internationale.

Doté d'une compétence à la fois civile et militaire, et d'une grande expertise technique, Eurocontrol coordonne l'action des États dans les domaines techniques et opérationnels. Il contribue également à la fluidité du trafic, avec son unité centrale de gestion des flux. Surtout, avec trente États membres, Eurocontrol déborde largement le territoire de l'Union et atteint ainsi une dimension paneuropéenne, essentielle en matière de circulation aérienne.

Une convention signée le 27 juin 1997 prévoit d'étendre les pouvoirs d'Eurocontrol dans le domaine de la gestion du trafic aérien et de rendre plus facile la prise de décision, en substituant la règle de la majorité à celle de l'unanimité (sauf invocation d'une clause de sauvegarde de sa sécurité nationale par un État membre).

L'adhésion de la Communauté à Eurocontrol doit donc être considérée comme une priorité. On ne peut que regretter que le différend entre l'Espagne et le Royaume-Uni au sujet de l'aéroport de Gibraltar l'ait jusqu'à présent empêchée.

3. Les propositions de la Commission ont parfois été perçues comme préparant le terrain pour une mise en concurrence des services de navigation aérienne en Europe. C'est notamment l'analyse faite par le rapporteur de la résolution adoptée par l'Assemblée nationale, M. Christian Bataille.

La commissaire chargée des transports, Mme Loyola De Palacio, s'en défend et souligne que ses propositions laissent les États membres parfaitement libres du choix du statut, public ou privé, de leurs prestataires de services de contrôle aérien. Il n'en reste pas moins qu'un certain nombre d'États membres, notamment le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Espagne et l'Italie, seraient favorables à la mise en concurrence des services civils de navigation aérienne.

4. L'exigence de séparation fonctionnelle entre les autorités de régulation et les organismes responsables de l'exploitation des services de navigation aérienne n'est pas vraiment motivée par la Commission. En fait, elle n'a de sens que dans un système où plusieurs opérateurs se retrouvent en situation de concurrence : il importe alors qu'aucun d'entre eux ne soit avantagé par le régulateur. Cette proposition est de nature à préparer l'ouverture à la concurrence des services de navigation aérienne, même si la Commission ne revendique pas pour le moment cet objectif.

Dans le cas de la France, la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) est en situation de monopole, et assure à la fois les deux fonctions de régulation et d'exploitation. L'exigence de séparation fonctionnelle prévue par la proposition de règlement implique-t-elle une modification de l'organisation institutionnelle française ? En pratique, il existe déjà une distinction au sein de la DGAC entre la Direction de la navigation aérienne, en charge de la définition des orientations et de la réglementation, et le Service du contrôle du trafic aérien, en charge de l'exploitation. Toutefois, la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) considère que le partage des missions entre deux directions d'un même ministère ne peut être considéré comme une séparation fonctionnelle suffisante (arrêt CJCE « Decoster » du 17 octobre 1993).

Une évolution possible, afin de satisfaire à l'exigence de séparation fonctionnelle, pourrait être d'ériger le Service du contrôle du trafic aérien en établissement public administratif autonome. L'essentiel est que chaque État membre, en application du principe de subsidiarité, demeure libre d'organiser comme il l'entend son système de contrôle de la navigation aérienne.

5. L'une des mesures préconisées par la Commission pour rétablir la fluidité du trafic aérien en Europe est de modifier la répartition de l'espace aérien entre les utilisations civiles et militaires. Il s'agit d'introduire une certaine « flexibilité d'utilisation » de l'espace aérien afin que, dans les zones à forte densité de trafic, il n'y ait plus de zones réservées en permanence à des fins militaires.

La réduction des menaces militaires en Europe dans un contexte d'après-guerre froide peut justifier une certaine réorganisation de l'espace aérien des différents États membres, au profit de la circulation civile et aux dépens de la circulation militaire. Toutefois, les objectifs de rentabilité commerciale ne sauraient être considérés comme prioritaires par rapport aux enjeux de sécurité.

Il s'agit là d'une question qui se situe au coeur de la souveraineté des États membres. La coordination avec l'OTAN doit également être assurée. C'est pourquoi il semble difficile de donner en la matière le pouvoir de décision à la Commission, même si celle-ci compte s'appuyer sur un comité mixte, civil et militaire, d'experts représentant les États membres.

La nécessaire coordination entre les autorités militaires nationales pour l'utilisation de l'espace aérien européen ne peut intervenir que sur une base intergouvernementale, dans le cadre du « deuxième pilier » de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

Compte rendu sommaire du débat

M. Emmanuel Hamel :

Quelle était la position du précédent gouvernement sur cette réforme ? Avait-il consulté les institutions et les personnels concernés ?

