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Justice et affaires intérieures

Proposition de directive concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts.

COM (2001) 510 final  du 12/09/2001
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 29/04/2004

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 23/11/2001
Examen par la délégation le 31/10/2002

Justice et affaires intérieures

Harmonisation du statut de réfugié

Texte E 1870 - COM (2001) 510 final

(Procédure écrite du 31 octobre 2002)

Cette proposition de directive s'inscrit dans un ensemble de propositions visant à établir un régime commun d'asile au niveau européen, conformément à l'objectif fixé par les chefs d'État et de Gouvernement lors du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999.

La Commission européenne a, en particulier, déjà présenté deux initiatives, l'une sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile au sein de l'Union européenne (texte E 1743 - COM (2001) 181 final), l'autre sur les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile (texte E 1800 - COM (2001) 447 final), qui ont été examinées par la délégation lors de la procédure écrite du 23 avril 2002, sur lesquelles les discussions menées au sein du Conseil ont beaucoup avancé. En revanche, une troisième proposition, relative aux procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié (texte E 1611 - COM (2000) 578) a donné lieu à de laborieuses négociations entre les représentants des États membres et a finalement fait l'objet d'une proposition modifiée fin juin 2002, qui sera examinée par la délégation lors d'une prochaine procédure écrite.

La présente proposition, relative aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personnes, qui pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, complète donc les initiatives précédentes et vise à établir une définition commune du statut de réfugié reconnu au titre de la Convention de Genève de 1951 ou au titre d'une protection subsidiaire.

Il s'agit donc d'un texte essentiel en vue de parvenir à une procédure commune d'asile et à un statut uniforme applicable aux réfugiés. En effet, si tous les États membres appliquent la Convention de Genève de 1951 ainsi que son protocole additionnel, leur interprétation diverge souvent d'un pays à l'autre et les systèmes nationaux en matière de protection subsidiaire présentent de grandes différences. Or, ces disparités exercent une influence sur les mouvements secondaires des demandeurs d'asile, dont le centre de Sangatte offre la triste illustration.

Grâce notamment à l'impulsion donnée par les chefs d'État et de Gouvernement lors du Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin derniers, les discussions sur cette proposition ont progressé assez rapidement, de telle sorte que les représentants des États membres sont désormais proches d'un accord.

La proposition de la Commission est fondée, d'une part, sur les dispositions de la Convention de Genève de 1951 et de son protocole de 1967 qui régissent l'asile conventionnel et, d'autre part, sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1951 et sur la jurisprudence de la CEDH qui ont présidé à l'élaboration des régimes nationaux de protection subsidiaire, tel que l'asile territorial en France. L'adoption de cette proposition entraînerait des modifications importantes du système d'asile en France, tant en ce qui concerne l'asile conventionnel que l'asile territorial.

1. EN CE QUI CONCERNE L'ASILE CONVENTIONNEL

a) La modification majeure proposée par la Commission européenne porte sur l'auteur des persécutions

En effet, en l'état actuel de la législation française et de la jurisprudence du Conseil d'État, pour ouvrir droit à la reconnaissance de la qualité de réfugié, la persécution doit, au moins indirectement, être imputable à l'autorité publique du pays d'origine de la personne qui en est victime.

Le texte proposé par la Commission va plus loin puisqu'il prévoit que la persécution peut aussi être le fait d'agents non étatiques dans les cas où l'État ne peut ou ne veut pas accorder une protection effective.

La question des ressortissants algériens victimes de persécutions de la part des mouvements islamistes s'était notamment posée en France, mais ce n'est qu'à de rares exceptions qu'il leur a été reconnu le statut de réfugié au titre de la Convention de Genève de 1951. En revanche, ils ont pu bénéficier du statut de réfugié accordé au titre de l'asile territorial.

L'inclusion de la persécution émanant d'agents non étatiques dans le champ d'application de la définition du réfugié au sens de la Convention de Genève de 1951, a été défendue depuis longtemps par le Haut commissariat pour les réfugiés (HCR) et par les associations de défense des droits de l'Homme. Elle correspond à la pratique des autres États membres et elle serait l'aboutissement logique de l'évolution jurisprudentielle en France. En effet, le Conseil d'État a considéré que des agissements de particuliers ou de groupes, organisés ou non, peuvent être retenus dès lors qu'ils ont été encouragés ou tolérés volontairement par l'autorité publique, de sorte que la personne qui en a été la victime n'est pas effectivement en mesure de se réclamer de la protection de celle-ci (CE, Section, 22 mai 1983, Dankha).