M. Jacques Oudin :

Il y a une continuité de vues entre les gouvernements, liée à la nécessité de cette réforme. Le ciel européen deviendra ingérable si rien n'est fait. Je n'ai pas entendu d'opinion dissonante sur ce constat. En revanche, vous connaissez comme moi le débat sur la nouvelle infrastructure aéroportuaire dont la France veut se doter. Le site de Chaulme n'était pas un bon choix, à mon avis. Pour en revenir à la réforme proposée par la Commission, je crois qu'il faut la soutenir, sous réserve des précautions nécessaires dans la redéfinition du partage du ciel entre les usages civils et les usages militaires.

M. Pierre Fauchon :

La proposition de la Commission me paraît conforme au principe de subsidiarité. Il s'agit de réaliser au niveau communautaire la coordination que les États membres ne sont plus capables d'assurer au niveau national. Je suis également d'accord avec la proposition de résolution qui nous est soumise.

En ce qui concerne le projet de nouvelle infrastructure aéroportuaire en France, je crois que nous devrions d'abord mieux utiliser celles dont nous disposons déjà. L'aéroport de Lyon-Satolas n'est après tout qu'à deux heures de TGV de Paris. J'ai entendu dire qu'il y aurait dans cette affaire une forte pression de la compagnie Air France, qui voudrait pouvoir réserver Roissy à son usage exclusif.

M. Jacques Oudin :

Tous les modes de transports connaissent des phénomènes de saturation en Europe. Les mesures à prendre sont connues, et je m'étonne simplement qu'on les prennent si tardivement.

M. Emmanuel Hamel :

Compte tenu de l'importance du sujet, n'aurions-nous pas dû procéder à l'audition du Chef de l'État major et du responsable de la Direction générale de l'aviation civile ?

M. Hubert Haenel :

Je rappelle qu'il ne s'agit, à ce stade, que de déposer une proposition de résolution qui sera ensuite instruite par la commission des Affaires économiques. Celle-ci aura toute possibilité de procéder alors aux différentes auditions qu'elle jugera utiles.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen : programme d'action pour la réalisation du ciel unique européen, et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant le cadre pour la création du ciel unique européen (E 1851),

Vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la réalisation du ciel unique européen, la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen, la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'organisation et l'utilisation de l'espace aérien dans le ciel unique européen, et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien (E 1852),

Constate qu'il y a urgence à agir, car  l'engorgement du ciel européen s'aggrave et les retards aériens se multiplient ;

Rappelle les orientations du Livre blanc sur la politique européenne des transports de septembre 2001 pour mettre en oeuvre les mesures destinées à faire face à la croissance du transport aérien (compenser la saturation du ciel européen, repenser les capacités aéroportuaires, s'efforcer de mieux concilier la croissance du transport aérien et l'environnement, veiller à préserver le niveau maximum de sécurité) ;

S'inquiète des difficultés rencontrées au niveau national pour déterminer les besoins futurs de la France en capacités aéroportuaires compte tenu des équipements existants et demande une reprise des réflexions concernant l'implantation d'une nouvelle plate-forme aéroportuaire en région parisienne ;

Souligne que les mesures réglementaires tendant à réaliser le ciel unique européen ne permettront pas à la France de faire l'économie d'un investissement accru dans les infrastructures aéroportuaires existantes ou futures et d'un accroissement du nombre des contrôleurs aériens ;

Estime que la réalisation du ciel unique européen ne devra pas se faire au détriment de l'organisation internationale Eurocontrol, dont le champ de compétence a le mérite de dépasser largement le territoire de l'Union européenne ;

Demande au Gouvernement :

- d'affirmer la nécessité et l'urgence de la création du ciel unique européen ;

- de définir le schéma structurel à long terme du système aéroportuaire français dans le cadre européen, notamment sa zone centrale (France, Allemagne, Grande-Bretagne, Benelux, Italie et Espagne du Nord) ;

- de confirmer que la réalisation du ciel unique européen n'implique pas l'obligation pour un État membre d'ouvrir à la concurrence ses services de navigation aérienne ;

- de définir avec la meilleure précision possible le principe de séparation fonctionnelle entre les autorités de régulation et les prestataires de services de navigation aérienne, afin que celui-ci n'empiète pas inutilement sur la liberté de chaque État membre d'organiser comme il l'entend son système national de contrôle de la navigation aérienne ;

- de veiller à ce que la modification du partage de l'espace aérien européen entre les utilisateurs civils et les utilisateurs militaires se fasse selon les orientations stratégiques définies au niveau européen dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.