Un projet de loi portant réforme du droit d'asile qui consacrerait cette évolution est actuellement en préparation, ce dont on ne peut que se féliciter.

b) Un autre point important concerne la notion de « groupe social »

L'appartenance à un certain groupe social est sans doute, parmi les cinq motifs visés par l'article 1 de la Convention de Genève, le moins aisé à interpréter. L'un des domaines où l'appartenance à un certain groupe social a fait l'objet de nombreux débats est celui de la persécution fondée sur le sexe ou l'orientation sexuelle.

La jurisprudence relative à l'appartenance à un certain groupe social est longtemps restée peu abondante en France. Ce n'est que récemment que la question plus inédite de l'appartenance des transsexuels à un groupe social a été soulevée et que les juridictions administratives y ont répondu par l'affirmative.

Dans la proposition de la Commission, la notion d'appartenance à un certain groupe social est interprétée au sens large puisqu'elle prévoit que « la notion de groupe social recouvre les groupes pouvant se définir en fonction de certaines caractéristiques essentielles, comme l'orientation sexuelle, l'âge ou le sexe, (...) ». Or, cette référence au sexe et à l'orientation sexuelle semble impliquer que ce motif de persécution concerne indifféremment toutes les femmes et tous les homosexuels, sans prendre en compte la situation dans le pays d'origine et les caractéristiques de la persécution et de la personne. Il paraît donc nécessaire de préciser davantage la notion de « groupe social », ce dont conviennent les représentants des États membres.

2. EN CE QUI CONCERNE L'ASILE TERRITORIAL

Le développement des formes subsidiaires de protection internationale mises en place dans les pays européens, à l'image de l'asile territorial en France, a accru la disparité des dispositifs nationaux. La proposition prévoit donc d'harmoniser le statut conféré par la protection subsidiaire en se fondant sur les instruments internationaux de protection des droits de l'Homme.

Le champ d'application de cette protection subsidiaire était défini dans la proposition initiale de manière très large puisqu'il visait trois types de motifs :

- la torture, une peine ou un traitement inhumain ou dégradant ;

- une violation suffisamment grave de l'un des droits individuels pour engager les obligations internationales de l'État membre ;

- une menace contre la vie, la sécurité ou la liberté en raison d'une violence non ciblée liée à un conflit armé ou de violations systématiques ou généralisées des droits de l'Homme.

Si le premier motif, qui reprend l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'Homme, correspond à un cas de protection admis par l'ensemble des États membres, il en va autrement de la violation grave d'un droit fondamental, ainsi que de la menace due à une violence non ciblée, en raison de la généralité de ces formules qui aurait pour effet d'étendre considérablement le champ de la protection subsidiaire par rapport à l'état actuel des systèmes nationaux.

Les discussions menées au Conseil ont néanmoins permis de trouver un accord entre les ministres des Quinze au Conseil JAI des 14 et 15 octobre derniers sur une nouvelle liste de trois motifs :

- la peine de mort ou l'exécution ;

- la torture ou un traitement inhumain ou dégradant ou une sanction d'un demandeur dans son pays d'origine ou, dans le cas d'un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle ;

- un motif tiré du pacte international de 1949 sur la protection des populations civiles en temps de guerre.

On ne peut que se féliciter de ce compromis qui étend le champ de protection subsidiaire de manière équilibrée.

La proposition de la Commission comprend d'autres avancées importantes, comme des dispositions particulières applicables à certaines catégories de personnes comme les mineurs non accompagnés et les femmes enceintes, et elle précise les droits liés au statut de réfugié.

Pour l'essentiel, ces droits sont identiques, mais certaines différences ont été prévues afin de tenir compte de la primauté de la Convention de Genève et du fait que le régime de la protection subsidiaire est temporaire par nature.

En conséquence, la délégation a décidé de ne pas intervenir plus avant dans l'examen de cette importante proposition.